Toutefois, il est nécessaire de rappeler que les complexités actuelles trouvent leur source dans la chute du régime soviétique. En effet, dès le début des années 1990, les régions ont servi de point d’appui pour l’accession de Boris Eltsine au pouvoir et pour le renouvellement de son mandat en 1996. Désireux de consolider la « parade des souverainetés », qui a largement contribué à la chute de Mikhaïl Gorbatchev, le président russe lançait aux régions, en août 1990, un appel à s’approprier autant de souveraineté qu’elles le désiraient. Aussi la Constitution et le Traité fédéral de mars 1992, documents fondateurs des relations entre le centre et les régions, demeuraient-ils assez flous quant au partage des compétences entre Moscou et la périphérie. Cette prise de position opportuniste de B. Eltsine s’est, par la suite, avérée être une source de difficultés pour le pouvoir central qui, affaibli par les bouleversements économiques, politiques et institutionnels consécutifs à l’éclatement de l’Union soviétique, s’est trouvé pris au piège de ses propres promesses, face à des pouvoirs régionaux d’autant plus agressifs qu’ils jugeaient que le président russe trahissait ses engagements à leur égard. Dans le même temps, le désir du Kremlin de récupérer le soutien des élites régionales au cours du bras de fer qui l’opposait au Soviet suprême l’a empêché de prendre des mesures fermes et courageuses en vue d’établir un nouveau mode de relations fédérales.

Ainsi, à partir de 1994, Moscou signait des traités bilatéraux avec un grand nombre d’entités fédérées, accompagnés d’accords dont le contenu variait considérablement d’une région à l’autre. En effet, les entités les mieux munies d’atouts économiques, voire stratégiques – comme le Tatarstan, le Sakha, le Khabarovsk ou l’île de Sakhaline –, se sont révoltées contre le centre en raison de la nouvelle Constitution de 1993, qui stipulait l’égalité entre les 89 constituants de la Fédération. Elles ont ainsi acquis un droit de propriété sur leur territoire, ainsi que sur leurs ressources naturelles. De telles évolutions représentent les motivations qui, plus tard, guideront en grande partie les choix politiques de l’État fédéral à l’égard de ses entités fédérées, déjà rendus aléatoires par l’instabilité des équilibres politiques et institutionnels au sein même du pouvoir central. Par la suite, l’accord de 1996 autorisant l’élection des gouverneurs de régions au suffrage universel traduisait avant tout le besoin de B. Eltsine de reprendre le contrôle de sa relation avec les provinces. Ainsi, affichant publiquement la volonté de rénover fondamentalement les relations fédérales, B. Eltsine et son entourage se donnaient en réalité les moyens d’acheter le soutien de la périphérie à l’approche des élections présidentielles de juin 1996, et ce, notamment après avoir enregistré des résultats médiocres lors des élections législatives du mois de décembre 1995. Soucieux de renforcer ses positions auprès des oblast et des kraï, B. Eltsine choisissait alors de satisfaire l’une des revendications majeures des leaders de ces régions, qui réclamaient un alignement de leur statut avec celui des présidents élus des républiques.

Autoriser l’élection des gouverneurs constitua une étape décisive dans l’histoire des relations entre le centre et les provinces. En effet, le pouvoir central faisait désormais face à l’affirmation des pouvoirs régionaux résultant de l’accroissement de leur légitimité, tandis que les difficultés financières s’y conjuguaient avec, d’une part, la réduction des subventions du gouvernement fédéral, et, d’autre part, la collecte de taxes excessives dans les provinces. Aussi, la revendication de l’autonomie politique et économique a été plus particulièrement affirmée dans les républiques de Sakha et du Tatarstan, dont la population majoritaire est de nationalité iakoute et tatare, et où l’on observe un éveil de la conscience nationale. Cette tendance se constate également dans des provinces telles que Krasnoïarsk, Samara, Saratov, l’île de Sakhaline et le kraï de Khabarovsk, ces deux dernières étant des provinces d’Extrême-Orient [2]. On a alors assisté, en Russie, à un processus de décentralisation. Or la crise financière de 1998 a accentué les ambitions des autorités régionales et, par conséquent, les revendications de maintes régions outrepassent largement les compétences qui leur sont reconnues par la Constitution. Ainsi, de nombreuses régions prennent des décisions législatives qui contredisent les lois de la Fédération et qui se traduisent par des mesures d’urgence qui supposeraient, à terme, l’établissement d’une autre répartition des pouvoirs.

