Si l’on envisage le domaine de la sécurité et de la défense dans la période qui a précédé les profonds changements qui ont conduit à l’adoption de la PESD à la fin des années 1990, force est de constater qu’il s’agissait d’un secteur important et distinctif d’intégration potentielle de ces théories. En effet, ce domaine d’analyse permet de rendre compte des forces mais aussi des limites de ces perspectives théoriques. De manière décisive, bien qu’à partir de l’exploitation de postulats différents, les deux ensembles de théories aient considéré la sécurité, et en particulier la défense, comme une « zone interdite » du projet d’intégration européenne. Cette position était peut-être plus difficile à défendre pour les néofonctionnalistes. En effet, leur postulat fondamental est qu’un processus de spill over fonctionne en Europe et que, par conséquent, une collaboration technique couronnée de succès dans un domaine particulier engendre le développement de collaborations dans d’autres secteurs. Selon l’analyse classique de Ernst B. Haas [1], le contrôle politique de l’État serait remplacé, à terme, par une nouvelle communauté politique dans laquelle les valeurs et les intérêts des différentes entités nationales seraient redéfinis en des termes communautaires. En 2001, E. B. Haas faisait encore référence à un effet de spill over quasi automatique, en vertu duquel les demandes d’une intégration approfondie s’intensifieraient dans la mesure où les secteurs existants de collaboration ne satisferaient pas les demandes des acteurs politiques [2].

Logiquement, comme le souligne Hanna Ojanen [3], le processus d’intégration devrait s’étendre des secteurs de « low politics » à ceux de « high politics » pour inclure la sécurité et la défense. Par conséquent, les valeurs devraient changer même dans ces secteurs, les principes communautaires supplantant les principes purement nationaux. Mais le manque évident de progrès dans l’intégration des domaines de la sécurité et de la défense est venu renforcer un postulat de plus en plus important du néofonctionnalisme, selon lequel l’effet de spill over n’était pas nécessairement destiné à s’étendre à tous les secteurs politiques. Même E. B. Haas devient plus prudent sur ce point, contrairement à ce que la lecture de certains de ses premiers travaux pouvait suggérer. Comme le montre Ben Rosamond [4], E. B. Haas a lui-même reconnu que tous les secteurs politiques n’étaient pas identiques, qu’il existait différents « contextes fonctionnels », que certains secteurs politiques bénéficiaient d’une autonomie inhérente et que, par conséquent, tous n’avaient pas le même potentiel de spill over. En vertu de ces considérations, une institution centrale supranationale puissante est donc nécessaire afin d’intégrer les domaines relevant de la high politics, que les États membres considèrent comme l’essence même de leur souveraineté nationale.

Dès lors, le développement de la pensée néofonctionnaliste sur cette question s’est progressivement rapproché des points de vue des réalistes, qui expliquaient plus aisément l’absence de progrès dans ces domaines. En effet, le manque de progrès dans ces secteurs était en quelque sorte providentiel pour les réalistes, car il leur permettait de soutenir que, quels que soient les progrès réalisés dans l’intégration des secteurs de low politics, l’intégration réelle des secteurs qui affaiblissent l’État ne pouvait pas se produire. Ainsi, pour Stanley Hoffmann [5], la distinction entre high politics et low politics limitait l’intégration européenne de manière décisive. S’il était difficile d’intégrer la politique étrangère en raison de ses références symboliques très fortes aux notions d’État, de souveraineté et d’identité nationales, alors la défense, véritablement perçue comme une question vitale et constituant le cœur de la souveraineté nationale, était d’autant plus clairement en dehors du champ de l’intégration supranationale. Les obstacles précis à une intégration dans ces secteurs ont cependant différé selon le type de réalisme adopté. Les néoréalistes – structuralistes – ont mis l’accent sur la nature contraignante de la structure des rapports de force internationaux, et en particulier sur la structure bipolaire de la guerre froide et sur la primauté de l’Organisation du traité de l’Atlantique nord (OTAN), institution destinée à traiter des questions de sécurité et de défense sur une base transatlantique. Quant à eux, les intergouvernementalistes ont davantage mis l’accent sur les intérêts politiques internes des États membres. En effet, quelles que soient les négociations interétatiques conclues [6], les États membres sont peu enclins à céder à un contrôle supranational des secteurs aussi sensibles que la sécurité et la défense. Ainsi, en 1994, Alfred van Staden pouvait conclure que, « dans un avenir proche, la recherche d’une défense européenne commune ne dépassera probablement pas les frontières bien définies de la coopération intergouvernementale » [7].

