Au sens strict, il s’agit de populations qui ne bénéficient de la protection juridique d’aucun État. Cependant, cette définition ne permet pas de rendre compte des situations les plus fréquentes. Aujourd’hui, le véritable apatride est rare ; en revanche, les populations en rupture avec leur État d’origine sont nombreuses et les protections juridiques subsidiaires sont de moins en moins pérennes. Retenons donc ici une définition plus large qui englobe toutes les populations ne pouvant ou ne voulant pas se prévaloir de la protection juridique de l’État dont elles ont la nationalité. Cette notion de protection juridique, pour reprendre l’expression officielle [1], doit être précisée : il s’agit de la mise en œuvre du droit à l’existence légale, c’est-à-dire à un état civil et à la délivrance de papiers, qui font tant défaut à ceux que l’on appelle justement les « sans-papiers ». Elle doit être distinguée de la sûreté physique des populations, que les États sont censés garantir. La notion de protection juridique doit également être distinguée de celle de droits politiques. Les persécutions étatiques, même si elles sont contraires à la protection étatique, entendue au sens courant du terme, ne font pas des populations qui y sont soumises des populations sans État. En effet, l’absence de protection de l’État ne signifie pas nécessairement l’absence de contrôle de l’État.

ENCADRé 1. — Principales situations d’apatridie et de nationalité contestée dans le monde

Source : HCR, Les réfugiés dans le monde. 1997-1998, Paris, La Découverte, 1997, p. 230-231.

L’éventail des types de population sans État est large. En voici une typologie générale, regroupant les situations les plus précises sur le plan juridique comme les plus floues, et sans hiérarchie quantitative.

Tout d’abord, les réfugiés conventionnels sont ceux qui sont reconnus au titre des textes internationaux tels que la Convention de Genève du 28 juillet 1951, relative au statut des réfugiés ; le protocole de New York du 31 janvier 1967, dit protocole de « Bellagio », qui étend la protection de la Convention de Genève de 1951 ; la Convention de l’Organisation de l’unité africaine (OUA) de 1969, régissant les aspects propres aux problèmes des réfugiés en Afrique ; la déclaration de Carthagène de 1984, qui sert de référence dans toute la région latino-américaine ; le mandat du Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (HCR) ; et le mandat de l’Office de secours et de travaux des Nations unies pour les réfugiés de Palestine dans le Proche-Orient (UNWRA).

La Convention de Genève, socle du droit international des réfugiés, attribue très précisément la qualité de réfugié à toute personne qui, « par suite d’événements survenus avant le 1^er janvier 1951 et craignant avec raison d’être persécutée du fait de sa race, de sa religion, de sa nationalité, de son appartenance à un certain groupe social ou de ses opinions politiques, se trouve hors du pays dont elle a la nationalité et qui ne peut ou, du fait de cette crainte, ne veut se réclamer de la protection de ce pays ; ou qui, si elle n’a pas de nationalité et se trouve hors du pays dans lequel elle avait sa résidence habituelle à la suite de tels événements, ne peut ou, en raison de ladite crainte, ne veut y retourner » (art. 1, al. 2). La référence aux « événements survenus avant 1951 » a été supprimée par le protocole de New York de 1967, lorsque les pays occidentaux ont souhaité utiliser la convention afin de gérer les nouveaux flux créés par la guerre froide dans l’ensemble du monde. La convention protège également contre le refoulement ou l’expulsion vers un pays où la personne éloignée risque d’être persécutée. Le statut de réfugié de la Convention de Genève est très protecteur dans les pays occidentaux, il ouvre des droits sociaux – mais pas le droit de vote – et, en France, permet l’obtention d’un titre de séjour de dix ans, renouvelable.

La Convention de l’OUA a été signée en réaction à l’interprétation de la Convention de Genève excluant les guerres civiles par les pays européens, qui craignaient des flux massifs de réfugiés. Afin de lever cette ambiguïté juridique, l’OUA a inclus, dans la définition du réfugié en Afrique, les craintes liées aux situations de guerre de toute nature ou de violence généralisée. Les pays d’Amérique latine ont fait de même avec la déclaration de Carthagène.

Le HCR, créé en 1950 pour appliquer la Convention de Genève, a eu, dès l’origine, un mandat sans aucune réserve de temps ou de lieu, et n’a jamais exclu les situations de guerre.

