Le 5 avril 1991, la résolution 688, présentée au Conseil de sécurité par la France, était adoptée dans le cadre du chapitre VII de la Charte des Nations unies [1]. Elle a apporté une solution inédite, en estimant que « la répression des populations civiles irakiennes dans de nombreuses parties de l’Irak, y compris très récemment dans les zones de peuplement kurde, [a pour conséquence] de menacer la paix et la sécurité internationales dans la région ». Elle « lance un appel à tous les États membres et à toutes les organisations humanitaires pour qu’ils participent à ces efforts d’assistance humanitaire » [2]. Quatre des membres de la coalition – les États-Unis, la France, le Royaume-Uni et la Turquie – ont répondu à cet appel en mettant en place l’opération « Provide Comfort I » (avril-juillet 1991) qui instaurait une zone d’exclusion aérienne pour les forces irakiennes au nord du 36^e parallèle et une « zone de sécurité » (safe haven) le long de la frontière turque. Ces dispositions remplissaient un triple objectif. Il s’agissait, dans un premier temps, de permettre le retour des réfugiés en Irak et la distribution de l’aide humanitaire, puis de protéger la population de la répression du gouvernement de Bagdad et, enfin, de faire pression sur ce dernier en organisant un foyer d’opposition sur son propre territoire. Dans un premier temps, seule la population kurde bénéficia de la résolution 688. Il faudra attendre le mois d’août 1992 pour qu’une zone d’exclusion aérienne soit établie au sud du 32^e parallèle au bénéfice de la population chiite du sud de l’Irak, mais surtout pour offrir aux monarchies du Golfe des garanties supplémentaires contre une éventuelle attaque aérienne en provenance de Bagdad.

L’opération mise en place en Irak du Nord était temporaire – un mandat de six mois renouvelable – et, bien que présentée comme strictement humanitaire, elle prenait également en compte les préoccupations sécuritaires de la Turquie, un des acteurs clés de la coalition. La zone délimitée ne couvre ni l’ensemble du Kurdistan irakien tel que le perçoivent les Kurdes, ni la partie délimitée par Bagdad en 1974, lors de l’octroi d’un statut autonome à la région. Elle exclut également la ville pétrolière de Kirkuk, reprise aux Kurdes par les forces gouvernementales le 28 mars 1991, et une grande partie du gouvernorat de Sulaymaniyah, pourtant durement affecté en 1988 par l’opération « Anfal » [3]. En revanche, elle comprend la région de Mossoul, dont la souveraineté est revendiquée par Ankara, mais qui reste sous le contrôle du gouvernement irakien. Enclavée et sans accès aux ressources pétrolières, la région ainsi délimitée n’est pas viable économiquement et demeure dépendante de l’aide humanitaire internationale, mais aussi du gouvernement central et de ses voisins.

La multiplicité des acteurs locaux (partis kurdes et gouvernement central), régionaux (Turquie, Iran, Syrie) et internationaux (États-Unis, Organisation des Nations unies, ONU), et les divergences sur les objectifs à plus long terme se révèlent génératrices d’instabilité et de tensions. Les trois gouvernorats du Nord sont devenus le théâtre d’affrontements locaux (conflit interkurde de 1994-1996) et régionaux (interventions militaires de la Turquie et de l’Iran) et le lieu où se cristallisent les tensions récurrentes entre le gouvernement irakien et les États-Unis. La zone de protection, conçue au départ comme une solution temporaire, se pérennise. Sa structuration dépend largement d’une politique réactive de la part de Bagdad comme de ses voisins, afin d’éviter que la région n’accède à une trop grande autonomie, voire à l’indépendance. En effet, l’expansion du programme humanitaire « Pétrole contre nourriture », tant en termes de compétences qu’en termes financiers, a sans aucun doute contribué à l’autonomisation des trois gouvernorats du Nord. Bagdad a immédiatement réagi en contrôlant plus étroitement les projets présentés dans le cadre du programme de façon à retarder, voire à empêcher, leur mise en œuvre. Simultanément, Ankara et Bagdad ont réagi à l’autonomisation croissante de la région en coordonnant leurs efforts de façon à réduire de façon substantielle les ressources des autorités locales.

