Il existe des phénomènes qui persistent à travers les siècles, qui nous accompagnent, mais auxquels personne ne prête attention. Tel est le cas des enclaves : phénomène ancien, curieux, persistant, mais ignoré. Le sujet des enclaves du Moyen Âge et des Temps modernes – Avignon, l’État des présides en Toscane, Gibraltar, Ceuta, Berlin-Ouest ou Kaliningrad, Cabinda, Gaza, Diego Garcia, Moussandam et Zepa – n’a jamais été étudié de manière systématique. Les habitants des enclaves sont convaincus que leur situation est unique et que, par conséquent, les réponses à leurs dilemmes ou conflits le sont également. Trouver une carte qui mette en relief ces territoires s’avère difficile. Dans la plupart des cas, les enclaves ont été des facteurs de perturbation pour les États, et leur absence des cartes correspondait à une sorte de wishful thinking. L’emprise totale d’un État sur son territoire est devenue l’aspiration des gouvernements modernes. Cette souveraineté semblait être acquise dans le monde de l’après-Seconde Guerre mondiale, symbolisé par l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE). Il ne s’agissait cependant que d’une illusion, comme les récents attentats et l’instabilité de certaines zones à l’intérieur des États ne cessent de le démontrer depuis 1990 [1].

Le terme d’ « enclave » recouvre un large éventail de phénomènes aux caractéristiques proches. Le monde contemporain compte une centaine d’enclaves, d’États enclavés et d’enclaves insulaires. Certaines existent depuis le Moyen Âge, comme Baarle en Belgique, d’autres ont disparu récemment, comme Macao en Chine et Berlin-Ouest en Allemagne, d’autres enfin ont changé d’appartenance territoriale, comme Moussandam, dans le sultanat d’Oman. Il existe des enclaves récidivistes – Prusse de l’Est, Kaliningrad –, dont beaucoup sont apparues avec le démantèlement de l’URSS : c’est le cas du Haut-Karabakh, du Nakhitchevan en Azerbaïdjan ou du Vorukh au Tadjikistan. Les enclaves mises en place par la communauté internationale, comme Zepa, Srebrenica et Bihac en Bosnie-Herzégovine, mais également l’administration internationale du Kosovo et du Kurdistan irakien, représentent un type d’enclave à la fois nouveau et ancien. Cette pratique des mandats correspond à un renouveau d’une politique que la Société des nations (SDN) avait entamée au début des années 1920 : l’établissement de la ville libre de Dantzig en Pologne, l’enclavement de la Prusse orientale et le projet d’administration internationale d’Istanbul et des détroits du Bosphore en sont les exemples les plus connus. Le Lesotho et le Liechtenstein, Monaco ou le Vatican constituent des États enclavés, et les enclaves insulaires – comme les îles Falkland ou les Antilles – partagent avec les autres enclaves la problématique de la gouvernance à distance.

Les enclaves ont émergé au cours des siècles pour des raisons différentes, en rapport étroit avec l’organisation des territoires et des gouvernances. En effet, il est possible de les établir, de les conquérir, de les acheter ou de les vendre. La typologie suivante reprend les différentes étapes de création des enclaves et les illustre d’exemples.

L’enclave est caractérisée par sa fragilité politique et économique, et l’incertitude latente sur son sort ne peut que renforcer ces aspects. La distinction classique entre politique intérieure et politique extérieure ne leur est pas toujours applicable. Certains aspects classiques de la politique intérieure – comme les services publics, les pompiers, l’éducation, l’immatriculation des voitures, le téléphone et les télécommunications, ou les transports – représentent en effet toujours, dans les enclaves, des questions d’ordre international. Cette confusion entre national et international entraîne ensuite une confusion des niveaux de gouvernance. La subsidiarité, outil habituel pour traiter de questions d’ordre différent, ne fonctionne pas dans ce contexte. De jure, l’enclave n’a pas la capacité juridique de signer des traités internationaux ou de mener des négociations, d’ouvrir des ambassades ou de les accueillir. De plus, l’État mère est, dans la plupart des cas, soucieux de préserver son emprise sur l’enclave afin de lutter contre d’éventuelles tentatives sécessionnistes. Il en découle un conflit latent et permanent entre l’administration de l’enclave et le pouvoir central, ainsi que des structures bureaucratiques dédoublées.