Pour leur part, les néoréalistes ont pu instrumentaliser la fin de la guerre froide pour affirmer que le contexte international avait radicalement changé, ouvrant la perspective, voire la nécessité, pour les États membres d’envisager sous un angle nouveau l’éventualité d’une politique de sécurité et de défense européenne commune. Le changement le plus important réside dans le fait que l’engagement américain dans la défense de l’Europe occidentale devenait désormais de plus en plus ambigu. Ainsi, comme A. van Staden l’a souligné, « les incertitudes sur la survie à long terme des liens transatlantiques en matière de sécurité ont renforcé la prise de conscience, dans les pays de la CE, que l’Europe occidentale devait être prête à porter une plus grande part du fardeau que représente la défense occidentale commune, et assumer davantage de responsabilités en matière de défense » [9].

En définitive, les intergouvernementalistes se trouvaient sans doute dans la position théorique la plus à même de lier les changements du contexte international postguerre froide à l’évolution évidente des intérêts de certains États membres d’élaborer une PESD viable. L’attention principale qu’ils accordent aux intérêts politiques internes des États membres leur permet de soutenir que ce sont certains États en particulier – notamment l’Allemagne de l’Ouest, le Royaume-Uni et les Pays-Bas – qui ont réussi à maintenir la défense, voire la sécurité, hors de l’agenda de l’intégration européenne jusque dans les années 1990. Par la suite, les négociations interétatiques successives entre les États membres les plus puissants ont constitué une explication cohérente et pertinente du développement de la PESD. En 1990, c’est l’action combinée de la France et de l’Allemagne qui a mené à la décision du Conseil européen de mandater les négociateurs de la conférence intergouvernementale (CIG), afin d’entamer les négociations quant à une union politique et économique, la première ayant pour principal objet le renforcement de la coopération en matière de politique étrangère et de défense. Ce qui est finalement ressorti du processus de la CIG à Maastricht – à savoir, la politique étrangère et de sécurité commune – peut être perçu comme un compromis classique entre des positions nationales divergentes [10].

De même, en 1998, les intergouvernementalistes ont pu soutenir que ce sont les négociations entre États membres qui ont donné l’impulsion finale à l’adoption de la PESD. Ainsi, c’est la convergence d’intérêts entre le Royaume-Uni et la France, à Saint-Malo, qui a fourni l’élan nécessaire pour faire avancer le projet de la PESD. Au cœur de ce processus se trouvait une redéfinition décisive des intérêts britanniques par le nouveau gouvernement d’Anthony Blair. Le gouvernement de A. Blair, qui avait été jusqu’alors l’adversaire le plus farouche d’une Europe indépendante en matière de sécurité et de défense – en raison de sa crainte que cela nuise à l’Alliance transatlantique –, opérait alors un revirement étonnant. Les raisons de ce changement radical de politique sont intéressantes et valent d’être mentionnées, en particulier parce qu’elles reflètent une évolution dans la perception de la nature et de la signification politique de la sécurité et de la défense.

Selon l’analyse de Helene Sjursen, l’évolution de la position britannique résultait « à la fois de la volonté de A. Blair de mener une politique européenne plus active, et d’une frustration à l’égard des États-Unis » [11]. On peut ajouter que cette volonté de favoriser une politique européenne plus active constituait un moyen de détourner l’attention de l’impression plutôt terne qu’avait laissé la présidence britannique de l’UE au premier semestre 1998. Plus important encore, un rôle actif en matière de défense fournissait une diversion à la décision britannique de rester en dehors de la zone euro. Cette volonté de s’engager dans le projet d’une défense commune était facilitée par le fait que la sécurité et la défense sont des secteurs dans lesquels le Royaume-Uni et la France sont particulièrement prédisposés à jouer un rôle de leadership européen. Et, comme le souligne H. Sjursen, ce domaine était également perçu comme moins sensible en termes de politique intérieure, par rapport à certains aspects de l’intégration économique, en particulier l’union monétaire : « Dans le domaine de la politique étrangère et de sécurité, il est encore possible de parler de “coopération” plutôt que d’“intégration”. Dès lors, on peut prétendre que la souveraineté britannique n’est pas menacée. » [12] Il est fait allusion ici à un discours alternatif qui remet en cause la distinction traditionnelle entre les questions de high politics et de low politics, et qui soulève des questions plus larges sur la distinction particulière qui est faite dans ce domaine entre ces deux notions qui, comme nous l’avons vu, constituent des postulats importants des théories classiques.

