Certes, chaque crise a ses caractéristiques propres et impose la recherche au cas par cas d’un dispositif adapté pour la résoudre. Mais force est de constater que, trois ans après l’arrivée de la Mission des Nations unies pour le Kosovo (MINUK) et de la Force du Kosovo (KFOR) [1], la plupart des grands objectifs ont été atteints, tant dans les domaines de la sécurité et de la reconstruction d’urgence que dans la mise en place d’une administration et dans le redémarrage économique. Même si l’étendue des tâches qui restent à accomplir est encore considérable – en particulier dans le domaine du respect de l’État de droit et des règles démocratiques –, le meilleur indicateur du retour à la stabilité de la région est que « les médias ne parlent plus du Kosovo depuis un an », comme le relevait Bernard Kouchner, ancien représentant spécial du secrétaire général de l’ONU au Kosovo, à l’occasion de sa visite à l’Université de Pristina en mars 2002. Cette évolution positive s’explique d’abord par le contenu du mandat, ensuite par la méthode employée par les acteurs internationaux, et ce, malgré des obstacles non négligeables dans la mise en œuvre. Si cette méthode a permis aux organisations internationales d’être acceptées, il leur reste maintenant à gérer leur départ ; c’est ce qu’elles s’attachent à faire depuis leur arrivée.

En instituant un véritable proconsulat sur le Kosovo, la résolution 1244 a eu l’immense avantage de regrouper tous les pouvoirs de décision entre les mains du représentant spécial. Dans la phase initiale de totale désorganisation politique, sociale, économique et sécuritaire, cette mesure était indispensable. En effet, en situation d’urgence, ce mandat permettait la mise en œuvre rapide des actions prioritaires, tout en évitant les obstacles institutionnels rencontrés au cours de l’intervention en Bosnie-Herzégovine. Encore fallait-il que cette concentration des pouvoirs, exorbitante du droit commun dans les sociétés démocratiques, soit utilisée dans la perspective permanente d’un retour le plus rapide possible aux libertés et aux droits fondamentaux. Et ce, d’autant plus que ceux qui recevaient ces pouvoirs avaient initialement une méconnaissance totale des règles qui régissaient antérieurement la société kosovare dans ses différentes composantes. Il fallait donc que, dès le début du processus, des mécanismes compensateurs provisoires soient mis en place pour pallier l’absence d’institutions démocratiques, organiser le dialogue avec les représentants des différentes composantes de la population, souvent autoproclamés avant d’être élus, et préparer le transfert des pouvoirs, le moment venu, à des institutions légitimes. Enfin, il était nécessaire, pour que la démarche garde toute sa crédibilité, que le calendrier de mise en place des nouvelles institutions et de transfert des pouvoirs à leur profit soit le plus contracté possible, afin d’éviter la pérennisation d’une situation que seule l’urgence de la crise pouvait justifier initialement, mais qui perdait sa légitimité au fur et à mesure que le temps passait. C’est cette démarche qui a prévalu dès le début. Elle a été présentée de façon exhaustive par Éric Chevallier [2] ; il n’est donc pas utile d’y revenir.

En revanche, il paraît souhaitable de tirer les enseignements des principaux problèmes rencontrés. L’essentiel des difficultés a tenu à l’absence d’anticipation et de préparation détaillée des organisations internationales lors de l’intervention au Kosovo [3]. En effet, comme au Timor Oriental, un cas tout à fait nouveau se présentait, puisque la communauté internationale devait assurer la totalité des fonctions étatiques. C’est pourquoi, à l’exception du Haut Commissariat des Nations unies pour les Réfugiés (UNHCR), dont le mode d’action habituel est de réagir dans l’urgence, aucune planification n’avait été établie. Les principales difficultés apparurent dans les domaines de la mise en place des financements et de la gestion des ressources humaines.

En ce qui concerne les délais de mise à disposition des financements, d’importants efforts furent engagés afin de suppléer aux lenteurs des organismes internationaux : soit par certains États, tels la France et le Japon, soit par la Commission européenne, qui mit en place très rapidement à Pristina une European Task Force. Celle-ci fut bientôt remplacée par l’Agence européenne de reconstruction, qui, comme elle, disposait de délégations lui permettant d’engager dans des délais très brefs les financements correspondant aux actions de reconstruction les plus urgentes avant l’hiver 1999, puis à la remise en fonction des services publics jugés prioritaires.