À cet égard, quelques exemples sont plus frappants que d’autres. Ainsi, en août 1998, la république de Sakha faisait pression sur les autorités fédérales en suspendant l’extraction et l’exportation de l’or en dehors de son territoire. La même année, la province de Saratov osait, quant à elle, être la première des 89 entités fédérées à mettre en vente des terres, en signe de protestation contre la réduction des subventions du gouvernement fédéral. Par ailleurs, certaines provinces instaurèrent le contrôle des prix sur certains produits alimentaires, dont les légumes et les produits laitiers, tandis que d’autres établirent le contrôle de la circulation des devises aux frontières. Mais l’ex-général Aleksandr Lebed, gouverneur de Krasnoïarsk, a franchi toutes les limites en revendiquant la mise sous son contrôle du commandement des troupes stationnées dans sa province [3].

Cette situation a évolué avec l’arrivée au pouvoir de Vladimir Poutine en mars 2000. N’étant pas redevable aux élites régionales de son accession au pouvoir, V. Poutine n’a pas hésité à consolider l’autorité présidentielle de la Fédération. Ainsi, le rôle du représentant du président dans les régions a été considérablement renforcé dans un mouvement de balancier favorable au pouvoir central. Mais cela n’a pas été suffisant. En octobre 2002, V. Poutine a soumis, à travers son cabinet et son parti, une série de projets de loi à la Douma, lesquels, une fois adoptés, pourraient modifier considérablement la structure politique du pays. Le premier projet de loi cherche à réorganiser la distribution des revenus fiscaux fédéraux afin de permettre au gouvernement fédéral de recouvrer davantage d’argent au détriment des régions. Cette mesure affectera profondément tant les budgets des gouvernements régionaux que les « caisses noires » des gouverneurs régionaux. Quant à lui, le deuxième projet de loi renforce la structure judiciaire destinée à surveiller la discipline des gouverneurs régionaux. Plus précisément, il cherche à autoriser le Kremlin à remplacer ou licencier les gouverneurs qui détourneraient des fonds, violeraient la Constitution, la loi fédérale ou d’autres normes, ou dont les régions contracteraient une dette excédant 30 % de leur budget. La combinaison de ces deux mesures donnera de facto au Kremlin le droit d’exercer un contrôle sur le budget et les autorités dirigeantes des régions. Ainsi, si le gouvernement fédéral refuse d’allouer davantage de fonds à certaines régions, les conduisant alors à l’endettement, le Kremlin aura là une justification pour se débarrasser des gouverneurs peu coopérants [4]. La tentative déterminée et, partant, efficace de V. Poutine permet de saisir à quel point la fragilité de l’équilibre entre le centre et les régions est ressentie au Kremlin.

Toutefois, le pouvoir central, plongé dans la lutte politique et affaibli par des contraintes financières, ne dispose souvent que de leviers inopérants à l’égard des régions fédérées. Il est alors tenté de jouer sur la disparité des statuts et sur les variations sensibles des traités bilatéraux centre-régions, constituant ainsi davantage une « fragmentation graduelle » des rapports qu’une véritable fédération décentralisée. Dans le même temps, les autorités régionales, fortes de leur apprentissage politique et de la légitimité que leur confère le suffrage universel, ne cessent de travailler à l’élargissement de leur domaine de compétence. Certaines d’entre elles, disposant de ressources d’importance stratégique, tenteraient même d’absorber leurs voisines moins aisées. On ne saurait exclure la possibilité de voir naître des entités de grande envergure à travers des « fusions » et des « acquisitions », les composantes du centre, financièrement les plus indépendantes, exerçant leur influence sur celles qui seraient trop faibles en l’absence de l’assistance du gouvernement fédéral.

V. Poutine et son entourage sont bien conscients de leurs limites en ce qui concerne le renforcement du contrôle sur les gouverneurs régionaux. En effet, les gouverneurs opprimés seraient rapidement tentés de s’allier avec les opposants du Kremlin sur la scène moscovite afin de contrer, dans les années à venir, le pouvoir central. À travers cette « fragmentation graduelle », la structure fédérale risque alors de se desserrer et de se transformer de façon progressive en une structure quasi confédérale.

