Ce paradoxe stratégique a conduit certains analystes et acteurs de la construction européenne à envisager le développement du volet « sécurité et défense » de la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) [2] comme le moyen de faire parvenir à maturité l’embryon de puissance européenne. De sorte que le développement de la Politique européenne de sécurité et de défense (PESD) au sein de l’UE est donc aujourd’hui fréquemment présenté comme le signal que l’Union s’approche peu à peu du statut de « puissance » [3]. Forte de ses capacités préexistantes et reconnues en termes de puissance civile (soft power) [4], l’UE serait en voie d’accéder au rang de puissance en comblant, grâce au développement de la PESD, sa lacune la plus visible en matière d’outils d’intervention extérieure. L’avènement d’une Europe-puissance étant annoncé à chaque nouvelle « avancée » de la construction européenne [5], cet optimiste syllogisme doit cependant être mis en perspective à l’aune des tendances lourdes de la construction européenne et, en particulier, des rapports ambigus de celle-ci avec les notions de défense et de puissance. Le « complexe » européen de puissance, loin de reposer uniquement sur des évolutions « capacitaires » – lesquelles ont justifié, jusqu’à présent, les prévisions récurrentes d’avènement d’une puissance européenne –, s’alimente peut-être à des causes plus profondes. Parfois tenue pour gage de crédibilité et d’ambition, la notion d’Europe-puissance, en tant que projet politique ou objet de recherche scientifique, invite en réalité à une relecture conceptuelle approfondie. Il s’agit notamment de préciser ce que l’on entend par « Europe » et par « puissance » et, plus encore, de questionner la nature de leurs interactions.

Depuis la Communauté européenne du charbon et de l’acier (CECA) en 1951, la Communauté économique européenne (CEE) en 1957, et jusqu’à l’Union européenne aujourd’hui, la méthode d’intégration européenne poursuivie est avant tout un processus de rejet de l’utilisation des rapports et outils de puissance dans les relations entre États européens. La mise en commun d’un nombre croissant de prérogatives et l’instauration d’institutions supranationales chargées de gérer ces compétences déléguées marquent un renoncement à la pleine souveraineté des États, ainsi que le refus de voir se développer des rivalités ou des conflits ayant pour origine des enjeux de rapports de puissance [6]. Ces transferts de souveraineté et l’instauration d’une culture du compromis comme méthode de gestion des relations interétatiques font de la construction européenne une tentative originale pour abdiquer certaines manifestations négatives de la puissance au service de la gestion des affaires européennes [7]. Ils ne sauraient cependant fonder a priori un abandon du principe de puissance de la part des États membres dans leurs rapports avec le reste du monde.

Plus surprenant est le fait que, sur le plan externe, la construction européenne ait obéi à une logique similaire. Une distinction durable entre construction européenne et considérations politiques et militaires a été instaurée suite à l’échec de la Communauté européenne de défense (CED) en 1954 et à la réorientation du projet européen selon une approche partant non plus de l’affirmation d’une entité politique et militaire européenne partiellement supranationale, mais de coopérations économiques concrètes. Si le contexte de la guerre froide ne se prêtait certes pas à une affirmation politique et militaire de l’Europe – une démarche dont la plupart des États d’Europe occidentale ne voulaient pas –, cette réorientation a conduit à une relative dépolitisation du projet européen, dans ses dimensions interne comme externe, à laquelle il apparaît aujourd’hui difficile de remédier [8]. Elle a aussi entériné, structurellement et psychologiquement, le refus des Européens d’assumer collectivement des responsabilités internationales sans les États-Unis. Le renouveau économique de l’Europe occidentale se faisant sous la confortable protection d’une puissance hypothétiquement collective et, de fait, essentiellement américaine – à travers l’OTAN –, un découplage psychologique et politique entre projet européen et exercice de la puissance s’est ancré, pour des raisons cependant différenciées d’un État membre à l’autre [9]. L’absence d’autonomie politique et stratégique européenne vis-à-vis des États-Unis, fruit du contexte particulier de la guerre froide, a largement déterminé les évolutions ultérieures de la construction européenne et apparaît, en grande partie, à l’origine du développement insuffisant des relations extérieures de l’UE, auquel la PESC et la PESD sont désormais censées remédier [10].