Dans le domaine des ressources humaines, le manque d’anticipation a lourdement pénalisé la montée en puissance du dispositif international. L’ONU, comme l’Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ou, a fortiori, la Commission européenne, eurent à faire face dans des délais très courts et, qui plus est, en début de période estivale, à une demande de déploiement d’effectifs importants sur le terrain, alors même que l’inventaire et la nature précise des tâches à assurer n’étaient pas encore identifiés. Cette lacune s’est ajoutée aux difficultés initiales d’identification des profils professionnels souhaités, entraînant ainsi des retards dans la mise en place d’un nombre considérable d’experts internationaux et parfois, face à l’urgence, l’arrivée de certains fonctionnaires ou contractuels aux qualifications inadaptées ou insuffisantes. Inadaptation et incompétence ont parfois conduit les intéressés à camoufler leurs faiblesses derrière un refus de contact avec leurs interlocuteurs locaux – lorsque ceux-ci existaient – ou un excès d’autoritarisme, imposant des décisions sans concertation ni analyse préalables. Au fil du temps, ces situations se sont améliorées mais n’ont pas totalement disparu. Or, dans un contexte extrêmement ambigu où les règles démocratiques sont temporairement suspendues, la légitimité des décideurs internationaux, en l’absence de celle des urnes, repose exclusivement sur leurs compétences et leur souci du dialogue avec les administrés.

Les difficultés de recrutement furent considérables dans deux domaines en particulier : la police et la justice. Dans les premiers mois, l’absence de vivier de policiers compétents et disponibles pour assurer le maintien de l’ordre civil a créé un vide que les malfaiteurs et les trafiquants se sont empressés de combler. Ce vide fut amplifié par le manque de juges internationaux nécessaires pour rendre une justice que, tout au moins dans un premier temps, les juges locaux étaient dans l’impossibilité parfois physique, sinon psychologique, de rendre, au regard de l’atmosphère de règlement de comptes qui prévalait initialement et qui prévaut encore trop souvent aujourd’hui.

Cependant, après plus de trois ans de présence, les institutions internationales sont acceptées par la population qui, en grande majorité, sollicite leur pérennisation, sans pour autant s’interdire de faire savoir à l’occasion, par médias interposés, que la lutte contre la corruption et la délinquance concerne également les membres de la communauté internationale présents sur place. Celle-ci doit néanmoins gérer son désengagement. Même si la résolution 1244 n’a pas fixé d’échéance précise, ce désengagement doit être recherché, d’autant que le coût du maintien de cette opération est de moins en moins supportable pour les nations participantes, sans cesse sollicitées par de nouvelles crises.

Pour ce faire, un double défi doit être relevé. D’une part, lutter contre les résistances inhérentes à toute administration qui refuse de se saborder. Dans ce domaine, le représentant spécial a toute autorité pour imposer le rythme de diminution des effectifs internationaux qu’il estime approprié. D’autre part, déployer des efforts considérables afin de créer une classe politique kosovare et une administration de fonctionnaires dévoués au service de l’État, dans une région qui n’a pas effectué sa révolution postcommuniste et où il n’existe pas réellement de société civile capable de contester les titulaires du pouvoir. À cet égard, d’importants programmes de coopération sont engagés dans le domaine de l’appui aux nouveaux ministres et aux nouveaux élus – députés et élus municipaux – ainsi que dans la formation des fonctionnaires. Simultanément, l’OSCE s’attache à mettre en place les libertés fondamentales nécessaires à l’émergence d’une réelle vie démocratique.

Malgré ces contraintes, le transfert des attributions de la MINUK vers les autorités locales a été intégré, dès l’été 1999, dans la démarche du premier représentant spécial, B. Kouchner, lorsqu’il créa le Conseil consultatif provisoire (Interim Advisory Council) dans lequel figuraient des représentants des différentes forces politiques qui avaient pu être identifiées en l’absence de toute donnée électorale. À cette initiative, s’est ajoutée la volonté permanente des représentants spéciaux successifs de ne pas retarder les échéances électorales, voire de les accélérer, tout en s’efforçant de n’exclure aucune composante du peuple kosovar, en particulier la minorité serbe. Une étape majeure a été franchie avec la constitution du premier gouvernement démocratiquement élu, le 28 février 2002. Sous l’autorité du Premier ministre, Bajram Rexhepi, les dix ministères nouvellement créés ont reçu un certain nombre de responsabilités de gestion, la MINUK gardant provisoirement l’essentiel des attributions régaliennes – police, justice, finances, etc. – et, en particulier, le droit de veto du représentant spécial sur les décisions gouvernementales. Afin d’aider le gouvernement dans sa tâche, chaque ministre dispose d’un « principal international officer », véritable expert-conseiller. Progressivement, les pouvoirs retenus par la MINUK seront transférés au gouvernement. Ainsi, la MINUK prépare méthodiquement le passage de relais, tout en réduisant graduellement les effectifs internationaux et le volume des aides financières.