Trois séries de problèmes doivent être envisagées. En premier lieu, ce qui a été caractérisé précédemment comme l’approche classique « État contre institutions communautaires » soulève des problèmes de simplification excessive et de restriction du choix méthodologique. Ensuite, les théories classiques développées sont toutes les trois liées, à des degrés différents, à une épistémologie rationaliste, dans une version « dure » dans le cas du néoréalisme et de l’intergouvernementalisme, et plus « souple » en ce qui concerne le néofonctionnalisme. Enfin, d’un point de vue ontologique, ces théories apparaissent liées à une conception de la sécurité et de la défense qui, dans le contexte européen, peut être considérée comme anachronique. Il en va ainsi de la conception traditionnelle du domaine « sécurité et défense » comme un domaine particulier et uniforme de high politics [13].

Afin de déterminer la portée limitée des approches classiques, il est nécessaire de les replacer dans le contexte des débats relatifs aux niveaux d’analyse et à la relation agent/structure. Cette démarche révèle que ces approches offrent aux spécialistes de la PESD des choix limités et contradictoires. En termes de niveaux d’analyse, les spécialistes se voient proposer un choix restreint entre le système et l’unité. Le néo-fonctionnalisme et le néoréalisme privilégient le premier, et l’intergouvernementalisme, le second. En ce qui concerne la relation entre les agents et les structures, les approches classiques sont également divisées. Le néofonctionnalisme et le néo-réalisme privilégient une explication structuraliste, alors que l’intergouvernementalisme privilégie clairement une explication reposant sur les agents. Comme nous le verrons par la suite, il existe également un problème dans la mesure où les intergouvernementalistes conceptualisent l’État comme un acteur unitaire. De plus, l’orientation épistémologique dominante est rationnelle. Pour reprendre la distinction désormais célèbre de Martin Hollis et de Steve Smith entre « two stories to be told » – deux manières de raconter –, l’explication « de l’extérieur » plutôt que la compréhension « de l’intérieur » est la perspective épistémologique dominante [14].

Maintenant que la sécurité et la défense font désormais « partie » de l’Union, comme l’explique H. Ojanen [15], les limites des approches classiques et le potentiel des théories alternatives deviennent évidents. La PESD fonctionne à différents niveaux d’analyse et, en particulier, à la fois au niveau européen et aux niveaux nationaux. Ainsi, il nous faut envisager une perspective analytique qui nous permette d’explorer les liens entre ces deux niveaux. Étant donné les hypothèses que nous serons amenés à faire quant à la nature de la PESD – et il s’agit clairement d’un processus en cours – et de ses interactions avec une structure institutionnelle en constante évolution, il serait maladroit de séparer agent et structure à des fins explicatives ou de privilégier une position épistémologique particulière. En effet, analyser la PESD dans une perspective « interne » peut s’avérer particulièrement fécond. Ainsi, la connexion entre les différents niveaux d’analyse peut être étudiée au travers du concept d’« européanisation », la connexion entre « agents » et « structures » pouvant être analysée en passant en revue la contribution potentielle des approches du constructivisme social à l’étude de la PESD.

Un nombre croissant de travaux sur l’européanisation dans l’analyse de la politique étrangère européenne peuvent être appliqués à la PESD. Ainsi, Roy Ginsberg affirme que l’européanisation fournit une « explication partielle » mais néanmoins importante de la politique étrangère européenne. En s’appuyant sur les travaux de Michael E. Smith sur la Coopération politique européenne (CPE) [16], il caractérise l’européanisation comme « le processus par lequel la PESC, et avant elle la CPE, se sont rapprochées des normes, des politiques et des coutumes de la Communauté européenne (CE), sans pour autant devenir supranationales ; alors que les coutumes et les procédures de coopération politique de la CPE, qui s’institutionnalisaient dans un corpus identifiable de normes et de valeurs européennes, ont finalement entraîné des changements d’attitudes et de préférences chez les États membres » [17]. L’impact des processus européens sur l’élaboration des politiques des États membres est considérable, et il est devenu un sujet d’attention croissante de la recherche en matière de politique étrangère [18]. Les spécialistes de la PESD pourraient s’appuyer sur ces travaux et les développer à partir d’une perspective identique.