Ainsi, le domaine de la sécurité et de la défense a certainement joué un rôle de déterminant structurel de premier plan dans le développement d’une antinomie entre construction européenne et puissance, hypothéquant durablement l’émergence d’une Europe-puissance. Non seulement le refus de développer des structures politico-militaires proprement européennes est à l’origine de la construction relativement insatisfaisante de l’UE, mais il a aussi conduit à une réticence de la plupart des États membres envers toute forme de gestion commune des affaires de sécurité et de défense, instaurant ainsi une césure politique, idéologique et psychologique entre l’Europe et la puissance. Seul le développement de capacités militaires et d’une volonté politique communes conduisant à une autonomie politique et stratégique accrue de l’UE pourrait, de ce point de vue, faire en sorte que l’irruption du domaine de la défense dans le champ des compétences européennes fournisse une solution à ce complexe de puissance. Cela d’autant plus que la construction européenne a pu s’avérer, dans certains cas, un instrument d’affirmation efficace des Européens sur la scène internationale, notamment face aux États-Unis.

Aux déchirements et divisions du passé entre Européens – vecteurs parmi d’autres de l’affaiblissement de leur puissance relative dans la première moitié du XX^e siècle –, est souvent opposée une possible unification qui devrait conférer, de fait, une puissance nouvelle aux petits États membres et rendre, aux autres, leur ancienne prééminence. C’est sur la base de ce constat que l’émergence d’une Europe-puissance a pu être envisagée dès les années 1960 : économique avant tout, elle était destinée à devenir politique selon la loi de l’« engrenage » néofonctionnaliste. Incontestablement, le bloc représenté par l’Union européenne pèse davantage dans les négociations multilatérales que ses États membres pris séparément. En outre, l’instauration d’un marché et d’une monnaie uniques ont doté l’Union européenne d’une réelle capacité d’influence dans la gestion des affaires économiques et financières mondiales. Sa puissance civile peut également lui servir d’outil stratégique [12]. C’est ainsi que l’existence d’une souveraineté partagée, marquée par une représentation extérieure unique et des interventions communes, apparaît ici comme facteur de puissance économique. Si l’UE est en mesure de jouer les démultiplicateurs de puissance, utiles dans les domaines faisant l’objet d’une véritable communautarisation, on comprend alors que la tentation soit grande de chercher à pallier ses faiblesses politiques et stratégiques par une mise en commun des instruments diplomatique et militaire [13].

En vertu de ce schéma, et sans même parler de communautarisation, certains analystes voient dans le développement de la PESC – et surtout de la PESD – le moyen de doter l’Union européenne d’une influence magnifiée dans les domaines politique et militaire. Si la logique de souveraineté supranationale a permis de réelles avancées sur le plan économique, est-elle pour autant transposable à l’ensemble des maillons de la puissance et, en particulier, à ceux concernant la politique étrangère et de défense ? Il faudrait pour cela que l’Union européenne puisse offrir un front commun fort et cohésif sur les grandes questions diplomatiques et stratégiques internationales, comme elle parvient parfois à le faire dans les négociations commerciales. Il s’agit là d’une condition nécessaire à l’efficacité des actions de l’UE sur la scène internationale, mais aussi à la projection d’une image de puissance auprès de ses interlocuteurs. En vertu de cette analyse, affirmer que le développement d’une politique de défense commune peut résoudre le complexe européen de puissance présuppose que cette défense repose sur une dynamique de souveraineté supranationale, mais aussi qu’il existe une véritable identité européenne qui la sous-tende, identité faisant appel ici à une communauté de perception et de volonté d’action forte, convergente et cohérente.