Aujourd’hui, cette situation est aggravée par le fait que la Russie exporte essentiellement des matières premières produites sur son sol oriental pour fournir à l’ensemble du pays des denrées alimentaires, des biens de consommation ainsi que des machines et des équipements. Cela engendre le mécontentement des élites de l’Orient russe qui, comme l’exprime ouvertement Aleksandr Khloponin, gouverneur de l’okrug autonome de Taïmyr, dans son article intitulé « La Russie gardera-t-elle la Sibérie et l’Extrême-Orient ? » [6], constatent que l’Extrême-Orient et la Sibérie sont devenus l’entrepôt des richesses naturelles du pays, puisque la partie orientale du territoire russe sert au reste du pays de source principale de devises, notamment à travers l’exportation des ressources naturelles et des produits issus des entreprises de la région. En un mot, ce sont l’Extrême-Orient russe et la Sibérie qui assurent la stabilité économique de l’ensemble du pays. Par ailleurs, A. Khloponin constate également que, tandis que les régions de Moscou et de Saint-Pétersbourg sont les moteurs du commerce et des finances, l’Extrême-Orient russe et la Sibérie constituent véritablement le secteur productif de la Fédération de Russie, notamment en raison de l’exploitation de ressources telles que le pétrole et le gaz, le nickel et le cuivre, l’or et les autres métaux précieux, l’énergie électrique, les produits de la mer, etc. En dernier lieu, il souligne que l’Extrême-Orient russe et la Sibérie servent de pont entre la Russie européenne, voire l’Europe entière, et l’Asie-Pacifique, les deux pôles de développement des civilisations contemporaines. Il reproche ainsi à la hiérarchie fédérale de ne pas porter une attention suffisante à sa région, qui promeut, de fait, les intérêts nationaux russes en Asie-Pacifique.

Désormais, dans différentes régions, des intérêts communs et des réseaux s’établissent entre les pouvoirs politiques, les industriels et les militaires, et l’Extrême-Orient russe, ainsi que la Sibérie, ne font pas exception. En effet, les officiers, qui ont subi la modicité et les retards fréquents de versement des soldes durant des années – et ce, jusqu’en 1999 –, mobilisaient souvent des soldats afin de les employer en tant que main-d’œuvre dans des travaux d’intérêt général, une pratique héritée du temps des stroïbaty soviétiques [9]. On constate ainsi que des avions de transport militaire exécutent des livraisons au profit d’entreprises régionales, ou que des officiers assurent la protection de personnalités politiques, d’industriels ou de financiers. À cet égard, la presse russe fait périodiquement état d’un risque de régionalisation, si ce n’est de privatisation, des forces armées. C’est précisément cette situation qui a provoqué, en 1998, la proposition audacieuse du gouverneur A. Lebed qui, comme nous l’avons vu précédemment, réclamait la mise sous son commandement des unités stationnées sur le sol de Krasnoïarsk. Quant à elles, les autorités du kraï de Stavropol ont demandé à ce que toutes les formations armées basées sur leur territoire soient placées sous la juridiction du Conseil régional de défense. Le premier à avoir effectué ce type de revendications a été le gouverneur du kraï extrême-oriental de Khabarovsk, Viktor Ishaev, qui, dès 1997, proposait que le commandant des régions militaires dispose d’un pouvoir renforcé « afin qu’il puisse prendre de manière indépendante les décisions importantes » [10].

En définitive, les défaillances économiques du pouvoir central ont amené les unités militaires à dépendre des administrations régionales, ces évolutions suscitant des craintes de la part du Kremlin. À cet égard, le fait que de nombreux facteurs limitent la collusion entre les unités militaires et les autorités régionales [11] ne rassure pas pour autant le pouvoir central, car la situation varie considérablement d’une région à l’autre, certaines unités ayant développé des relations plus étroites que d’autres avec les leaders de la région où elles sont stationnées. Cette évolution ne préoccupe d’ailleurs pas que Moscou. Les pays voisins pourraient en effet envisager des scénarios de juxtaposition de tensions régionalistes croissantes avec la dégradation des conditions financières des troupes et, partant, de l’efficacité du contrôle et du commandement des forces armées, ce qui in fine pourrait déstabiliser toute la région extrême-orientale. Dans le cas de la Corée du Sud, par exemple, si un conflit armé éclatait dans le nord de la péninsule, la question de l’ingérence de la Russie dans un tel conflit serait fortement discutée entre le centre et les élites régionales, ainsi qu’entre la hiérarchie de Moscou et le commandement des troupes stationnées au-delà du fleuve Tumen – à la frontière entre la Chine, la Russie et la Corée du Nord. Ainsi, la situation politique et militaire du voisin russe complique encore davantage les scénarios de perspective.