Cependant, l’analyse de l’européanisation devrait également impliquer que le système politique européen soit considéré comme une unité d’analyse, plutôt que de prendre en considération soit le niveau européen, soit le niveau national. Comme l’affirme Knud Eric Jorgensen [19], ces deux niveaux de décision politique doivent être pris en compte : les influences des États membres sur la prise de décision européenne, autant que l’impact des processus de décision de l’UE sur les systèmes nationaux. Une tentative intéressante de saisir les liens entre les acteurs et les institutions qui opèrent à chaque niveau est le concept de « bruxellisation » de l’élaboration de la politique étrangère européenne, laquelle est, selon certains, facilitée par « le renforcement régulier des organes de prises de décision basés à Bruxelles », tels que le Comité politique du Conseil des ministres [20]. De même, la prolifération, depuis l’année 2000, de nouveaux organes civils et militaires à Bruxelles, qui est liée au développement de la PESD, pourrait renforcer la coopération dans ce domaine, dans un processus qui ne serait pas forcément restreint, au fur et à mesure, au plus petit dénominateur commun nécessaire à un accord intergouvernemental.

L’utilisation du concept d’européanisation pour relier les différents niveaux d’analyse a cependant ses lacunes. Il lui est reproché d’être un concept vague, appliqué de manière trop uniforme à un vaste ensemble de phénomènes, et d’être défaillant lorsqu’il s’agit de déterminer les conséquences de cette européanisation. Il a été affirmé que l’européanisation était un concept descriptif plutôt qu’explicatif, qui décrit un processus d’interaction plutôt que d’en expliquer les raisons et les modalités [21]. De manière évidente, le débat sur l’européanisation, par rapport à la politique étrangère européenne, a eu tendance à se placer dans les limites du discours rationaliste, cherchant à savoir qui, des États membres ou des institutions communautaires, profitait de ce processus. Après avoir développé une analyse théorique intéressante de la CPE, M. E. Smith se contente de la placer dans une « position variable entre des modèles idéaux d’intergouvernementalisme et de supranationalisme » [22].

Si le concept d’européanisation ne produit pas nécessairement une critique des approches rationalistes, l’attention qu’il porte à la description des interactions et des changements a conduit certains universitaires à replacer ce concept dans une approche constructiviste sociale globale de la théorie. Comme le note H. Sjursen, « afin d’identifier le processus d’européanisation, il est nécessaire de prendre en compte les effets des idées, des valeurs et des identités, qui sont ignorés par la tradition rationaliste analytique » [23]. Pour prolonger cette analyse, et dans le but de mettre en évidence l’éventuelle application de la théorie constructiviste à la PESD, il nous faut avant tout identifier les critiques qui peuvent être adressées au rationalisme, sa position particulière dans le débat agent/structure et ses postulats fondamentaux sur les approches stato-centrées – en particulier sa critique de l’intergouvernementalisme.

Alors que le constructivisme est plus un point de vue métathéorique qu’une théorie ou une approche à proprement parler, il existe deux postulats fondamentaux communs. En premier lieu, les constructivistes affirment que les structures importantes dans les relations internationales sont des structures sociales plutôt que matérielles, et que le comportement des acteurs n’est pas déterminé uniquement par des facteurs environnementaux : à travers leurs interactions sociales, les acteurs eux-mêmes contribuent à la construction de leur propre environnement. Ensuite, ils soutiennent que les interactions sociales ne sont pas le fruit du hasard mais qu’elles sont déterminées par des règles, des normes, des idées et par des modes de comportement qui sont acceptés et mis en pratique. Ces pratiques « intersubjectives » sont censées jouer, par la suite, un rôle majeur dans la formation des identités et des intérêts des acteurs. Il s’ensuit que les structures ne sont ni immuables, ni extérieures aux interactions avec les États, pas plus que les identités et les intérêts des acteurs ne sont formés de manière exogène, car ils sont endogènes et se construisent dans une certaine mesure par rapport aux interactions sociales. Cette posture place immédiatement les constructivistes en opposition par rapport aux approches rationalistes, pour lesquelles les structures les plus importantes du système international sont matérielles et indépendantes du comportement des États, et les identités et les intérêts des acteurs découlent essentiellement de leur situation matérielle.