Le rapport de l’Union européenne à la puissance repose sur une dynamique duale : construite sur un modèle et dans un contexte de renoncement à la puissance, l’Union européenne pourrait être en passe, selon certains, d’accéder au rang de puissance globale, la puissance de l’Union venant au secours de l’impuissance des États-nations. Dans chacun de ces deux aspects du rapport de l’Europe à la puissance, le développement d’une politique de défense commune pourrait annoncer une possible résolution d’un complexe européen de puissance multidimensionnel. Pour ce faire, cependant, il conviendrait de remédier à ses principales causes structurelles : l’absence d’autonomie, de souveraineté supranationale et d’identité proprement européennes dans les domaines politique et militaire. À l’inverse, s’ils étaient réunis, ces trois facteurs pourraient constituer les fondements d’une puissance européenne. Fréquemment mobilisées dans la rhétorique des dirigeants européens comme des observateurs de l’évolution de l’Union européenne, les notions d’autonomie, de souveraineté et d’identité européennes demeurent pourtant incertaines, en l’absence d’analyse compréhensive de leurs implications politiques et psychologiques [14].

En effet, les progrès remarquables enregistrés depuis 1998 ne doivent pas faire oublier le chemin qui reste à parcourir pour que le développement de la PESD consacre réellement l’existence d’une autonomie européenne. Sur le plan capacitaire, il apparaît en particulier difficile de définir comme puissance un ensemble d’États (l’Union européenne) qui dispose de certains moyens d’action extérieure mais non des moyens d’assurer sa propre défense, et qui ne semble d’ailleurs même pas prévoir d’assurer une telle responsabilité [18]. Considérer que les moyens envisagés dans le cadre de la PESD suffisent à répondre à l’enjeu d’autonomie du complexe européen de puissance, ce serait déjà condamner l’UE à demeurer une puissance civile de type « scandinave ». Pôle démocratique, économique et diplomatique potentiellement influent, agissant parfois comme un agent pacificateur du système international grâce à ses capacités financières ou de médiation internationale et à certaines capacités de projection militaires, celle-ci ne disposerait en aucune sorte de la souveraineté politique et militaire nécessaire à la revendication d’un statut de puissance [19]. À travers la mise en œuvre de la PESD, les Européens ont donc pris conscience que l’autonomie était au cœur de leur complexe de puissance, sans toutefois sembler prêts à assumer toutes les implications et responsabilités que ce constat leur impose. En particulier, leur autonomie ne saurait être atteinte au seul niveau des moyens d’action ; pour servir de fondement de puissance, elle exige également une volonté politique effective. Celle-ci doit résulter d’une ambition, qui renvoie au second paradigme fondateur de toute puissance européenne : l’identité.

Si les textes officiels en vigueur dans les domaines de la politique étrangère, de sécurité et de défense [21] précisent des objectifs généraux, ainsi que des cadres d’intervention (les missions de Petersberg en ce qui concerne le domaine de la défense), ils ne démontrent en rien l’existence d’une identité commune sur ces questions. Fruits de compromis parfois difficiles, ces textes restent souvent imprécis sur les ambitions et les objectifs poursuivis et ne sauraient en rien illustrer l’existence d’une identité européenne autre que rhétorique. Cette lacune présente, il est vrai, un avantage évident : elle permet à chacun de se retrouver dans les documents adoptés, au gré d’interprétations nationales extrêmement disparates. Mais la médaille a son revers. Ces textes européens ne permettent pas de dissiper les zones d’ombre qui subsistent quant au champ d’application de la politique étrangère, de sécurité et de défense de l’UE, et conduisent l’Union à déployer une action internationale réduite au plus petit dénominateur commun.

