Au sein de la classe politique, française notamment, l’idée est fréquemment répandue que la coopération entre les industries d’armement aurait précédé la construction européenne par le biais de fusions et de regroupements, avant même que l’Europe de la défense ne devienne une réalité. Toutefois, au sein des administrations chargées des achats de matériels militaires, ces regroupements peuvent provoquer une réaction de méfiance. La crainte est que l’industrie d’armement se présente comme un bloc monolithique organisé face à une multitude d’États-clients non coordonnés. A contrario, pour l’industrie, la construction européenne apparaît comme largement imparfaite et ne permet pas aux entreprises d’armement européennes de fonctionner dans des conditions optimales, au moins pour deux raisons : tout d’abord, parce que l’espace réglementaire dans lequel elles évoluent n’est pas unifié – ce qui peut constituer une entrave au fonctionnement des entreprises transnationales européennes, tant dans l’espace européen que par rapport aux exportations hors d’Europe – ; ensuite, parce qu’il n’existe pas de politique commune en matière de budget, de recherche et de technologie.

Face à ces considérations lapidaires, qui ne prennent en compte que l’intérêt des acteurs – administrations chargées des achats de matériels ou industriels eux-mêmes –, il est nécessaire d’engager une réflexion en profondeur, s’appuyant sur des postulats ne souffrant aucune contestation. Nous allons décliner chacun de ces postulats. Le but de cette approche sera notamment d’étayer la thèse suivante : contrairement à ce qui a souvent été avancé, la restructuration de l’industrie européenne d’armement ne constitue ni le préalable, ni la résultante des avancées de l’Europe de la défense. Elle répond à une nécessité économique pour des entreprises confrontées à une forte concurrence internationale. Chercher à déterminer qui, des États ou des entreprises, a eu l’initiative des rapprochements revient à formuler la question de manière erronée. Il est incontestable que les efforts allant dans le sens de partenariats renforcés entre les entreprises européennes d’armement ont pu être favorisés par l’existence d’une volonté politique étatique qui en a, parfois, fourni le moteur. Cependant, une fois enclenchés, ces processus acquièrent une logique propre, les modalités de la coopération restant très largement du ressort des entreprises elles-mêmes.

Il convient tout d’abord de préciser que l’armement est exclu du champ communautaire depuis le traité de Rome (art. 223) [1], qui a considéré que les armements, nécessaires à la sécurité des États, étaient du ressort de leur souveraineté. Ce principe a été réaffirmé dans le traité sur l’Union européenne en 1997 (art. 296 du traité d’Amsterdam), malgré les voix qui se sont élevées pour dénoncer le caractère économiquement irrationnel de l’absence de marché unique dans le domaine de l’armement [2]. Exclu du champ communautaire, l’armement s’inscrit donc dans le cadre de la coopération intergouvernementale.

Historiquement, c’est le traité de Maastricht qui a, le premier, pris en compte la nécessité de construire une Europe de l’armement comme composante de l’Europe de la défense. Dans la déclaration relative à l’Union de l’Europe occidentale (UEO) annexée au traité de Maastricht, il est indiqué que « d’autres propositions seront étudiées plus avant, notamment : une coopération renforcée en matière d’armement, en vue de créer une Agence européenne des armements » [3]. Les travaux pour constituer cette agence européenne d’armement se sont déroulés au sein du Groupe armement de l’Europe occidentale (GAEO) – qui regroupait les 13 pays européens membres de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord, OTAN – et ont abouti, en 1995, à un constat d’échec. Nous verrons plus loin que l’Organisation conjointe de coopération en matière d’armement (OCCAR), qui réunit la France, l’Allemagne, l’Italie et le Royaume-Uni, ne peut se comprendre qu’à l’aune de cette tentative malheureuse. Dix ans plus tard, l’Agence européenne de l’armement n’a toujours pas vu le jour.