À partir de 1996, conformément au Memorandum of Understanding (MOU), négocié avec le gouvernement irakien dans le cadre de la résolution 986 du Conseil de sécurité du 14 avril 1995, l’ONU a commencé à fournir une aide humanitaire aux trois gouvernorats du Nord, au nom du gouvernement irakien. Cependant, l’administration onusienne se trouve prise entre un gouvernement jaloux de sa souveraineté et des « autorités locales » émergentes, qui se structurent autour du programme « Pétrole contre nourriture », devenu à partir des années 1999-2000 la principale ressource de la région. Les autorités locales perçoivent ce programme comme une véritable « rente humanitaire » et l’utilisent pour rémunérer leur clientèle. Quant à lui, le gouvernement irakien insiste sur le caractère purement humanitaire du programme, cherchant à éviter que cette aide ne favorise l’émergence de structures régionales autonomes au nord de son territoire.

Afin d’éviter l’effondrement de la région, les Kurdes ont élu un parlement, en 1992, et un gouvernement régional du Kurdistan, avec les deux principaux partis kurdes irakiens, l’Union patriotique du Kurdistan (UPK) et le Parti démocratique du Kurdistan (PDK). Mais les deux formations kurdes se disputent le contrôle de la région et les revenus tirés du commerce illégal, principalement avec la Turquie. De petites zones restent toutefois sous le contrôle de commandants locaux indépendants. Enfin, les rivalités sont attisées par des divisions tribales et linguistiques [4] et par le jeu des puissances régionales, Jalal Talabani (UPK) étant plutôt soutenu par l’Iran et Massoud Barzani (PDK) par la Turquie. Les communautés minoritaires, tels les Turkomans et les Assyriens, se plaignent d’être évincées de la nouvelle administration.

En août 1996, après trois ans de combats interkurdes (1994-1996), le conflit se solda par l’intervention de Bagdad au nord du 36^e parallèle, à l’appel des forces de M. Barzani contre l’UPK soutenue par l’Iran. Ce conflit a eu pour conséquence de « figer » les zones d’influence des deux partis. Le PDK contrôle ainsi les gouvernorats de Dahuk et d’Erbil (1,8 million d’habitants) ainsi que les revenus du commerce entre l’Irak et la Turquie. Chassée d’Erbil qu’elle occupait depuis 1995, l’UPK contrôle, quant à elle, le gouvernorat de Sulaymaniyah (1,5 million d’habitants) et une partie du commerce avec l’Iran, mais avec des revenus bien inférieurs à ceux du PDK. Un no man’s land sépare désormais les deux régions. Aux check-points tenus par des peshmergas (combattants), marchandises et véhicules sont taxés. Le PDK de M. Barzani, qui contrôle une zone à la frontière irako-turque, entretient de bonnes relations avec les autorités d’Ankara et participe à des opérations militaires contre le Parti des travailleurs du Kurdistan (PKK), qui se replie peu à peu dans la région tenue par l’UPK. Cette dernière cherche à renforcer ses liens commerciaux avec l’Iran, tout en développant ses relations avec la Turquie. Elle y est parvenue après la signature de l’accord de Washington (septembre 1998), au prix d’une coopération sécuritaire avec la Turquie contre le PKK et de l’octroi de garanties pour les Turkomans [5]. Le PDK, en dépit des pressions turques, se refuse à reconnaître le Front des Turkomans, tant que celui-ci ne reconnaîtra pas l’autorité des deux gouvernements régionaux kurdes.