L’incertitude politique, économique et sociale qui règne dans les enclaves constitue, à long terme, un premier facteur défavorable à toute évolution économique continue. La petite taille des enclaves rend les marchés intérieurs insuffisants, incapables de stimuler le développement de l’économie locale. Le coût de l’acheminement des marchandises et de leur exportation est trop élevé, comme celui du transport des personnes. S’y ajoutent les contrôles frontaliers et les douanes entre l’État mère et l’enclave : dans le cas de Kaliningrad, par exemple, trois frontières et 1 000 km doivent être franchis.

La question vitale pour toute enclave est celle de son accessibilité, qui soulève un problème économique – les frais de transport –, mais également politique : les blocus de Berlin par l’URSS et de Gibraltar par les Espagnols en témoignent. L’aspect juridique est celui des règles d’accès. Le libre accès des citoyens du même pays aux régions de leur État est souhaitable. L’accès à l’enclave les oblige pourtant, généralement, à traverser les États enclavants : si ces derniers mettent en place des règlements de visa favorables pour la population de l’enclave, mais non pour la totalité de la population du pays en question, il y a alors inégalité dans le traitement des citoyens. L’intégration successive de la Lituanie et de la Pologne dans le régime de Schengen met en question le régime libéral que ces États avaient maintenu avec l’enclave russe de Kaliningrad. Un régime de contrôle trop libéral pose aux États enclavants le problème des réfugiés et des activités criminelles : Ceuta et Melilla, ainsi que Gibraltar, en sont des exemples. L’enclave à fonction militaire – à savoir, l’enclave fermée – ne connaît pas ces problématiques, qui concernent surtout les enclaves faisant l’objet d’un statut économique spécial, lequel nécessite un régime libéral.

L’éloignement, et la conscience de faire l’objet d’une problématique différente, suscite souvent une aliénation culturelle et identitaire. S’y rajoute une logique démographique à part : population trop âgée, comme à Berlin-Ouest, que l’on appela aussi la « ville des 700 000 veuves » ; refuge de trafiquants de petite envergure, comme Ceuta et Melilla ; ou une surreprésentation de militaires ou de déserteurs comme à Kaliningrad et Berlin-Ouest. Enfin, les variations du coût du travail de part et d’autre de la frontière favorisent une importante migration ouvrière. Ce va-et-vient permanent altère encore davantage la culture du lieu. Différents programmes des États mères ont visé à freiner l’aliénation qui en découle : la République fédérale d’Allemagne a investi dans des programmes de voyage vers Berlin-Ouest, et les Français et les Britanniques proposent des postes de travail et des voyages vers leurs dépendances à des prix attractifs. Cependant, ces concepts ont eu peu d’effet à Gibraltar et n’ont jamais été appliqués à Kaliningrad.

Les quatre enclaves analysées ici – Gibraltar, Kaliningrad, le Haut-Karabakh et Cabinda – sont inscrites dans l’agenda international.

Le 8 novembre 2002, les 27 000 habitants du « rocher des singes » [13] ont rejeté à l’unanimité la souveraineté partagée entre les gouvernements britannique et espagnol [14]. Depuis lors, les deux gouvernements européens se trouvent, après trois cents ans d’affrontements, face à une population rebelle qui ne veut pas changer de statut. Le terrain de 6,5 km², peuplé par des habitants d’origine britannique, espagnole, italienne, maltaise et portugaise, parlant l’anglais avec l’accent andalou, de religion catholique comme l’État enclavant, a été soumis à la couronne britannique en 1704. C’est la reine d’Angleterre qui en a la responsabilité. Malgré la Constitution de 1969, il n’y a pas d’élections. Élisabeth II nomme un gouverneur et commandant en chef – depuis avril 2000, David Durie –, qui choisit à son tour un chef de gouvernement et chef-ministre.