Plus récemment, dans le traité d’Amsterdam du 2 octobre 1997, il est indiqué à l’alinéa 4 de l’article J 7 que « la définition progressive d’une politique de défense commune est étayée, dans la mesure où les États membres le jugent approprié, par une coopération entre eux en matière d’armement », formulation reprise dans l’article 17 du traité de Nice, signé le 26 février 2001 et ratifié par la France le 19 octobre 2001. Lors de la Conférence d’engagement des capacités, les 20 et 21 novembre 2000, un paragraphe plus détaillé a été consacré aux industries de défense et à l’Europe de l’armement. Dans le document final, on peut ainsi lire : « La restructuration des industries de défense européenne dans certains États membres constitue à cet égard un facteur positif. Elle favorise le développement des capacités européennes. À titre d’exemple, des États membres concernés ont rappelé les travaux qu’ils poursuivent sur un certain nombre de projets essentiels qui contribueront au renforcement des capacités à disposition de l’Union : avions de transport (Airbus A-400 M), bâtiments de transport maritime, hélicoptères de transport de troupes NH-90. » [4] D’une part, la coopération en matière d’armement entre pays européens apparaît bien comme un instrument de la politique européenne de sécurité et de défense, et l’UE a effectivement pris le relais de l’UEO dans ce domaine. Mais, d’autre part, il faut bien voir que les projets institutionnels en matière d’armement ont rarement dépassé le stade des bonnes intentions. Ce qui nous conduit au second postulat : en réalité, l’Europe de l’armement se construit avant tout de manière pragmatique sur les décombres des projets avortés à l’échelle des membres de l’Union européenne (UE).

Anticipant un échec de plus en plus prévisible, la France a alors fait le pari de s’appuyer sur son partenaire traditionnel dans le domaine de l’armement : l’Allemagne. Ainsi, c’est lors du sommet franco-allemand de Baden-Baden, en décembre 1995, qu’a été entériné le principe de création d’une agence franco-allemande dans le domaine de l’armement. Britanniques et Italiens ont rapidement rejoint l’initiative franco-allemande, et l’Organisme conjoint en matière d’armement (OCCAR) a pu voir le jour le 12 décembre 1996, rassemblant les quatre pays disposant des capacités industrielles les plus importantes. Sa principale particularité est d’aménager la règle du « juste retour » et d’édicter des règles communes. Comme l’OCCAR doit gérer des programmes en coopération, et donc être doté d’une personnalité juridique, la signature d’une convention internationale spécifique était nécessaire et elle fut signée le 9 septembre 1998.

À côté de cet organisme, et selon la même logique, la lettre d’intention (LoI) du 6 juillet 1998, chargée d’organiser le cadre réglementaire dans lequel devraient évoluer les entreprises transnationales d’armement, a regroupé les quatre pays de l’OCCAR auxquels sont venus s’ajouter les deux autres pays qui disposent de capacités industrielles significatives en matière d’armement : la Suède et l’Espagne. À la lecture de ce cheminement, force est de constater que les coopérations renforcées qui se sont mises en place dans le domaine de l’armement sont, de fait, à géométrie variable. De plus, elles ont pour caractéristique de ne pas entrer dans le cadre juridique du traité de Nice. Même si l’OCCAR et la LoI restent ouverts à d’autres pays européens dont l’industrie d’armement n’a pas d’intérêt antinomique avec les pays européens disposant de capacités industrielles limitées dans ce domaine, on peut penser qu’un élargissement des règles les constituant ne sera possible que le jour où l’industrie européenne sera suffisamment structurée pour que les capacités industrielles puissent être réparties sur l’ensemble de l’Europe, et ce, sur une base économique rationnelle.