Il résulte de ces arguments fondamentaux que les constructivistes adoptent une position « structurationniste » particulière dans le débat agent/structure [24], qui rejette l’approche « agent et/ou structure ». De ce point de vue, comme le montre B. Rosamond, « ni le déterminisme structurel ni l’intentionnalisme ne sont des points de départ théoriques valables. Les agents sont liés aux structures mais ils sont aussi capables, au travers de leurs actions, d’altérer l’environnement structurel dans lesquels ils agissent, quoique selon des modalités qui peuvent être contenues structurellement » [25]. Ainsi, les constructivistes envisagent les structures et les agents comme étant mutuellement constitutifs et seulement « théoriquement séparables » [26]. Cette approche, qui analyse la nature sociale de l’élaboration de la PESD, est très pertinente. En effet, la PESD, de même que la politique étrangère européenne en général, est en voie de construction, et cette approche, qui met l’accent spécifiquement sur les dynamiques du processus du point de vue des acteurs eux-mêmes, est porteuse de promesses. Les travaux sur la politique étrangère européenne, envisagée sous cet angle, se sont concentrés jusqu’alors sur les interactions entre la PESC et les politiques étrangères nationales, mais il n’y a a priori aucune raison pour que cette approche ne soit pas appliquée à d’autres formes de politique étrangère européenne, y compris la PESD.

Un ensemble pertinent de perspectives a donc émergé de l’analyse constructiviste de la négociation intergouvernementale dans le cadre de la PESC. Comme postulat de son analyse, K. E. Jorgensen affirme que l’intergouvernementalisme peut saisir la réalité institutionnelle formelle, mais qu’il ignore les « règles et normes non écrites [qui] constituent le cadre commun de comportement approprié. [...] Les États peuvent avoir le contrôle formel de la prise de décision, mais les processus de socialisation et les dynamiques institutionnelles sont responsables d’un certain nombre de décisions significatives » [27]. Dans une publication plus récente, écrite avec Thomas Christiansen [28], K. E. Jorgensen critique l’intergouvernementalisme, le considérant comme une approche erronée car centrée sur l’acteur, et qui, selon B. Rosamond, « a le double défaut de perdre de vue l’environnement structurel dans lequel la négociation s’inscrit, et d’agréger et d’unifier des acteurs dans des collectivités improbables tels que “les États” » [29].

Au-delà de ces points de vue partiels, une contribution importante de l’approche constructiviste à la compréhension plutôt qu’à l’explication de la PESD pourrait résider dans sa capacité à modifier l’agenda des recherches, en questionnant la PESD de manière différente. En effet, comme nous l’avons montré précédemment dans cet article, les explications de type rationaliste s’attachent à questionner les motivations des décisions et des actions particulières, c’est-à-dire à expliquer les choix et les comportements qui en découlent. Quant à eux, les constructivistes s’interrogent davantage sur le fait de savoir « comment de telles décisions sont possibles, et quelles en sont les causes (en particulier les systèmes de croyance, les conceptions d’identité, les symboles, les mythes et les perceptions) à partir desquelles ces choix sont faits » [30].

Cet article a mis en évidence certaines implications théoriques qui découlent du développement de la PESD au sein de l’UE. Il est tout d’abord apparu que les théories classiques étaient mal préparées à cette évolution, qui les a obligées à réévaluer certains de leurs postulats fondamentaux. Des trois théories classiques envisagées ici, l’intergouvernementalisme apparaît comme la mieux à même de fournir une analyse pertinente et convaincante de la PESD. Dans une seconde partie, l’article a rendu compte des débats plus généraux des relations internationales sur les forces et les faiblesses de ce que l’on a appelé les approches positivistes et postpositivistes. Dans le cadre de la PESD, et en s’appuyant sur des travaux récents qui ont été menés dans l’analyse de la politique étrangère européenne, nous avons mis en évidence la nature fondamentale du défi posé aux théories classiques par les nouvelles théories et les perspectives métathéoriques alternatives. Notre attention s’est portée ici sur le potentiel du concept d’européanisation et des approches constructivistes, mais bien d’autres recherches intéressantes émergent d’analyses plus courantes dans le domaine des politiques publiques, qui pourraient être appliquées à la PESD, et qui portent notamment sur les réseaux transnationaux, la gouvernance à des niveaux multiples, et les policy entrepreneurs [31].

(Traduit de l’anglais par Bastien Nivet)