La perte d’efficacité tactique engendrée par le recours à une alliance ou à une coalition a été analysée depuis longtemps, particulièrement dans le cas d’opérations militaires de type conventionnel dans lesquelles il s’agit, par le recours à la manœuvre et à l’emploi de feux massifs, de livrer bataille pour détruire un ennemi fortement armé. Encore faut-il que l’état de guerre ait été officiellement déclaré. Or tel n’est plus le cas depuis ces dernières années. Sans postuler la pérennisation de la phase présente de l’histoire militaire – l’exemple de l’intervention en Afghanistan incite à la prudence –, les forces armées sont, aujourd’hui, souvent engagées pour résoudre des conflits intra-étatiques sur décision de la communauté internationale. Dans un tel contexte, la multinationalisation de ces engagements est un gage de légitimité renforcée, puisqu’elle traduit le consensus des pays participants. Ces engagements s’effectuant souvent après un accord préalable des parties au conflit, voire après la signature d’un véritable accord de paix, ou encore après l’adoption d’une résolution ou d’un mandat de rétablissement ou de maintien de la paix de l’ONU, une limitation des capacités tactiques est acceptable. Encore faut-il que la multinationalité ne soit pas abusivement utilisée par les acteurs, à quelque niveau qu’ils se trouvent, pour ne pas agir. En effet, les contraintes liées à la multinationalité de la force sont parfois plus réduites qu’il n’y paraît. À titre d’exemple, sur les 38 contingents nationaux composant la KFOR, un seul est soumis par son gouvernement à des restrictions qui limitent son emploi par le commandant de la KFOR, soit à certaines régions du Kosovo, soit à la subordination à certains commandements nationaux.

Enfin, mais ceci n’est pas lié au caractère multinational de l’intervention, le mandat le plus clair possible doit être donné par les autorités politiques au commandant de la force, pour éviter en particulier le risque que cette dernière ne se substitue durablement aux forces de police et de sécurité civile dans l’exercice de leurs missions propres. En l’absence d’un mandat précis et détaillé – difficile à établir au début de l’intervention –, il revient au commandant de la force de préciser à ses mandataires comme à ses subordonnés comment et dans quel cadre il décide de mettre en application le mandat, parfois imprécis, qui régit son action. Ainsi, lorsqu’il est devenu évident que la MINUK ne pourrait pas, avant de longs mois, disposer de l’appareil judiciaire, policier et carcéral suffisant pour neutraliser un certain nombre de criminels notoires, la KFOR, dont le mandat est de « maintenir un environnement sûr et sécurisé au Kosovo » [5], a dû se substituer à la MINUK afin de neutraliser les criminels dont le maintien en liberté présentait à l’évidence un risque majeur pour la sécurité de la population. Le recours au placement en détention sous responsabilité de la KFOR est donc devenu la seule solution provisoire envisageable. Encore fallait-il que cette procédure exorbitante du droit commun soit utilisée de façon exceptionnelle et en accord avec les autorités civiles de la MINUK. La solution adoptée par le commandant de la KFOR consista donc à faire remonter, à son niveau et de manière exclusive, toute décision de mise ou de maintien en détention, unique mesure susceptible d’encadrer strictement une procédure que seules l’urgence et l’inexistence de structures judiciaires civiles pouvaient justifier. C’est d’ailleurs à ces conditions que les représentants des organisations internationales en charge du respect des droits de l’homme ont toléré ce pis-aller.