Historiquement, les entreprises européennes d’armement ont été habituées à coopérer sur l’injonction des États dont elles relevaient. Ce fut le cas notamment avec le partenariat franco-allemand en matière d’armement, initié dans les années 1960. À cette époque, les entreprises françaises comme Aérospatiale, fer de lance de cette coopération, étaient nationalisées et aux ordres de l’État ; quant à l’industrie allemande, elle était éclatée et en reconstruction : elle avait donc tout intérêt à une coopération dirigée par les États. Si, à la fin des années 1980 et au début des années 1990, l’industrie amorce de timides regroupements au niveau européen sous forme de joint-ventures par métier, c’est parce qu’il apparaît nécessaire de rationaliser une coopération qui n’est pas organisée selon un modèle économique performant mais dont la pérennité n’est pas alors remise en question. Le modèle de ce type de regroupement est symbolisé par la création d’Eurocopter, entreprise d’hélicoptère franco-allemande, en 1992. Cependant, à côté de ces regroupements que l’on pourrait qualifier d’institutionnels, l’industrie commence à développer une démarche qui lui est propre. En Allemagne, le groupe Daimler-Benz organise ainsi la fusion des industries aéronautique et électronique allemandes ; il pense en effet que le secteur est porteur et qu’il peut exister des synergies avec le secteur automobile. Même si cette fusion/privatisation s’est déroulée sous les auspices du chancelier Helmut Kohl et du baron de la Bavière Franz Joseph Strauss, l’initiative en est venue de l’industrie.

De la même manière, les regroupements par métier au milieu des années 1990 trouvent leur origine dans le fait que les industries craignaient de voir leur marché national se rétrécir sous l’effet de la baisse des budgets nationaux de défense. Là où les États français et allemand échouent à fusionner leurs entreprises – Aérospatiale et DASA – dans le secteur de l’espace et des missiles, Matra et British Aerospace réussissent l’opération. Les entreprises décident in fine de ce qui est bon pour leur avenir, et la construction de l’Europe de la défense ou de l’Europe de l’armement, alors en panne – échec de l’Agence européenne d’armement et de l’identité européenne de sécurité et de défense –, ne joue pas un grand rôle dans la mise en œuvre de ces projets. En revanche, l’entreprise commune aux Français et aux Britanniques, Matra Bae Dynamics, a permis aux deux pays d’acheter un missile quasi commun, le Storm Shadow/Scalp, alors même que cette coopération apparaissait peu évidente, du fait de besoins opérationnels initialement divergents. Dans ce cas, la constitution d’une industrie européenne d’armement a pu effectivement aider à mettre en place l’Europe de l’armement comme pilier de l’Europe de la défense.

Il est aujourd’hui généralement admis que l’industrie européenne d’armement s’est développée seule, sans l’aide des États, et la constitution de EADS, entreprise française, allemande et espagnole, est souvent citée à l’appui de cette démonstration. Toutefois, c’est oublier que EADS trouve son origine dans une déclaration commune signée par trois États – la France, l’Allemagne et le Royaume-Uni – le 9 décembre 1997, appelant à la constitution d’une grande entreprise européenne aéronautique et de défense. À cette époque, les grandes entreprises européennes d’armement sont en discussion perpétuelle afin d’envisager des regroupements. Le constat est simple : isolées sur un plan national avec un marché trop restreint et des budgets d’équipement en contraction, inquiètes de voir leur compétitivité se réduire du fait d’immenses regroupements réalisés aux États-Unis, les entreprises européennes cherchent la stratégie qui leur permettra de rebondir. Toutes les options sont ouvertes : regroupements nationaux, regroupements européens par métier, regroupements transatlantiques par métier, fusions européennes ou transatlantiques au niveau des maisons mères, retrait pur et simple du secteur.

Face à ces interrogations, la déclaration du 9 décembre 1997 est apparue comme un signal clair de l’engagement de ces trois pays en faveur de la solution la plus ambitieuse et la plus ardue dans le domaine de l’armement : la fusion pure et simple de grands groupes d’armement nationaux. Dès le lendemain de cette déclaration, les délégués des grandes entreprises européennes aéronautiques – Aérospatiale, British Aerospace, DASA, auxquelles s’ajoutent les Espagnols de CASA, les Italiens de Finmeccanica et les Suédois de Saab –, se sont mis au travail pour étudier les conditions de mise en place de cette entreprise européenne aéronautique et de défense.