D’autre part, les habitudes de financer – et, donc, de domestiquer – les militaires stationnés sur leur territoire, ne serait-ce que par le biais de l’approvisionnement en énergie, en électricité et en eau, ne vont pas s’estomper rapidement chez les chefs régionaux. En effet, en « privatisant » plus ou moins les éléments des structures du pouvoir basées sur leur territoire, ils pourraient renforcer le fondement de leur autorité et assurer leur puissance contre d’éventuels troubles internes ou externes. De plus, si la Russie connaît à l’avenir une crise économique comparable ou plus grave que celle qui s’est déroulée au mois d’août 1998, le degré de dépendance financière des forces armées à l’égard des autorités régionales s’en trouverait à nouveau accru. Dans ce contexte, plusieurs constituants de la Fédération ont décidé de faire inscrire dans leur traité bilatéral avec Moscou la possibilité de mettre en place un système de service civil alternatif. Neuf ressortissants pacifistes de Nizhnij-Novgorod sont ainsi devenus les premiers Russes à avoir obtenu le droit d’effectuer un service alternatif au service militaire. Les autorités de la ville, au bord de la Volga, leur ont permis de travailler dans un hôpital local, cette mesure étant jugée illégale par les officiers militaires en charge de la conscription [12]. Par ailleurs, diverses entités fédérées, principalement des républiques, refusent que leurs jeunes ressortissants partent faire leur service militaire hors de leur territoire, la conscription s’effectuant de façon croissante sur le plan local. En tout état de cause, les moyens limités du pouvoir central l’empêchent d’appliquer le principe d’exterritorialité et de déplacer les jeunes conscrits loin de la région dont ils sont ressortissants, comme cela avait été le cas sous l’ère soviétique.

Le cas des officiers, plus délicat que celui des simples soldats, reste identique : le système de rotation régulière des cadres, sur lequel le pouvoir soviétique s’appuyait pour réduire le risque de voir naître des déloyautés locales, a perdu de son efficacité. Le coût de la mobilité des personnels, le problème du logement et même la pénurie d’emplois pour les conjoints gênent de plus en plus l’application d’une telle mesure, devenue moins systématique [13]. Il en résulte une « indigénisation » du personnel, que les prédécesseurs soviétiques et russes, même du temps de l’Empire, tentaient d’éviter à tout prix [14]. Or l’état déplorable du système C3I (communications, commandement, contrôle et intelligence) au sein des forces armées russes ainsi que le vieillissement des systèmes de communication destinés à sécuriser l’intégrité des structures de pouvoir autour des forces armées, ne facilitent pas la maîtrise du pouvoir central sur les autorités militaires locales. L’espace qui éloigne Moscou de l’Extrême-Orient russe risque donc de représenter, le moment venu, un obstacle de facto à l’autorité absolue du pouvoir central. Les leaders régionaux trouvent encore un intérêt limité pour la mise sous contrôle local des formations armées, mais ils sont encore moins enthousiastes à l’idée d’assumer la responsabilité d’entretenir ces troupes au quotidien.

Toutefois, force est de constater qu’on prépare hâtivement à Moscou un remède à cette situation. Il s’agit d’une solution indirecte mais efficace à long terme, qui consiste en la remise en fonctionnement du chemin de fer transsibérien et de sa liaison avec le transcoréen. En effet, la mise en service de cette ligne de chemin de fer permettra à l’Extrême-Orient russe de s’alimenter du sang frais d’investissements étrangers afin de développer non seulement l’économie du pays, mais également l’économie régionale. De plus, la circulation accélérée des personnes, des produits et de l’information facilitera au pouvoir central la tâche de garder sous contrôle les régions extrême-orientales.

Dans la région de Khabarovsk, par exemple, le gouverneur Viktor Ishaev a pratiqué la diplomatie régionale avec le Japon, faisant appel à l’établissement d’une Banque de développement entre six nations d’Asie du Nord-Est, afin de financer des projets d’infrastructure, d’énergie et de transport. C’est aussi le cas de la lettre expédiée en 2000 par les autorités de l’île de Sakhaline aux dirigeants des États voisins, y compris la République de Corée, au sujet de leur volonté de garder les îles Kouriles sous juridiction de la Fédération de Russie. Des contacts directs entre les unités régionales et les pouvoirs étrangers peuvent ainsi circonvenir les pouvoirs souverains du gouvernement national. Si cette régionalisation des relations internationales n’est pas entièrement nouvelle, les courants de la globalisation accentuent nécessairement leur impact.

