En effet, l’évolution des relations bilatérales entre la France et l’Allemagne depuis la fin de la guerre froide a pu donner l’impression qu’un changement profond était intervenu. C’est surtout leur capacité conjointe à donner des impulsions à la construction européenne qui peut être mise en cause aujourd’hui [2]. Dans la presse des deux pays, le pessimisme domine les commentaires depuis le sommet européen de Nice, clôturé le 11 décembre 2000. De part et d’autre, d’anciens dirigeants politiques ont estimé nécessaire de manifester leur inquiétude et de lancer des signaux d’alarme [3]. Ce qui paraît nouveau tient à ce que les responsables politiques des deux pays cherchent de moins en moins à « embellir » l’état des relations franco-allemandes. Bien au contraire, des jugements plutôt détachés semblaient déjà à l’ordre du jour en 1998, lorsque le ministre des Affaires étrangères français, Hubert Védrine, déclarait : « Avec l’Allemagne, les relations personnelles sont bonnes, mais la situation, et donc la relation, ne sont plus tout à fait les mêmes qu’auparavant. Sans que personne l’ait voulu, les intérêts français et allemands ont souvent été différents dans cette période. L’Allemagne réunifiée défend ses positions sans complexe. Je ne dis pas que l’Allemagne soit devenue moins européenne, mais elle l’est comme l’est la France : elle n’en rajoute plus. [...] À l’évidence, la relation franco-allemande appelle une relance sur la forme, les méthodes et surtout les objectifs, quelle que soit l’issue des élections. » [4]

Quatre ans après cette observation, le président français Jacques Chirac a également éprouvé le besoin de plaider en faveur d’une relance franco-allemande, en se prononçant pour un « nouveau pacte fondateur » [5], en mars 2002, une idée reprise par le candidat chrétien-social à la chancellerie fédérale, Edmund Stoiber [6].

S’agit-il simplement d’une « mauvaise passe », d’une période transitoire de divergences et de malentendus comme les deux pays en ont connus à plusieurs reprises ces dernières décennies, sans pour autant que celles-ci aient affecté le caractère privilégié de leurs relations bilatérales au sein de la construction européenne ? Ou bien assistons-nous plutôt à un changement d’époque ?

Aujourd’hui, un nombre croissant de voix s’élèvent pour s’interroger sur la capacité – actuelle et future – des deux pays à assumer un rôle de leadership au sein de l’UE. En effet, on peut discerner quatre tendances qui incitent à penser que les relations franco-allemandes ont profondément changé et que leur force d’entraînement au niveau européen s’est sérieusement détériorée au cours des années 1990 : la mutation du cadre international des relations bilatérales et le bouleversement de l’équilibre entre les deux États ; une perte d’importance des motivations initiales de la coopération ; l’absence de projet mobilisateur européen partagé par les deux pays ; et l’érosion de la norme de « concertation/rapprochement » de leurs positions respectives.

Cette césure dans les relations internationales et sa conséquence, la réunification pacifique de l’Allemagne, ont changé la donne franco-allemande : l’équilibre antérieur entre les deux pays au sein de la construction européenne n’existe plus. Certes, à l’origine, il ne s’agissait pas d’un équilibre à proprement parler, même si le chancelier Konrad Adenauer a su assurer à l’Allemagne un statut d’égalité avec ses partenaires, notamment avec la France. Cependant, selon Philippe Moreau Defarges, celle-ci assumait un rôle de leadership incontesté au sein de la Communauté européenne : « La France occupe la première place et l’Allemagne occidentale [...] se contente d’être le brillant second. » [10] Mais, dès les années 1970, un certain équilibre entre la puissance économique allemande et le statut international de la France s’est instauré. Or, aujourd’hui, cet équilibre est bouleversé. La France se trouve désormais face à un partenaire dont le poids économique dépasse largement le sien – même si le dynamisme de l’économie française a été bien supérieur à celui de son voisin d’outre-Rhin pendant ces dernières années. Par ailleurs, après avoir retrouvé sa souveraineté formelle, l’Allemagne joue désormais un rôle plus actif sur le plan international – du Proche-Orient jusqu’en Afghanistan – et elle a mis fin à l’autolimitation en matière d’intervention « hors zone » de la Bundeswehr, depuis l’arrêt de la Cour constitutionnelle de Karlsruhe en 1994 [11]. L’Allemagne réunifiée a développé d’une manière dynamique ses relations économiques et politiques avec les pays postcommunistes du centre et de l’est de l’Europe et elle réclame un siège permanent au sein du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ONU). En revanche, la France a perdu son statut de vainqueur et son droit de regard sur l’Allemagne, son arsenal nucléaire est politiquement dévalorisé depuis la fin de l’époque de la dissuasion nucléaire, et elle ne peut plus tirer profit d’une politique d’indépendance qui avait prévalu pendant la guerre froide. Dans la perception d’une classe politique française qui tend à raisonner en termes de rapports de force et d’équilibre, le statut et le rang internationaux de la France ne suffisent plus à contrebalancer le poids de l’Allemagne unifiée, au sein d’une Europe dont le centre de gravité se déplace vers l’est.