Si les entreprises ont donc bien suivi le signe que leur donnaient les États, preuve que le pouvoir politique conserve un rôle important dans la structuration de l’industrie européenne d’armement, les modalités de constitution de cette entreprise sont restées essentiellement sous la maîtrise des entreprises. En effet, on a constaté l’impossibilité d’obtenir une fusion à trois qui aurait impliqué les entreprises françaises, britanniques et allemandes. Rapidement, les négociations se sont déroulées dans un cadre bilatéral. Après avoir frôlé l’émergence d’une société britannico-allemande entre British Aerospace et DASA, c’est finalement un mariage franco-allemand d’Aérospatiale/Matra avec DASA, auquel il faut ajouter l’Espagnol de CASA, qui a vu le jour. Cette occasion a permis de constater qu’il était impossible, pour une entreprise privée à l’actionnariat dilué comme British Aerospace, de présenter à ses actionnaires une fusion de plus de deux entreprises dont l’une, Aérospatiale/Matra, conservait une partie d’actionnariat public. La direction d’une entreprise regroupant les trois entités française, allemande et britannique aurait dû refléter d’une manière ou d’une autre le poids respectif des États dans l’entreprise, mais cette règle reste également difficilement acceptable pour les actionnaires britanniques. La logique « étatique » qui aurait présidé à ce mariage prenait un caractère trop important pour une entreprise qui mettait la création de valeur au centre de ses préoccupations. Ce constat ne veut pas dire que British Aerospace, devenu depuis Bae Systems, était indifférente au contexte politique en matière de défense. Fidèle à la politique britannique du « double track » [7], Bae Systems conserve d’ailleurs de nombreux liens avec les autres entreprises européennes d’armement, notamment avec le groupe EADS, ainsi qu’avec l’industrie italienne, mais dispose également de liens très forts avec les États-Unis.

La démarche du 9 décembre 1997 aura également pour effet d’obliger les pays européens qui avaient lancé cet appel – la France, le Royaume-Uni et l’Allemagne puis l’Italie, l’Espagne et la Suède – à tenter de définir un cadre juridique commun dans lequel évoluerait cette industrie d’armement unifiée. Le processus de la LoI, entamé le 6 juillet 1998, a pour objectif de définir des règles communes aux six pays qui en font partie, et ce, dans six domaines : la sécurité des approvisionnements ; les politiques d’exportation ; la sécurité de l’information ; la recherche et la technologie ; le traitement des informations techniques ; et l’harmonisation des besoins opérationnels. Cet exercice devait déboucher, le 27 juillet 2000, sur l’accord-cadre de Farnborough [8] et a été sollicité par les entreprises ayant participé aux travaux sur la constitution d’une entreprise aéronautique et de défense après le 9 décembre 1997.

Un tel processus démontre que, là où le pouvoir politique a souhaité le regroupement de l’industrie d’armement, en retour, l’industrie a fait pression pour que soient élaborées des règles communes participant à la construction de l’Europe de l’armement. En définitive, on ne peut donc pas définir si l’industrie est davantage le moteur de la construction d’une Europe de l’armement que les États ou l’inverse. D’un point de vue économique, les entreprises d’armement éprouvent le besoin de se regrouper, et il est certain qu’un regroupement dans un cadre européen est conforme à leurs aspirations économiques et stratégiques : une fusion entre Européens permet en effet d’éviter la prise de contrôle pure et simple qu’une alliance transatlantique pourrait faire craindre, soit du fait de la situation d’infériorité des entreprises européennes par rapport aux entreprises américaines, soit du fait de la réglementation américaine très stricte sur le contrôle des entreprises. Mais ces regroupements majeurs n’auraient peut-être pas eu lieu si le signal politique n’avait pas été donné par les principaux pays européens. En revanche, une fois la décision prise, le rythme des initiatives au sein de l’entreprise n’est pas celui des États : il faut faire vite car les marchés financiers n’attendent pas. C’est pourquoi la restructuration de l’industrie d’armement a été bien plus rapide que la construction de l’Europe de l’armement : l’Agence européenne d’armement n’existe pas, le processus LoI en reste à ses balbutiements, malgré l’accord de Farnborough, et il n’y a pas de politique commune européenne en matière de recherche et de technologie, et encore moins de coordination des politiques budgétaires de défense.