Il revient également au commandant de la KFOR d’établir au plus vite avec le représentant spécial des procédures de dialogue et d’échanges permanents, de façon à coordonner les actions tout en évitant les interférences entre les deux organisations. Les progrès accomplis dans ce domaine au Kosovo sont impressionnants, en particulier au vu de la situation qui a prévalu en Bosnie-Herzégovine à la suite de la signature des accords de Dayton-Paris [6]. B. Kouchner rencontrait en effet tous les jours à 17 heures précises le commandant de la KFOR. Le retour à un calme relatif dans le domaine de la sécurité permet désormais à ses successeurs de limiter les réunions à une rencontre hebdomadaire, au cours de laquelle sont réglés les éventuels conflits de compétence, comme ce fut le cas lorsqu’il s’est agi d’assurer la protection des déplacements des députés élus à l’Assemblée. La coopération est donc restée très étroite, en particulier dans le domaine de la communication publique des deux organisations. Seules les opérations liées à la sécurité et à la police restent un souci constant pour les différents responsables, car, en ce domaine, si la sécurité des opérations repose d’abord sur une coordination efficace, la préservation du secret de ces mêmes opérations conduit souvent au cloisonnement.

Ces difficultés prises en compte, la multinationalité a trois avantages dans ce type de mission : elle permet d’enrichir la qualité des décisions prises au niveau du commandement, elle témoigne de l’engagement international auprès des populations hier encore en conflit, et elle est une école d’échanges de savoir-faire et de savoir-être entre les différents contingents. Au niveau du commandement, la confrontation des différentes cultures permet d’appréhender avec beaucoup plus de finesse une situation de crise, d’enrichir l’inventaire des solutions possibles et, surtout, d’éviter les erreurs d’appréciation dues à une insuffisante connaissance des usages locaux. À cet égard, la réunion quotidienne des généraux, membres de l’état-major de la KFOR et tous de nationalités différentes, permet d’obtenir de leur part des avis parfois sensiblement différents sur les décisions à prendre, car, dans ce type de contexte, même les décisions opérationnelles ont un caractère politico-militaire. Aux yeux des populations, une force composée de 38 nations n’est pas seulement une force militaire, elle est aussi l’expression concrète de l’engagement de la communauté internationale pour garantir leur sécurité et le règlement pacifique des conflits résiduels. La diversité des différents contingents leur démontre ainsi qu’il existe une possibilité de dépasser les conflits du passé. Aussi, il est psychologiquement fondamental pour ces populations de voir des soldats français et allemands, russes et américains, remplir des missions conjointes. Des points de contrôle routiers tenus ensemble par des soldats français et émiratis, comme ce fut le cas à la fin de l’année 2001, avant le départ de ces derniers, sont des signes tangibles de la communauté d’action des pays intervenants.

Enfin, le recours de plus en plus fréquent aux opérations multinationales est un facteur d’enrichissement considérable pour les différentes armées. Les exercices en commun, les échanges entre unités et les opérations conjointes permettent d’apprendre, de comparer et de se connaître. Les Britanniques ont ainsi formé d’autres contingents à leurs méthodes de fouille d’habitations, qui permettent de faire face à tout risque de litige avec les habitants [7]. De même, le système prévôtal français [8] est étudié par un certain nombre de pays d’Europe centrale et orientale. L’observation des relations entre officiers, sous-officiers et soldats dans les armées occidentales par les armées d’Europe orientale ou du Moyen-Orient permet à ces dernières d’accélérer le rythme de leur démocratisation. Compte tenu du taux de rotation des contingents déployés, ce retour d’expérience concerne des effectifs considérables.

Cependant, le facteur multinational peut aussi générer des risques de corruption entre contingents. Ce risque a toutefois été partiellement écarté, dans la mesure où la règle de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) veut que chaque contingent assure son propre soutien logistique. Quant aux dépenses relatives aux états-majors et aux moyens de communication, soutenus directement par l’OTAN, elles sont contrôlées et gérées par ses propres fonctionnaires.

On peut distinguer les grandes tendances de l’opinion kosovare trois ans après le retrait du pouvoir serbe et l’arrivée de la MINUK et de l’OTAN. La population, toutes communautés confondues, accepte et souhaite même pour le moment le maintien de la communauté internationale. Cette acceptation s’explique en partie par l’exercice scrupuleux et humain du pouvoir par les quatre représentants spéciaux du Secrétaire général de l’ONU et par les sept commandants de la KFOR successifs. Les fonds importants mis en place, en particulier par l’Europe, représentent aussi un argument très persuasif pour une population qui vit encore souvent dans la misère. Enfin, la crainte du retour de l’administration de Belgrade, même si elle paraît totalement irréaliste, plane encore dans tous les esprits non serbes et suffit à justifier la demande de maintien du « parapluie international ». De plus, les ténors politiques locaux, tous partis et ethnies confondus, n’ont pas encore réussi à convaincre la population de leur dévouement à la cause publique. Ainsi, on retrouve au Kosovo, comme en Bosnie, cette mentalité très répandue qui préfère un pouvoir extérieur plutôt qu’une autorité locale, surtout lorsque ce pouvoir extérieur est, de surcroît, pourvoyeur de financements et d’emplois.