Ainsi, le rôle de leadership de la France au sein de l’Union européenne apparaît remis en question. Les dilemmes classiques de la politique européenne française s’en trouvent accentués : entre l’ancrage européen de l’Allemagne et l’auto-ancrage de la France, limitant la marge de manœuvre nationale des deux pays ; entre son objectif de contribution au développement d’une Europe-puissance, capable de jouer un rôle sur l’échiquier mondial, et sa réticence quant à l’approfondissement de l’intégration dans le domaine de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) [12].

Le poids accru de l’Allemagne a fait naître des tensions entre les deux pays chaque fois que les responsables français ont eu l’impression qu’elle en profitait pour poursuivre ses propres intérêts au détriment de ceux de ses partenaires – ou tout au moins au détriment des intérêts de son partenaire privilégié, la France [13]. Cela fut le cas, du point de vue français, à plusieurs occasions : lors de la reconnaissance unilatérale de la Slovénie et de la Croatie en décembre 1991 ; lorsque l’Allemagne a fait pression sur ses partenaires au sein de l’UE afin d’accélérer son élargissement vers le nord (vers les pays de l’Association européenne de libre-échange, AELE) [14], puis vers l’est ; et de nouveau lorsque la RFA a imposé un pacte de stabilité « musclé » pour garantir la stabilité de l’euro après la mise en place de la monnaie unique, dont les bases institutionnelles et juridiques correspondent aux préférences allemandes.

On a également pu observer des réactions irritées en France lorsque l’Allemagne a cherché à assumer un rôle de leadership européen sans la France, même si l’objectif de ces initiatives était d’approfondir la construction européenne et de mieux ancrer la RFA en Europe. Ce fut le cas lors de la publication du papier « Schäuble-Lamers » en septembre 1994, dans lequel les chrétiens-démocrates allemands proposaient la constitution d’un « noyau dur » au sein de l’UE autour de la France et de l’Allemagne ; ce fut également le cas à l’occasion du discours sur l’avenir de l’Europe, prononcé par l’« homme privé » Joschka Fischer devant l’Université Humboldt, à Berlin, le 12 mai 2000 [15].

Par ailleurs, une discorde d’une force inhabituelle entre les deux pays a pu être constatée au cours de la Conférence intergouvernementale (CIG) sur la réforme des institutions européennes qui a commencé ses travaux en février 2000, et surtout dans sa phase finale lors du sommet européen de Nice à propos de la réforme de la pondération des voix au sein du Conseil des ministres de l’UE [16]. En amont du sommet de Nice, le président J. Chirac avait clairement signalé l’importance que la France attachait au maintien de la parité franco-allemande au sein du Conseil, invoquant même l’histoire meurtrière entre les deux pays et se référant au pacte initial – toujours en vigueur, selon lui – par lequel ils s’engageaient à construire leurs relations au sein de l’Europe sur un pied d’égalité [17]. L’égalité, « cette obsession du lien franco-allemand » [18], exige que le nombre de voix de l’Allemagne au Conseil des ministres ne soit pas supérieur à celui de la France. Mais la délégation française a finalement consenti à introduire une clause dans le traité, qui permet à tout pays de s’assurer qu’une décision acquise à la majorité qualifiée des voix réunit également 62 % de la population de l’Union. Or cette clause donne à l’Allemagne une place prépondérante en raison de son poids démographique. Son pouvoir de négociation s’en trouve renforcé par rapport aux autres « grands » de l’Union, y compris la France [19]. Ce résultat des négociations de Nice a conforté certains observateurs français – et pas seulement les « souverainistes » – dans leur crainte que l’Allemagne unifiée ne prenne la place de puissance dominante en Europe. Même un Européen convaincu comme le député européen Jean-Louis Bourlanges, de l’Union pour la démocratie française (UDF), acteur engagé du dialogue franco-allemand, a évoqué le danger que la fin de la parité franco-allemande au sein des institutions européennes signifie la fin d’une relation privilégiée entre les deux pays [20].