Les incertitudes qui subsistent quant au positionnement et au degré d’ambition stratégique de l’UE sur la scène internationale sont en grande partie le résultat de la démarche adoptée par les Quinze pour le développement de la PESD. Celle-ci a consisté à s’accorder d’abord sur les moyens et institutions à mettre en œuvre, en évitant de s’interroger sur l’existence même d’une vision commune des enjeux contemporains et en renonçant à définir un projet stratégique commun – de type Livre blanc – qui aurait servi à clarifier les perceptions des intérêts internationaux des Européens, et les modalités d’action corrélatives. Il n’est d’ailleurs pas indifférent de constater que, en proposant la rédaction d’un tel document pendant sa présidence de l’Union au second semestre 2001, la Belgique a soulevé de vives inquiétudes chez certains de ses partenaires. L’adoption d’une approche capacitaire, ou bottom up, par son pragmatisme, et parce qu’elle a laissé de côté certains des sujets les plus sensibles, a certes rendu possibles les avancées concrètes enregistrées aux sommets européens de Helsinki et de Nice dans le sens de l’affirmation d’une autonomie européenne. En misant sur une tactique très éprouvée de l’ambiguïté constructive, elle a aidé à progresser vers une intégration plus approfondie de l’UE, sans que soit nécessaire une convergence absolue sur l’objectif final poursuivi (la remarque vaut pour la PESD comme pour l’avenir politique de l’Union en général). Mais une telle démarche peut également être source de malentendus, de hiatus ou de blocages politiques et diplomatiques hypothéquant l’affirmation d’une identité commune. En laissant trop de place à des interprétations contrastées, les textes européens sur la PESC et la PESD contribuent implicitement à perpétuer les divergences de culture de sécurité [22] à l’origine de leur caractère flou. Ce faisant, ils pourraient conduire à l’enracinement d’une PESC et d’une PESD à la carte, utilisées comme moyen de défense des intérêts et valeurs des États membres seulement lorsqu’un consensus très fort rassemble l’ensemble des États membres sur des sujets qui ne concerneraient pas les États-Unis – scénario extrêmement rare [23].

En instaurant la PESC et la PESD, les Européens se sont placés dans la situation paradoxale de se doter des moyens de défendre une identité qu’ils refusent eux-mêmes de clarifier, d’admettre ou d’afficher. Ce qui tendrait à démontrer, une fois encore, que toutes les conséquences n’ont pas été tirées de la prise de conscience du complexe de puissance européen. Le problème de l’identité semblant loin d’être résolu dans la pratique, un plus grand partage de souveraineté est-il possible dans les domaines de la PESC et de la PESD pour imposer, par le haut, une action commune des Européens sur la scène internationale, comme cela a pu être le cas dans d’autres domaines ?

L’irruption de la défense dans le champ d’action de l’Union européenne ne saurait, en elle-même, permettre aux Européens de se sentir accéder collectivement au rang de puissance et de dépasser leur rôle d’acteur à l’influence aléatoire. Elle est peut-être davantage l’expression d’une prise de conscience naissante des éléments fondamentaux du complexe européen de puissance : absence d’autonomie, d’identité et de souveraineté supranationale de l’UE sur la scène internationale. Ces trois éléments, qui pourraient fonder, s’ils étaient réunis, l’avènement d’une nécessaire puissance européenne, renvoient cependant à des contradictions européennes solidement ancrées, dont la résolution ne peut s’opérer qu’à très long terme.

Plus que le reflet d’une accession de l’UE au rang de puissance, les évolutions, succès ou échecs de la PESD montreront peut-être si l’Europe politique existe – ou peut exister –, ou si elle est vouée à demeurer une nécessité vertueuse à la réalité improbable. De même que le décalage entre l’Europe juridique et économique et l’Europe sociale permet d’avoir des doutes sur l’existence d’un réel projet politique européen, l’utilisation et la mise en œuvre de la PESD risquent de servir de révélateurs, plus que de remède, au complexe européen de puissance et aux paradoxes fondamentaux de la construction politique européenne.