Le Nord-Irak compte près de 900 000 personnes déplacées. La guerre interkurde a fait plus de 5 000 victimes entre 1994 et 2001 [6]. Selon Chris Kutschera, « dans chaque zone, plus de 70 000 personnes déplacées vivent dans des conditions scandaleuses, victimes du “nettoyage idéologique” : il n’est plus possible pour une famille dont un membre travaillait pour le PDK de continuer à vivre dans la zone contrôlée par l’UPK et vice versa » [7]. De plus, les deux partis ont procédé au minage « sauvage » de l’ensemble de la région, qui s’est ajouté aux champs de mines hérités du conflit Iran-Irak et de la guerre du Golfe, rendant extrêmement difficiles les opérations de déminage.

À la suite des combats interkurdes de 1994-1996, l’accord de Washington visait à la réconciliation, la réunification des deux gouvernements, le partage des ressources et le retour des personnes déplacées. Ces dernières ont commencé à revenir à partir de 1999. Le mouvement de retour s’est accéléré lorsque les deux partis ont mis en place une coopération sécuritaire afin de lutter contre la « menace islamiste » dans la région. Cette menace est antérieure à la fin des années 1990, mais l’assassinat du gouverneur d’Erbil, François Hariri (PDK), en février 2001, puis l’apparition d’un groupe armé, le Jund al-Islam (Soldats de l’Islam), en juillet 2001 dans le district de Halabja, ont marqué une nouvelle étape. Ce mouvement conteste en effet par les armes la légitimité de l’UPK, qui ne parvient pas à remporter de victoire militaire décisive. Rebaptisé Ansar al-Islam en décembre 2001, ce groupe contrôle les zones de Biyara et Tawella dans le district de Halabja, à la frontière irako-iranienne, et bénéficie vraisemblablement d’un soutien iranien. Or l’UPK ne peut pas se permettre de se brouiller avec l’Iran qui constitue l’un des débouchés du gouvernorat de Sulaymaniyah.

Le PDK de M. Barzani et l’UPK de J. Talabani s’efforcent donc, plus de onze ans après la fin de la guerre du Golfe, de présenter un front uni au sein de l’opposition irakienne. Au début du mois d’octobre 2002, avant la première réunion du parlement réunifié depuis 1994, ils annonçaient leur disposition à présenter un projet de constitution pour la région du Kurdistan irakien, en soulignant que ce projet s’inscrivait dans le cadre d’un futur Irak fédéral. Cette proposition a suscité un regain de tension. La Syrie et l’Iran se sont prononcés contre la création d’une entité kurde, tandis que la Turquie s’est déclarée prête à intervenir militairement. Quant à lui, le vice-Premier ministre irakien, Tareq Aziz, a qualifié ce projet d’ « insensé » [8]. Le 4 octobre 2002, lors de la première réunion du parlement réunifié à Erbil, le projet de texte n’a finalement pas été présenté.

Le programme « Pétrole contre nourriture », facteur d’autonomisation de la région kurde et de partage du territoire

Le programme humanitaire « Pétrole contre nourriture » mis en place sous l’égide de l’ONU a permis l’autonomisation croissante du Kurdistan irakien, tout en renforçant la fragmentation du territoire. Confronté à une situation humanitaire catastrophique, Bagdad accepta, en avril 1995, après cinq ans de refus, le programme établi par la résolution 986 du Conseil de sécurité et renouvelable pour six mois, pour un montant de 2 milliards de dollars. 53 % et 13 % de cette somme sont respectivement utilisés pour les 15 gouvernorats contrôlés par Bagdad et pour les trois gouvernorats du Nord. Le programme a commencé à fonctionner en décembre 1996, les premiers chargements sont arrivés en Irak en mars 1997, et le plafond financier, initialement fixé à 2 millions de dollars, a finalement été supprimé par la résolution 1284 du Conseil de sécurité, du 17 décembre 1999.