Mais le traité de Maastricht est derrière nous, et l’union monétaire est réalisée. Les responsables des deux pays pensent-ils toujours que la réponse au poids accru de la RFA consiste invariablement en une « fuite en avant sans fin » vers une Union européenne toujours plus approfondie et intégrée ? À ce sujet, les doutes sont permis. Après l’achèvement du marché unique et de l’union monétaire, l’ancrage structurel des deux pays en Europe est tel qu’un retour vers des « solutions » nationales ou vers un jeu classique d’équilibre des puissances semble exclu. Le coût en serait prohibitif, aussi bien sur le plan économique que sur le plan politique. La théorie – ou plutôt l’image – de la bicyclette européenne et franco-allemande, qui a toujours besoin d’être propulsée vers l’avant pour ne pas tomber, n’est peut-être tout simplement plus pertinente. Certes, l’ancrage de l’Allemagne restera une sorte de basso continuo de la politique européenne des deux pays. Mais il est devenu moins probable que ce leitmotiv donne, à l’avenir, les mêmes impulsions en faveur d’une politique d’approfondissement de la construction européenne que par le passé. Celle-ci doit se nourrir d’autres objectifs et d’autres ambitions.

Certes, il était difficile de maintenir le rythme de la politique d’intégration tel que celui qu’a connu l’Europe du milieu des années 1980 jusqu’au milieu des années 1990, avec la mise en œuvre du marché unique et la préparation de l’union monétaire. De plus, les résistances des opinions publiques face à une action européenne qui touche de plus en plus profondément au fonctionnement des sociétés et des systèmes politiques nationaux sont allées croissantes, l’échec du référendum irlandais relatif au traité de Nice, le 7 juin 2001, étant le dernier exemple en date. Cependant, sans grand projet européen ambitieux et à long terme, qui permettrait de canaliser les énergies, les divergences d’intérêts entre les deux pays dans différents domaines, souvent définis à court et moyen termes – à commencer par la Politique agricole commune (PAC), et le financement de l’Union –, affectent plus fortement que par le passé la qualité des relations bilatérales.

Depuis le début des années 1990, ce ne sont pas tant des divergences d’intérêts ponctuelles qui ont empêché la France et l’Allemagne de parvenir à la définition d’un projet européen commun. Plus profondément, leurs interprétations de la nouvelle donne en Europe après la fin de l’ordre bipolaire et des réponses à y apporter pour bâtir un nouvel ordre européen étaient et sont toujours fort différentes. La remarque vaut pour leurs conceptions de l’ordre européen en matière de structures politiques et de sécurité, en matière de politique économique et sur le plan de l’ordre institutionnel de l’UE.

Ainsi, la France s’est montrée très réticente à un élargissement rapide vers l’est, aussi bien de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN) que de l’Union européenne. En revanche, l’Allemagne y voyait le meilleur moyen pour contribuer à la stabilisation de cet espace situé à l’est de ses frontières (Stabilitätsexport) – l’objectif fondamental de sa politique étrangère à cette époque. Des conceptions très différentes s’affrontaient également quant aux modalités concrètes de la mise en œuvre et du fonctionnement futur de l’union monétaire. Tandis que la RFA y voyait – et y voit toujours – un ordre économique stable, destiné avant tout à garantir la stabilité des prix et la force de l’euro, les discussions françaises tournaient – et tournent toujours – plus souvent autour de la question de savoir comment profiter du potentiel de croissance au sein de la zone euro par une meilleure coordination des politiques budgétaires nationales, voire par un véritable « gouvernement économique » européen.