Toutefois, il existe aujourd’hui un déficit en ce domaine, qui représente sans doute un risque majeur pour l’industrie européenne d’armement, voire pour l’Europe de la défense. En effet, la configuration actuelle est extrêmement délicate puisqu’elle voit cohabiter la montée en puissance de programmes lancés il y a une quinzaine d’années – tels ceux des avions de combat Rafale et Eurofighter –, des budgets d’équipement en baisse progressive depuis dix ans et des efforts de satisfaction de besoins nouveaux, notamment dans le cadre de la construction d’une Force de réaction rapide européenne susceptible d’agir de manière autonome [9], avec une absence d’instruments de coordination efficaces, et de politiques budgétaires et d’armement au niveau européen. L’industrie européenne d’armement s’est certes regroupée, mais les deux programmes de coopération censés constituer le ciment des regroupements – l’Airbus A-400 M et le missile air-air Meteor – sont menacés par les difficultés budgétaires allemandes. Profitant des difficultés européennes à coordonner les financements de ces programmes, les Américains ont avancé des solutions alternatives susceptibles d’entamer la cohésion des Européens. Ils ont, par exemple, immédiatement réagi aux difficultés européennes de lancement du programme d’avion de transport Airbus A-400 M en proposant aux Européens, dont les besoins sont pressants et qui sont inquiets des retards pris, d’acheter des avions Lockheed C-130 J ou des C-17. De la même manière, le programme d’avion JSF/F-35 américain fait courir des risques aux versions d’attaque au sol de l’Eurofighter, voire à l’industrie électronique et missilière européenne. Au total, la construction de l’Europe de la défense aura peu d’implications pour l’industrie européenne d’armement si, parallèlement, les États européens ne définissent pas des besoins en matériels identiques, ne coordonnent pas leur politique budgétaire, ni leur politique d’achat d’armement.

L’industrie d’armement, qui a donc suivi les recommandations des États en se regroupant, incite à son tour les gouvernements à accélérer la mise en place de l’Europe de l’armement. C’est l’objet notamment du rapport Star 21 établi par un groupe de dirigeants de l’industrie aéronautique européenne. Ce rapport préconise notamment, dans le domaine militaire : une politique d’armement commune ; l’harmonisation des besoins militaires et la planification des budgets d’équipement militaire ; une meilleure cohérence des budgets de recherche des pays européens ; et une étude préalable à la mise en place d’un marché unique de l’armement et d’une Agence européenne d’armement [10].

En ce qui concerne l’harmonisation des besoins militaires, un travail est en cours depuis la déclaration d’amélioration des capacités des ministres de la Défense des pays membres du 19 novembre 2001. À cette occasion, un plan d’action visant à réduire les lacunes capacitaires a été adopté et, sur la base de ce plan, 18 « panels » – correspondant au nombre de lacunes capacitaires identifiées et rassemblant les pays européens sur la base du volontariat – ont été créés afin de trouver des solutions communes [11]. La perspective est réelle, mais elle risque d’être lointaine. En revanche, en ce qui concerne la coordination des politiques budgétaires, aucune formule n’a été trouvée, et l’on reste soumis au bon vouloir des décisions nationales, qui peuvent remettre en cause du jour au lendemain les programmes conçus en partenariat. C’est aujourd’hui l’Allemagne qui figure au banc des accusés en raison de ses problèmes budgétaires, mais n’importe quel pays européen pourrait, demain, occuper cette place. Le problème est structurel, et si les partenaires européens ne se dotent pas d’instruments de coordination des politiques d’armement, c’est-à-dire s’ils n’acceptent pas de mettre en place un processus d’intégration des décisions, y compris dans le domaine budgétaire, dans le cadre communautaire ou dans un autre cadre européen, on peut craindre que toute l’Europe de la défense se trouve remise en cause suite à la fragilisation d’une industrie européenne d’armement érigée en proie facile d’une économie libérale globalisée. Les retards dans la construction de l’Europe de l’armement – qui est, rappelons-le, l’un des piliers de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) – constituent une menace majeure pour une industrie d’armement dont les objectifs sont, comme dans les autres secteurs industriels, la rentabilité économique. C’est donc bien l’indépendance stratégique de l’Europe qui est en jeu.