Kaliningrad correspond à l’ancienne Prusse orientale, elle-même enclavée à la suite du traité de Versailles. Au XX^e siècle, cette portion de territoire a changé de population, de langue et d’attachement territorial. Détruit presque entièrement au cours de la Seconde Guerre mondiale, ce territoire fut en effet rattaché à l’URSS. D’une superficie de 15 100 km² et peuplé d’un million d’habitants, il a alors été transformé en enclave militaire par Staline. Grâce à un lobbying efficace du premier gouverneur de l’ère postsoviétique, Youri Matochkine, une zone économique spéciale du nom de Jantar – ambre – fut établie. La création de cette dernière n’a pourtant pas réussi à contrebalancer la triple problématique du terrain : l’enclavement avec ses implications pour l’économie et la gouvernance, les enjeux de la transition en Russie – et notamment de la mauvaise gouvernance à la fin du mandat de Boris Eltsine – et, enfin, la lourde charge du secteur militaire.

La région autonome du Haut-Karabakh représente un terrain de 4 400 km², dont 80 % des 200 000 habitants sont d’origine arménienne. La question karabatsie a émergé après l’effondrement de l’URSS : elle a coûté la vie à 35 000 personnes et a entraîné le déplacement d’un million de réfugiés arméniens et azéris [21]. Au début des années 1920, Staline avait attribué le territoire arménien du Haut-Karabakh à l’Azerbaïdjan et, inversement, le Nakhitchevan [22], à majorité azérie, à l’Arménie. Le conflit resurgit à l’occasion des massacres de Bakou (février 1988) et de Soumgaït (1987), lors desquels des centaines d’Arméniens trouvèrent la mort, leur rappelant le génocide de 1915. À la suite des déclarations d’indépendance des États successeurs de l’URSS, dont l’Arménie et l’Azerbaïdjan, en 1991, le conflit ancestral devint une véritable guerre qui se poursuivit en 1992 et 1993. Trois parties sont impliquées dans le conflit : le Haut-Karabakh qui, à la suite du référendum de décembre 1991, avait déclaré son indépendance au début de l’année 1992, et les deux États d’Arménie et d’Azerbaïdjan. Aucune des propositions concernant la démilitarisation (juin 1997), l’autonomie (décembre 1997) et la cosouveraineté (novembre 1998), soumises par le groupe de Minsk, qui comprend la France, les États-Unis et la Russie, n’a rencontré d’accord unanime des trois protagonistes. D’autres tentatives de médiation ont également échoué.

Cabinda, ancienne colonie portugaise située sur la côte atlantique entre le Congo-Brazzaville et la République démocratique du Congo, présente, de manière simultanée, de nombreuses particularités. De multiples acteurs y sont présents : les mouvements rebelles cabindais, un gouvernement de Cabinda en exil, l’Angola et les compagnies pétrolières Elf et Chevron. Son statut est contesté par un mouvement indépendantiste, le Front de libération de l’enclave Cabinda, alors que la communauté internationale la considère comme faisant partie intégrante de l’Angola. Son territoire dispose d’une richesse exceptionnelle tant en pétrole qu’en diamants, phosphates et manganèse. Ainsi, le pétrole représente 60 % de la production pétrolière angolaise et a contribué à faire de Cabinda le port principal de l’Angola, avec un trafic, en 1973, de 7,5 millions de tonnes, principalement du pétrole [24]. L’intérêt international est, d’ailleurs, surtout économique : les compagnies française, Elf, et américaine, Chevron, exploitent en effet les gisements, sécurisés par les militaires angolais. Ainsi, même lors des moments de tension extrême de la guerre froide, Washington accepta le soutien soviéto-cubain au gouvernement angolais afin de lutter contre les rebelles cabindais.

Dans le domaine de la sécurité militaire, les enclaves portent un quadruple risque. Tout d’abord, elles pourraient servir de terrain de préparation de guerre contre le ou les États enclavants. Cela fut le cas par exemple de la ville libre de Gdansk dans la préparation de l’attaque allemande contre la Pologne. D’autre part, des militants terroristes ou sécessionnistes pourraient s’y procurer des matériels militaires, notamment dans les enclaves stratégiques. Ensuite, il existe un risque qu’une confrontation armée éclate entre l’enclave et le ou les États enclavants – en particulier dans les enclaves de composition multi-ethnique, telles le Haut-Karabakh ou le Nakhitchevan –, et encore davantage une guerre de sécession à l’encontre de la mère patrie.