Mais la question majeure en suspens reste celle du statut final, qui ne pourra pas être traitée sans que la question de la souveraineté sur la partie nord du territoire et de Mitrovica ne soit également résolue. Elle est enfin liée, même si certains récusent cette position, au règlement du statut final des relations entre le Monténégro et la Serbie. Or la communauté internationale n’a pas encore proposé de solution, considérant que l’urgence était le développement interne du Kosovo, la lutte contre la misère et la mise en place d’institutions démocratiques. On peut cependant poser plusieurs jalons. Le retour d’une administration serbe, sous quelque forme que ce soit, n’est plus envisageable, ni par la communauté internationale, ni a fortiori par la majorité de la population albanophone. Le bilan des dizaines d’années d’administration belgradoise est en effet dévastateur pour les partisans du rétablissement d’une souveraineté serbe. Quant au gouvernement de Belgrade, désireux de bénéficier du soutien international pour accélérer son développement économique, il semble évoluer vers une solution de compromis. Ainsi, le Premier ministre de Serbie, Zoran Djindjic, affirmait, dans un entretien du 12 octobre 2002 au quotidien suisse Tages Anzeiger : « Nous devons essayer de parler aux hommes politiques albanais pour trouver une solution. S’ils continuent à demander l’indépendance, ils réduiront à néant leurs efforts pour rejoindre l’Europe. Cependant, les Serbes doivent abandonner leur rêve d’un Kosovo qui serait une province administrée par Belgrade. Ceci est irréaliste. Une solution serait que les Albanais bénéficient d’une autonomie accrue et que les Serbes (du Kosovo) reçoivent des droits d’autogestion semblables à ceux qui ont été donnés aux Albanais en Macédoine. »

Si les positions restent encore très éloignées, le rapprochement par rapport aux positions de Belgrade il y a encore un an est cependant évident. Par ailleurs, le Kosovo, quel que soit son statut final, n’a aucun avenir s’il ne régularise pas les liens économiques, sociaux et culturels qui n’ont jamais cessé d’exister, même depuis 1999, avec la Serbie [9]. D’autre part, la question du statut final n’est pas indispensable pour relancer dans l’immédiat le développement institutionnel et économique du Kosovo. On pourrait même oser une comparaison en constatant que le statut final de l’Europe n’est toujours pas établi, alors que depuis de nombreuses années l’Europe économique puis monétaire s’est construite, permettant d’entretenir l’espoir d’une solution politique. Il pourrait en être ainsi pour le Kosovo, toutes choses égales par ailleurs. Malgré les impatiences de la population, parfois agitée par des activistes aux intentions ambiguës [10], les responsables kosovars semblent prêts à prendre leur mal en patience aussi longtemps que la présence internationale permettra de soutenir le développement économique de la région. De plus, le Kosovo peut aussi enregistrer quelques satisfactions d’amour-propre, en constatant par exemple qu’il est la seule entité non membre de l’Union européenne à utiliser l’euro comme monnaie officielle !

Pour autant, il est clair qu’il faut proposer rapidement au peuple kosovar « de vastes entreprises », comme le général de Gaulle avait su le faire pour le peuple français, afin de lui offrir un avenir et des raisons d’espérer. Mais il est tout aussi certain que la communauté internationale ne poursuivra son action dans cette voie qu’avec la certitude que, malgré les relations difficiles entre les deux populations, les nouvelles institutions permettront de donner à chaque habitant du Kosovo la garantie que ses droits fondamentaux seront respectés. Or ce stade n’est pas encore atteint, et, à moyen terme, le maintien de la présence internationale reste indispensable. Toutefois, la réduction des effectifs militaires et civils doit se poursuivre au fur et à mesure de l’amélioration de la situation sécuritaire et du transfert des responsabilités aux nouvelles autorités kosovares.