Les provinces d’Extrême-Orient de la Russie sont les candidats les plus logiques à un développement autonome et à une décentralisation de la Fédération de Russie. L’Extrême-Orient russe, situé à environ 6 500 km et à de nombreux fuseaux horaires de distance de la capitale, est beaucoup plus proche géographiquement de la région de l’Asie-Pacifique que de la Russie européenne. Si le séparatisme politique ne peut pas être une option viable pour l’Extrême-Orient russe, la Russie européenne manque des ressources nécessaires, à court et à moyen termes, pour développer une infrastructure de transport à l’Est et investir dans la modernisation industrielle ou dans les industries d’extraction locales. L’avenir économique de la région dépend donc de la coopération avec les pays d’Asie-Pacifique, y compris les États-Unis.

Ainsi, il est possible de prévoir une décentralisation graduelle de la structure fédérale russe durant les premières décennies du XXI^e siècle. Les hommes politiques de la scène moscovite ont périodiquement besoin du soutien des administrations régionales pour acquérir le pouvoir et, ensuite, le consolider et le légitimer. Fondée sur le compromis et la négociation, cette politique oscille, au gré des impératifs politiques, entre des phases de souplesse et des phases de fermeté, au risque de voir les entités régionales élargir leurs champs d’action. Par conséquent, cette pratique favorise un contexte dans lequel les entités fédérées travaillent le plus souvent à la défense de leurs propres intérêts, tandis que le pouvoir central s’efforce d’éviter la mise en place d’actions communes de la part de certains ensembles régionaux. Ce phénomène, qui s’opère au détriment de la consolidation de l’autorité fédérale, fait donc de toute évidence partie d’un processus de démocratisation de la culture politique russe, orientée vers le pluralisme.

Pourtant, il est évident que l’immense majorité des 89 entités fédérées, y compris les plus riches en ressources naturelles et, partant, les plus autonomes, auront toujours besoin d’un coordinateur central qui, bien que dépouillé d’une partie de son pouvoir et de son autorité, sera voué à arbitrer et ajuster les conflits internes, et à optimiser l’allocation des ressources de l’État fédéral. En définitive, les entités fédérées sont supposées disposer aujourd’hui de prérogatives politiques, économiques et militaires, tout en demeurant dans le cadre de la Fédération. Cette situation va perdurer, en particulier dans le domaine militaire. Comme c’était déjà le cas à l’égard des forces armées soviétiques, certaines entités fédérées de l’Extrême-Orient russe refusent aujourd’hui d’envoyer leurs jeunes ressortissants dans les forces armées nationales. En outre, dans la mesure où l’importance du financement régional des unités militaires ne cesse de s’accroître, les leaders régionaux sont de plus en plus tentés de se mêler des affaires militaires liées à leur municipalité.

Le séparatisme politique en soi n’est pas une solution en Extrême-Orient russe, et des relations interethniques y sont généralement salutaires. Cependant, le relâchement des liens économiques avec la Russie européenne et l’inaptitude du gouvernement fédéral à améliorer de manière radicale la situation socio-économique provoquent l’éloignement entre Moscou et ses provinces d’Extrême-Orient. Ce phénomène est exploité au maximum par les leaders locaux, qui s’engouffrent dans la brèche et gagnent les élections en basant leurs programmes sur une opposition au pouvoir central. Outre le fait qu’il est difficile pour les autorités fédérales de se défaire d’un « chef » local, il n’y a aujourd’hui pas de menace d’une rébellion ouverte, d’une mutinerie ou d’une quelconque révolte similaire. Aussi, la désintégration de l’État russe se poursuit lentement. Les régions russes, constituants légitimes de la Fédération, ont déjà réussi à échapper, d’une certaine manière, au contrôle du pouvoir central. Dans la mesure où les élites politiques de l’Extrême-Orient russe jouent un rôle plus important qu’auparavant pour l’avenir de la Fédération de Russie, les relations entre Moscou et sa périphérie orientale demeurent en équilibre fragile.