Chaque parti, avec son gouvernement, son administration, son drapeau et ses « forces armées » relevant du « ministère » des peshmergas – principalement formées pour les combats interkurdes –, opère la distribution des ressources sur une base clientéliste. Les « autorités locales » de Sulaymaniyah ont créé le gouvernorat du « nouveau Kirkuk », une entité administrative que ni l’ONU ni les autorités de Bagdad ne reconnaissent. C’est dans cette zone que sont principalement accueillies les familles victimes de la politique d’arabisation menée dans le gouvernorat de Kirkuk (al-Tameem), sous le contrôle de Bagdad. L’ONU parle d’ « autorités locales », évitant de préciser ce que cette expression recouvre. Chacun des deux partis kurdes entend bénéficier à part égale des « retombées » du programme humanitaire. Les projets sont décidés en « consultation » avec les autorités locales, qui veulent d’abord réhabiliter les régions situées au centre de leur zone d’influence – la région du Badinan, pour le PDK –, avant de se préoccuper de la périphérie. Par conséquent, certaines zones géographiquement plus excentrées, comme Garmian ou Halabja, sont moins bien dotées. Au cours des années, certaines zones et certains groupes ont progressivement été exclus de la rente humanitaire, de même que, par le passé, certains groupes étaient exclus de la rente pétrolière, et ils ont forgé d’autres allégeances plus rémunératrices. Ainsi, une partie de la minorité turkomane s’est tournée vers les aides turques. Dans le district de Halabja, les organisations non gouvernementales (ONG) islamiques jouent un rôle très important, couplant des services tels que l’éducation et la santé à une adhésion aux principes de l’islam wahhabite.

Sur le terrain, la situation s’améliore à mesure que le programme « Pétrole contre nourriture » élargit son champ de compétence, évoluant d’une aide humanitaire d’urgence à une action incluant la mise en place d’infrastructures ayant un impact direct sur la situation humanitaire (électricité, santé et assainissement) puis, progressivement, à des secteurs dont l’impact est plus indirect (réhabilitation des infrastructures routières et des agro-industries). Dès lors, le programme « Pétrole contre nourriture » devient un facteur de structuration des deux administrations locales et des deux « gouvernements ». Les revenus du commerce illégal avec les pays voisins permettent alors au PDK et à l’UPK de financer leurs milices et l’achat d’armement, et de prendre en charge tout ce que l’ONU, limitée par son mandat, n’est pas en mesure d’assurer financièrement [9].

Cette situation d’autonomie limitée par rapport au régime de Bagdad et de partage du territoire, entretenue par le programme « Pétrole contre nourriture », s’est trouvée fragilisée à partir de septembre 2001. En effet, certains groupes islamistes, tels que le Mouvement d’union islamique du Kurdistan et le Jund al-Islam, contestent alors le partage établi entre l’UPK et le PDK, jugé inégalitaire. Dans le district de Halabja, le commerce avec l’Iran constitue une activité lucrative, qui explique les combats de l’automne 2001 entre les peshmergas de l’UPK et les membres de l’organisation Jund al-Islam. Les douaniers de Sulaymaniyah ont mené plusieurs opérations contre les « contrebandiers », c’est-à-dire ceux qui font « illégalement » du commerce illégal. L’UPK et le PDK sont parvenus à mettre sur pied une coopération sécuritaire contre les groupes islamistes qui menacent le partage des ressources [10]. Actuellement, pour des raisons de sécurité, certaines régions du district de Halabja sont fermées aux activités humanitaires, en dépit des demandes émanant des autorités islamistes de la zone. L’ONU apparaît ainsi étroitement associée à un parti kurde, l’UPK, dont l’action est contestée par une partie de la population.

L’incapacité de l’UPK à venir à bout de l’organisation Ansar al-Islam pousse les autorités « laïques » de Sulaymaniyah à instrumentaliser le « péril islamiste » pour obtenir un soutien américain, accusant même Ansar al-Islam de faire partie du réseau Al-Qaïda. Parallèlement, les autorités locales soulignent l’importance qu’elles accordent à l’islam. La réhabilitation de la grande mosquée de Sulaymaniyah est entreprise en septembre 2002, tandis que la mosquée de Said Sadiq, détruite au cours des combats avec Ansar al-Islam, est immédiatement reconstruite.