Les conférences intergouvernementales chargées des réformes institutionnelles, de Maastricht à Nice, ainsi que les travaux actuels de la Convention sur l’avenir de l’Europe montrent amplement la divergence des modèles institutionnels favorisés par l’un et par l’autre [21]. Du côté français, la préférence est donnée à un modèle respectueux de l’autonomie nationale, mettant l’accent sur des procédures intergouvernementales avec, au centre des processus décisionnels – et de la légitimation – de l’édifice communautaire, le Conseil européen et le Conseil des ministres, et associant les parlements nationaux aux travaux des institutions bruxelloises. Ce modèle prend parfois des traits présidentiels, à l’instar de la proposition d’un président européen, investi par le Conseil européen. Du côté allemand, c’est un modèle à caractère fédéral et parlementaire qui est privilégié, destiné à renforcer le poids des institutions supranationales (Commission et Parlement européen) et qui insiste sur une délimitation plus claire des compétences entre les différents niveaux [22]. Ces divergences de vues s’inscrivent dans des raisonnements constitutionnels fort différents et dans les traditions de politique européenne propres aux deux pays.

Il est trop tôt, aujourd’hui, pour porter un jugement sur le caractère passager ou durable de cette remise en question de la norme de coopération et de rapprochement des positions en matière de politique européenne. Cependant, le changement de génération des décideurs occupant des postes à responsabilité dans les deux pays corrobore la thèse d’une perte d’importance durable de cette norme. Les générations d’après-guerre ont été formées dans un contexte historique où la réconciliation franco-allemande était devenue un acquis. Pour eux, la construction européenne et son noyau dur historique, l’entente franco-allemande, ne sont plus une affaire de « paix ou de guerre ». Cette normalisation, voire banalisation, des rapports franco-allemands a pour conséquence que ces générations « postréconciliation » ont tendance à défendre leurs intérêts d’une manière plus directe. Elles ne doutent pas du caractère solide de la construction européenne et sont convaincues de l’ancrage ferme des deux pays dans le cadre de l’Europe « post-Maastricht ».

Dans la perspective du 40^e anniversaire du traité de l’Élysée, qui donnera lieu, le 22 janvier 2003, à un sommet spécial à l’Élysée, le président J. Chirac a proposé un « nouveau pacte fondateur » franco-allemand afin de redynamiser les relations entre les deux pays. Cette idée n’est pas nouvelle, elle avait déjà été mise en avant au cours de la campagne présidentielle de 1995 par Édouard Balladur et reprise par J. Chirac [25]. Depuis lors, J. Chirac a dû prendre acte des réserves émises par ses interlocuteurs allemands quant à une refondation des rapports bilatéraux qui passerait par une modification du traité [26].

Ces initiatives répétées des néo-gaullistes traduisent une volonté de renforcer le bilatéralisme franco-allemand. Du point de vue français, un bilatéralisme renforcé au sein de l’UE pourrait apporter un élément de réponse à un dilemme classique de la politique européenne de la France – à savoir, l’ancrage et le contrôle du poids de l’Allemagne et le maintien d’une souveraineté et d’une autonomie françaises maximales. La poursuite de ces objectifs vis-à-vis de l’Allemagne dans le cadre de l’Europe des Quinze, voire des Vingt-sept, aurait, en contrepartie, un prix fort pour la France : un renforcement substantiel du caractère supranational de l’Union européenne. Or il semble qu’aujourd’hui la France ne soit pas prête à payer ce prix, d’où une préférence pour des solutions plus souples sous forme de bilatéralisme rénové, ou encore sous forme de coopérations renforcées à géométrie variable.

