Afin de mesurer, quarante ans après sa signature, l’originalité et l’efficacité du traité de l’Élysée en tant que traité de coopération franco-allemande, il convient de faire abstraction de la rhétorique qui accompagne la célébration de tout anniversaire. Pour ce faire, il est nécessaire tout d’abord de rappeler les motivations qui ont sous-tendu le projet original, ainsi que l’échec qui s’en est suivi, pour mieux dégager ensuite les acquis durables de ce traité – tout particulièrement certaines procédures de consultation qui servent depuis lors de référence aux relations entre de nombreux États. En 1962, alors qu’ils viennent de sceller et de célébrer la grand-messe de la réconciliation, le général de Gaulle et le chancelier Konrad Adenauer souhaitent donner un cadre institutionnel durable à la coopération franco-allemande. Les motivations sont loin d’être les mêmes de part et d’autre. Cela n’a pourtant guère d’importance si l’on admet que, dans leurs relations depuis 1945, la France et l’Allemagne ne devaient pas nécessairement être entièrement d’accord afin de travailler ensemble, les conditions de la guerre froide incitant les deux pays à naviguer de conserve. Le chancelier allemand souhaitait surtout fournir à la coopération entre les deux États un cadre durable et contraignant auquel son successeur présumé, le ministre de l’Économie, Ludwig Erhard, ne pourrait se soustraire. L’ambition du général de Gaulle était tout autre : elle était bien plus importante et correspondait à la vision d’une véritable union franco-allemande associant intimement les deux partenaires dans le domaine des Affaires étrangères et de la Défense, dans le but de soustraire progressivement les Allemands à une influence américaine jugée hégémonique.

Le traité de l’Élysée met en place, pour l’essentiel, un système de consultations à plusieurs niveaux : les chefs d’État et de gouvernement doivent se rencontrer au sommet au moins deux fois par an, les ministres des Affaires étrangères, « chargés de l’exécution du programme dans son ensemble », devant se réunir au moins tous les trois mois et leurs directeurs des Affaires politiques, économiques et culturelles, tous les mois. Les ministres de la Défense et de l’Éducation nationale [1], quant à eux, sont invités à se rencontrer tous les trois mois ; les chefs d’état-major et les ministères ou organismes compétents pour la Jeunesse et le Sport, tous les deux mois. Par ailleurs, une commission interministérielle est instituée dans chacun des deux pays afin de coordonner l’ensemble des activités, comme le prévoit la première partie du traité, intitulée « Organisation ». Sur le plan du contenu, la partie II, dite « programmatique », prévoit que « les deux gouvernements se consulteront, avant toute décision, sur toutes les questions importantes de politique étrangère [...] en vue de parvenir, autant que possible, à une position analogue ». À ce sujet, la version allemande emploie, pour dire « analogue », le terme de gleichgerichtet – soit : « qui va dans le même sens » – une formulation plus forte que l’adjectif français, qui suggère seulement un rapprochement des points de vue afin que ceux-ci deviennent semblables, comparables. D’autre part, les sujets qui doivent retenir l’attention y sont énumérés : les Communautés européennes, en particulier la coopération politique ; les relations Est-Ouest ; ou les affaires relevant de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN), l’Union de l’Europe occidentale (UEO), le Conseil de l’Europe, l’Organisation pour la coopération et le développement économiques (OCDE) et l’Organisation des Nations unies (ONU). En ce qui concerne l’aide aux pays en voie de développement, les gouvernements sont appelés à « maintenir une étroite coordination ». Dans le domaine de la Défense, le premier objectif poursuivi est, « sur le plan de la stratégie et de la tactique [...], de rapprocher les doctrines en vue d’aboutir à des conceptions communes ». Le choix des mots n’est pas fortuit : en effet, dans le domaine militaire, des positions analogues ne suffisent pas. Aussi, les échanges de personnel entre les armées devront se multiplier, et les armements faire l’objet d’un « travail en commun dès le stade de l’élaboration ». La défense civile, bien que ne faisant l’objet que d’une mention non spécifiée, n’est toutefois pas oubliée. Le troisième champ de la coopération franco-allemande couvert par le traité concerne l’Éducation et la Jeunesse. Celui-ci comprend l’enseignement des langues, le problème des équivalences entre titres et diplômes universitaires, la recherche scientifique et, surtout, les échanges entre jeunes des deux pays, les « écoliers, étudiants, jeunes artisans et jeunes travailleurs » étant cités nommément. Il s’agit là du prologue de ce qui va devenir, en juillet 1963, l’Office franco-allemand pour la Jeunesse (OFAJ). À l’endroit où la version française parle de façon sibylline d’un « organisme destiné à développer les possibilités [de resserrer les liens qui les unissent] et à promouvoir les échanges », la version allemande recourt déjà à l’expression Austausch- und Förderungswerk, une anticipation de Deutsch-französisches Jugendwerk, l’idée de Werk et, plus encore, de Förderungswerk évoquant davantage que le mot français « office » celle d’un mécanisme devant déclencher un vaste mouvement.