La région du Kurdistan reste donc fortement dépendante du régime irakien, qui représente le principal débouché de l’agriculture et de l’économie kurdes, et Bagdad contrôle étroitement l’approvisionnement en fuel et en gazole des trois gouvernorats du Nord. Le gouvernement irakien n’a pas hésité, d’une part, à jouer des rivalités interkurdes, comme l’a démontré le cas extrême de son intervention aux côtés des forces du PDK en 1996 et, d’autre part, à se concerter avec les autres puissances régionales – la Syrie et la Turquie en particulier – pour limiter l’autonomisation du Nord-Irak. Bagdad, allié de M. Barzani dès lors qu’il s’agit de contrer l’influence de l’UPK, n’hésite pas à soutenir le PKK dans sa lutte contre le PDK. À partir de l’automne 2001, jugeant inacceptable l’autonomisation du Nord-Irak, alors que les deux formations kurdes multipliaient les pas vers une prochaine réconciliation, Bagdad, en concertation avec Ankara et Damas, a entrepris d’ « étrangler » économiquement les trois gouvernorats du Nord. Ainsi, ses troupes se sont déployées le long de la ligne de séparation entre la zone « autonome » et le reste du pays pour démontrer aux autorités locales la précarité de leur situation. Depuis lors, les chars irakiens se trouvent à moins d’une heure des centres urbains du Nord (Erbil, Sulaymaniyah). Dès le début de l’année 2001, des accords de libre-échange ont été signés avec les pays arabes, et les « contrats » au sein du programme humanitaire sont octroyés aux « amis » politiques de Bagdad. La Turquie et le gouvernement irakien se sont entendus pour limiter le transit par le nord de l’Irak, qui se trouve sous le contrôle de M. Barzani. Bagdad et Ankara ont ainsi créé un projet de nouveau poste frontière (Feish Khabour) permettant de contourner la zone contrôlée par le PDK. Enfin, le commerce de gazole entre l’Irak et la Turquie a fortement chuté, privant le PDK de près de 90 % de ses ressources entre juillet 2001 et juillet 2002.

En guerre contre le PKK depuis 1984, la Turquie a craint, en 1991, que le nord de l’Irak ne devienne un sanctuaire. Depuis le début des années 1980, Ankara possède un « droit de poursuite » d’environ 10 km à l’intérieur du territoire irakien, négocié secrètement avec Bagdad. Au lendemain de la guerre du Golfe, puis après l’arrestation de Abdullah Öçalan en février 1999, lorsque Ankara refusait de considérer l’amnistie des membres du PKK qui en feraient la demande, le PKK s’est largement replié en Irak du Nord. Il y a installé des camps d’entraînement et a recruté parmi les Kurdes irakiens. À de nombreuses reprises, Ankara est intervenue militairement, utilisant, au gré des alliances, les peshmergas irakiens comme auxiliaires. Aujourd’hui, 5 000 soldats turcs restent déployés dans la « ceinture de sécurité ». Par ailleurs, Ankara a joué un rôle actif dans les arrangements de sécurité en Irak du Nord, en proposant une force d’interposition entre les formations kurdes, voire en menaçant d’intervenir directement. Depuis l’accord d’Ankara de 1996, signé par les deux partis kurdes avec le soutien des États-Unis et du Royaume-Uni, elle dispose d’une capacité de renseignement importante par le biais de la force de paix (« Peace Monitoring Force ») composée presque exclusivement de Turkomans. Au fil des années, cette communauté a été identifiée aux intérêts de la Turquie, qui lui fournit une aide, en particulier dans le domaine de l’éducation. Les Turkomans demandent la création d’une zone autonome en Irak du Nord qui engloberait Mossoul et Kirkuk, qui devient alors un enjeu politique entre chaque parti kurde et Ankara. L’UPK intègre désormais sur sa liste des bénéficiaires des aides les Turkomans expulsés de Kirkuk par le gouvernement, au grand dam du PDK.