Les réflexions sur une relance de la coopération se concentrent autour de l’élaboration d’une vision commune de l’avenir de l’Europe. Ainsi, les deux ministres des Affaires étrangères sont appelés à préparer une déclaration solennelle sur les objectifs communs des deux pays pour l’Europe, à l’occasion de la célébration du 40^e anniversaire du traité de l’Élysée. Les anciens motifs de la coopération ayant perdu de leur force, il paraît tout à fait logique de se détourner des gestes symboliques et d’une rhétorique franco-allemande tournée vers le passé et vers les heures historiques de la réconciliation. Le regard doit se porter vers la préparation de l’avenir commun dans une Europe élargie. Le succès de cette entreprise n’est nullement garanti, pas seulement en raison des divergences de conceptions précédemment évoquées. Car, même si ces divergences réussissent à être surmontées, il n’est plus évident que le couple franco-allemand soit toujours capable, à l’avenir, d’entraîner une vingtaine de partenaires, comme il le fit à l’époque du général de Gaulle et du chancelier K. Adenauer dans une Communauté des Six. Cette remarque vaut particulièrement pour les travaux de la Convention, dont la configuration d’acteurs est nettement plus complexe – et donc les chances de succès d’un axe bilatéral de gouvernement plus aléatoires – que dans le cadre d’une conférence intergouvernementale.

Cette hypothèse d’un affaiblissement de la force d’entraînement du couple franco-allemand doit néanmoins être nuancée. Celle-ci dépend du caractère plus ou moins intégré des divers domaines d’action de l’Union, de l’importance de la méthode communautaire, des institutions supranationales et du vote à la majorité qualifiée. Le potentiel de leadership franco-allemand restera d’autant plus grand que la méthode sera intergouvernementale, que le poids du Conseil européen et du Conseil des ministres sera grand dans le processus décisionnel de l’Union et que la règle de l’unanimité restera valable dans des domaines importants. À l’inverse, l’approfondissement de l’intégration dans le sens d’un recours plus fréquent à des décisions majoritaires au sein du Conseil des ministres, une extension du champ de la codécision du Parlement européen et un renforcement du poids de la Commission tendront à réduire le rôle des bilatéralismes au sein de l’Union.

Le fait que la capacité de Paris et Bonn/Berlin à jouer un rôle « moteur » en Europe dépende du domaine et du caractère plus ou moins intergouvernemental des décisions n’est pas entièrement nouveau. Par le passé, les deux pays ont pu pleinement jouer leur rôle dans les grands moments de l’histoire de l’intégration, lorsqu’il s’est agi de négocier et de réviser les traités européens, de chercher des compromis sous forme de « paquets » complexes, par exemple dans le domaine du financement de l’Union, et quand l’extension ou l’approfondissement de l’action de l’Union étaient à l’ordre du jour (souvent à l’initiative de ces deux pays). Leur capacité à imprimer conjointement leur marque aux décisions communautaires quotidiennes et aux travaux des divers conseils spécialisés à Bruxelles était nettement moins développée. Cette situation s’explique aussi bien par le poids de la méthode communautaire et par le rôle des institutions supranationales – de la Commission et, depuis Maastricht et Amsterdam, du Parlement par le biais de la procédure de codécision – que par le simple fait que le nombre accru d’acteurs, après les élargissements de 6 à 15 membres, a multiplié les possibilités de former des coalitions ad hoc au sein du Conseil des ministres pour rassembler une majorité qualifiée ou une minorité de blocage.

Dans le domaine de la politique de sécurité, notamment en ce qui concerne la gestion des crises, l’Union européenne a besoin d’un groupe de pays qui soient prêts et en mesure de prendre des responsabilités. Mais cette tâche est trop lourde pour la France et l’Allemagne seules ; elles auront besoin des capacités et de la volonté d’agir d’autres partenaires, notamment du Royaume-Uni. Autrement dit, dans ce domaine crucial de la politique étrangère, de sécurité et de défense, les deux pays pourront effectivement assumer un rôle de leadership au sein de l’Union, sans pour autant que celui-ci ne soit exclusif. Cela ne devrait pourtant pas les empêcher de rechercher une meilleure complémentarité entre leurs appareils militaires, d’aller vers une division du travail accrue et d’exploiter les synergies franco-allemandes potentielles, y compris en matière de programmes d’armements.