Seul le contexte politique de l’époque explique cependant les intentions françaises. À l’automne 1962, les négociations sur l’adhésion du Royaume-Uni au Marché commun entrent dans une phase critique, Londres voulant préserver ses liens privilégiés avec son ancien Empire colonial et continuer de protéger sa production agricole, ce qui l’opposait inévitablement à la France. On se prend à craindre également, du côté français, que l’arrivée du Royaume-Uni ne transforme le Marché commun, auquel on s’est entre-temps fort bien habitué, en une simple zone de libre-échange, une évolution qui correspondrait aux positions défendues par L. Erhard en Allemagne. En effet, pour le dirigeant allemand, l’Europe des Six constitue une entité économique et politique trop restreinte. Et, surtout, le général de Gaulle redoute que le Royaume-Uni se voie contraint de sacrifier l’autonomie de sa force de frappe nucléaire aux exigences américaines. Les Américains viennent en effet de mettre un terme au projet de réaliser en commun avec la Grande-Bretagne une fusée sol-air à charge nucléaire et proposent, en échange, d’équiper les sous-marins britanniques de fusées « Polaris ». L’offre est étendue à la France et à l’Allemagne, l’objectif étant de créer une Force multilatérale (MLF) contrôlée par l’OTAN. Pour l’Allemagne, la proposition ne manque pas d’attrait puisqu’elle lui donnerait la possibilité d’avoir accès à la dissuasion nucléaire. La France, au contraire, y voit la confirmation que les États-Unis veulent contrôler les armements nucléaires français et anglais. Dès lors, la décision française est prise : ce n’est pas avec le Royaume-Uni que l’on pourra construire un Marché commun européen et une Europe, certes alliée aux États-Unis, mais libre de ses décisions et capable d’assurer un jour elle-même sa défense. Il revient à l’Union franco-allemande d’être, au-delà du Marché commun fondé par le traité de Rome du 25 mars 1957, le noyau de la future Europe dans les domaines diplomatique et militaire. Le 14 janvier 1963, à quelques jours seulement de la signature du traité de l’Élysée, le général de Gaulle, lors d’une conférence de presse historique, met l’accent sur la nécessité pour la France de disposer d’une force de frappe nucléaire indépendante et oppose son veto à l’entrée du Royaume-Uni dans le Marché commun. Les 21 et 22 janvier, l’Union franco-allemande qui voit le jour vise, à ses yeux, à contrebalancer l’influence anglo-américaine en Europe et à lui rendre les moyens de son indépendance [4]. Les dispositions du traité concernent pour l’essentiel les Affaires étrangères et la Défense. Dans ce domaine particulier, l’accord apparaît en premier lieu comme l’aboutissement des multiples négociations menées depuis 1956 en vue de créer, avec l’Allemagne fédérale, une « communauté stratégique ». Mais, paradoxalement, à l’inverse de ce qui avait pu être envisagé en 1957 avec l’accord franco-allemand de Colomb-Béchar [5], puis en coopération avec l’Italie, la création d’une « communauté nucléaire » est désormais exclue, minimisant ainsi les prérogatives du traité. Toutefois, les formulations du traité de 1963 se situent, à cette remarque près, dans l’esprit du protocole franco-germano-italien du 28 novembre 1957 [6].