Le poids politique et militaire de la Turquie sur l’Irak du Nord se double d’un poids économique non négligeable. Les ressources du commerce transfrontalier ont été longtemps instrumentalisées par Ankara afin de diviser les factions kurdes dans sa lutte contre le PKK. Ainsi, jusqu’à peu, le PDK a pu développer son rôle d’intermédiaire obligé entre l’Irak et la Turquie : de cette manière, Bagdad pouvait se procurer des revenus directs à travers le commerce illégal de pétrole à destination de la Turquie, qui, elle-même, profitait de cette manne bon marché. En effet, Ankara maintenait une activité économique dans le Sud-Est anatolien souffrant de l’embargo économique imposé en Irak. Enfin, le PDK utilisait les fonds, estimés à 1 million de dollars par jour, pour financer son administration et ses forces de sécurité.

L’Iran s’efforce également de s’assurer la collaboration des Kurdes d’Irak pour éliminer sa propre opposition kurde, réfugiée en Irak du Nord. Téhéran soutient les partis islamistes sunnites actifs dans l’est du Kurdistan, afin de garder un ascendant sur l’UPK qui contrôle le gouvernorat de Sulaymaniyah. Le district de Halabja, particulièrement sinistré à la suite de la campagne « Anfal » de 1988 et longtemps délaissé, se révèle être, dès 1991, un terrain de prédilection pour les activités des organisations humanitaires islamiques proches de l’Arabie Saoudite, mais aussi de l’Iran. Ainsi, l’International Islamic Relief Organisation (IIRO), une ONG basée à Jeddah en Arabie Saoudite, a pris en charge le salaire du personnel médical et des enseignants dès le retrait du gouvernement irakien, en octobre 1991. Cette aide s’est accompagnée d’une vaste opération de construction de mosquées et d’écoles islamiques dans les campagnes. Depuis 1997, les partis islamistes, moyennant une certaine autonomie d’action dans le district de Halabja, soutiennent le « gouvernement régional » de Sulaymaniyah, auquel ils participent avec deux portefeuilles de « ministres » des Affaires religieuses et de la Justice. En 1997, sous la houlette de Téhéran, l’UPK signe avec le Mouvement de l’unité islamique un accord définissant les relations entre les deux partis et leur zone d’influence dans le gouvernorat de Sulaymaniyah. L’accord de Téhéran signé en 1997 a été renégocié à plusieurs reprises, toujours en présence de représentants iraniens. En mai 2001, l’UPK s’est engagée à verser au parti du Mouvement de l’unité islamique la somme mensuelle de 120 000 dollars. Jusqu’à l’arrestation du leader du PKK, A. Öçalan, au Kenya en janvier 1999, la Syrie, bien qu’opposée à toute autonomie des Kurdes, a activement soutenu le PKK, y compris en Irak du Nord.

Enfin, les États-Unis ont joué un rôle déterminant dans l’établissement d’un statu quo instable en Irak du Nord. Leur politique d’utilisation des trois gouvernorats du Nord comme base arrière de l’opposition irakienne s’est révélée désastreuse pour leurs alliés kurdes. Lorsque, en 1996, les troupes de Bagdad sont entrées en Irak du Nord à l’appel de M. Barzani, plus de 2 000 Kurdes qui travaillaient pour les États-Unis ont dû être évacués. La riposte militaire américaine, essentiellement dirigée contre des cibles situées au sud du 33^e parallèle, puis l’extension de la zone d’exclusion aérienne du 32^e au 33^e parallèle, renforce le sentiment d’instrumentalisation des Kurdes. Peu confiants dans leur lointain « patron » américain, mais dépendants de Washington pour leur sécurité immédiate, les Kurdes craignent d’être une nouvelle fois sacrifiés au profit d’alliés plus puissants comme la Turquie.