Une autre raison donne à penser que les relations franco-allemandes ont perdu et continueront à perdre en exclusivité en Europe. On peut observer, de part et d’autre, une tendance à compléter le bilatéralisme franco-allemand par d’autres bilatéralismes au sein de l’Union. Certes, il s’agit souvent de coalitions de circonstance visant à promouvoir telle ou telle idée commune (papier Schröder-Blair sur la réforme du Conseil européen et du Conseil des ministres) ou tel ou tel intérêt partagé (France-Espagne dans le domaine de la PAC et de l’« Europe bleue »). Mais on peut également discerner, du côté français, la volonté de développer d’autres relations bilatérales au sein de l’UE d’une manière plus systématique et en complément des relations franco-allemandes. Il s’agit d’une tentative visant à placer la France au centre d’un réseau de « bilatéralismes multiples » afin d’empêcher que le centre de gravité de l’Union ne se déplace vers l’Est après les élargissements, et pour contrebalancer le poids accru de l’Allemagne à l’intérieur de l’Union européenne. À la vision d’un ordre mondial multipolaire correspond, sur le plan européen, la vision d’une Union européenne également « multipolaire » [30].

Nous avons assisté, au cours de la dernière décennie, à une mutation des relations franco-allemandes au sein de l’Union, accompagnée d’une rhétorique officielle de la continuité qui s’avère de plus en plus décalée par rapport à la réalité. Depuis un certain temps, les relations franco-allemandes se sont en quelque sorte banalisées, sur un plan affectif, avec le changement de génération des décideurs des deux pays, mais également quant à leur capacité commune d’imprimer leur marque à la construction européenne. À l’avenir, ces relations revêtiront probablement un caractère moins exclusif que par le passé et seront complétées par d’autres relations bilatérales à caractère plus instable. Faute de vision et de projet européens communs pour le long terme, les divergences d’intérêts à court et moyen termes risquent de gagner en importance et de peser plus lourdement sur le climat entre les deux pays.

La réaction des gouvernements, des classes politiques et de l’opinion publique française et allemande face à cette mutation va d’une indifférence mal cachée jusqu’aux cris d’alarme dramatiques. L’évaluation des conséquences de la « banalisation » des relations dépend surtout du jugement que l’on porte sur la solidité de l’ancrage des deux pays dans l’Union européenne et sur les chances d’une évolution de l’UE dépourvue de crise majeure.

Peut-être serait-il temps de porter un regard plus serein et plus réaliste sur les relations franco-allemandes. Une telle posture permettrait de constater que les deux États sont très fermement intégrés dans le cadre de l’Union européenne, que leurs destins sont liés au plus haut point au travers de l’euro, que leur identité s’est même profondément européanisée au cours des dernières décennies, et que ni l’un ni l’autre ne dispose, pour sa politique européenne, d’une solution de rechange qui pourrait se substituer à la relation stratégique qu’ils entretiennent. La fonction la plus importante de cette relation bilatérale privilégiée, qui prolonge vers l’avenir la mission historique de la France et de la RFA au sein de la construction européenne, est d’assumer ensemble la responsabilité de l’avenir de l’UE, qui ne sera jamais définitivement à l’abri de crises et de régressions. Cette remarque vaut particulièrement dans la perspective où la cohésion et la capacité d’action d’une UE au format élargi pourraient profondément être remises en question par des élargissements aux conséquences difficilement prévisibles. Garantir ensemble le succès de l’élargissement et apporter une contribution commune à une réforme courageuse des institutions et des procédures européennes dans le cadre des travaux de la Convention sur l’avenir de l’Union européenne afin d’assurer son bon fonctionnement et de préserver sa capacité de décision et d’action, tel est l’intérêt fondamental que partagent les deux voisins du Rhin. S’ils ne perdent pas de vue cet intérêt fondamental et la valeur de leur relation stratégique – qui doit rester construite sur un pied d’égalité –, ils pourront peut-être mieux surmonter ou gérer les divergences de conceptions et d’intérêts qui continueront à les séparer. Et peut-être pourront-ils ainsi mieux s’adapter à une situation européenne où leur rôle de leadership ne sera tout simplement plus celui de l’Europe des Six.