Les dispositions du traité de 1963 relatives à la défense, tout comme le protocole de novembre 1957, devaient pourtant rester longtemps lettre morte. En effet, la ratification du traité de l’Élysée a permis à ceux qui s’y opposaient de neutraliser les principales orientations de la politique « gaulliste » du chancelier K. Adenauer, dont le retrait de la vie politique, après quatorze années passées au pouvoir en RFA, était alors souhaité par ses propres compagnons. En effet, l’axe franco-allemand leur paraissait trop exclusif et ne pouvait que compromettre, à leurs yeux, le lien transatlantique qui garantissait finalement la sécurité de la République fédérale d’Allemagne (RFA). Aussi, les sociaux-démocrates, les libéraux et de nombreux chrétiens-démocrates n’acceptèrent en Allemagne de ratifier la traité qu’en le faisant précéder d’un préambule qui le dénaturait et en contredisait même le sens, en incluant des phrases telles que : « association étroite entre l’Europe et les États-Unis d’Amérique », « défense commune dans le cadre de l’Alliance de l’Atlantique nord », « association du Royaume-Uni à l’unification européenne » avec, pour clore le tout, une allusion à l’« élimination des barrières commerciales entre la Communauté économique européenne (CEE), le Royaume-Uni et les États-Unis ». On ne pouvait imaginer de camouflet plus sensible pour le général de Gaulle, ni de revanche plus nette pour L. Erhard qui, fort peu diplomatiquement, avait, fin janvier 1963, lors d’une réunion du gouvernement fédéral à Bonn, estimé que, en s’opposant définitivement à l’entrée du Royaume-Uni dans le Marché commun, « le général de Gaulle asservissait l’Europe tout comme Hitler l’avait fait avec l’Allemagne, trente ans auparavant » !

Ainsi, malgré l’échec politique du traité franco-allemand, s’instaure progressivement une pratique de contacts réguliers et obligatoires parce qu’institutionnalisés. L’OFAJ, par exemple, organise, finance et accompagne au cours des années un nombre considérable d’échanges scolaires et universitaires, de stages pour apprentis et jeunes agriculteurs, de jumelages entre villes françaises et allemandes, etc., malgré la vicissitude de budgets non révisés à la hausse, en particulier par le gouvernement français [10]. Il permet ainsi d’approfondir, en partenariat avec de multiples associations, la relation franco-allemande au niveau de la société civile. Après une phase consacrée essentiellement à la réconciliation des hommes, cet organisme s’engage plus nettement, à compter de 1973, sur la voie de la coopération bilatérale entre la France et l’Allemagne, pour mettre celle-ci, à partir des années 1980, au service de la construction européenne et inaugurer, avant l’heure, des échanges triangulaires avec des pays d’Europe de l’Est.

Aujourd’hui, les relations franco-allemandes semblent se caractériser par la multiplication des rencontres officielles et privées, mais cette normalisation des rapports entraîne avec elle une inévitable banalisation faisant redouter aux deux pays, ainsi qu’à leurs sociétés civiles, la fin d’un réel intérêt mutuel. On peut alors avancer qu’il s’agit là d’un refroidissement des liens unissant ces deux pays suite à une certaine renationalisation des intérêts de chacun au sein d’une Europe en progression, même si ce n’est pas sans à-coups, et suite aussi – et sans doute surtout – au phénomène de mondialisation et à l’hégémonie grandissante des États-Unis. Afin de briser la glace, le président français, Jacques Chirac, propose désormais de signer un nouveau pacte fondateur entre la France et l’Allemagne à l’occasion du 40^e anniversaire du traité de l’Élysée, en janvier 2003. Le projet s’inscrit dans la lignée des initiatives volontaristes et institutionnelles françaises. Plus sceptiques, les Allemands, quant à eux, sembleraient se satisfaire des habituelles promesses mutuelles de fidélité et de coopération. Thomas Gutschker n’a sans doute pas tort de faire remarquer dans le Frankfurter Allgemeine Zeitung (FAZ) [12] que la question est moins de savoir si la France et l’Allemagne ont besoin d’un nouveau traité que de vérifier si les deux pays ont la capacité de trouver ensemble des solutions aux questions qui les opposent, telles que la réforme de la Politique agricole commune (PAC) et celle des institutions européennes. Aussi, ce n’est pas le traité de l’Élysée qu’il faudrait renouveler, mais les relations franco-allemandes.