L’UNWRA a été créé en 1949 à l’initiative des États-Unis, lorsqu’il est apparu que l’État d’Israël s’opposerait durablement au retour des réfugiés palestiniens. Un demi-siècle plus tard, la question est toujours d’actualité et le nombre de réfugiés est passé de 750 000 à plus de 3,5 millions, suite à l’accroissement démographique et à la guerre de 1967. Les réfugiés palestiniens ne relèvent pas du HCR et ne sont donc pas inclus dans ses statistiques.

À l’instar des personnes reconnues apatrides, les réfugiés ne sont pas véritablement sans État puisque leur État d’accueil assure leur protection juridique. Cependant, ce lien n’est pas irrévocable, et lorsque les circonstances à l’origine de la reconnaissance de la qualité de réfugié cessent, ce statut leur est retiré.

Viennent ensuite les réfugiés sous « protections subsidiaires ». La Convention de Genève laisse aux États d’accueil la liberté de fixer la procédure de reconnaissance du statut et, surtout, le pouvoir d’interpréter la définition du réfugié. Ainsi, lorsque les pays de l’Union européenne (UE) ont souhaité réduire les flux de réfugiés, ils ont utilisé cette liberté et adopté une politique systématique de doute quant au bien-fondé des demandes, qui a conduit à des taux de rejet de l’ordre de 80 à 90 %. Cependant, si rejeter une demande reste assez aisé, cela ne résout pas la question pratique du demandeur présent sur le territoire et que l’on ne peut renvoyer dans son pays en proie à la violence. Les États de l’UE ont donc inventé des statuts dits « subsidiaires » ou « humanitaires » afin de gérer les déboutés du droit d’asile, qu’ils ne savent pas comment expulser. Ces statuts, peu protecteurs et n’ouvrant qu’un droit au séjour temporaire – en général d’un an –, sont de plus en plus utilisés et tendent à marginaliser de facto le statut reconnu par la Convention de Genève. Les bénéficiaires de protections subsidiaires ne jouissent de la protection juridique complète d’aucun État : ni de leur État d’origine, ni de l’État d’accueil qui leur délivre un titre de séjour mais ne gère pas leur état civil.

Les demandeurs d’asile, quant à eux, sont une catégorie relativement récente, apparue avec l’augmentation des rejets de demande du statut de réfugié. Lorsque le demandeur a cessé d’être un réfugié potentiel pour devenir un débouté potentiel, la distinction entre demandeur et réfugié est devenue nécessaire, d’autant plus que la durée d’examen de la demande, en général largement supérieure à un an, fait de la qualité de demandeur d’asile un quasi-statut temporaire. Les droits sociaux sont en général réduits et diffèrent assez sensiblement selon les pays. Le droit au travail des demandeurs d’asile constitue d’ailleurs un véritable problème politique. S’il est accordé, il inciterait des immigrés économiques à demander l’asile pour obtenir ce droit pendant la procédure ; s’il est refusé, l’État doit assurer un minimum vital aux demandeurs. Cependant, il n’y a pas encore d’harmonisation européenne en la matière. La France, arguant d’une durée de procédure artificiellement [2] inférieure à six mois en 1991, a retiré ce droit à la fin de cette même année. Actuellement, la durée est supérieure à deux ans et la question de son autorisation est à nouveau posée. Théoriquement, les demandeurs ont le choix entre une indemnité mensuelle de moins de 300 euros pendant au maximum un an, ou une place en Centre d’accueil de demandeurs d’asile (CADA), mais, en 2001, il n’y avait qu’un peu plus de 7 000 places pour 47 000 demandes. L’indemnité n’est délivrée qu’une fois la demande d’asile enregistrée, entraînant jusqu’à un an d’attente. Pendant cette longue période, les demandeurs n’ont aucune existence légale, ils sont véritablement sans État.

Se trouve ensuite le cas des réfugiés dans les camps. Dans les zones de conflits, des groupes entiers de population sont installés, une fois la frontière traversée, dans des camps, et vivent dans des conditions de vie généralement très précaires. Contrairement aux réfugiés statutaires, reconnus individuellement, les réfugiés accueillis dans des camps n’ont aucune perspective d’intégration dans le pays d’accueil. Lorsque leur situation, toujours perçue comme temporaire, s’installe dans la durée, ces réfugiés ne sont plus seulement sans État, ils sont également sans horizon. La croissance du nombre de camps de réfugiés dans le monde à la fin des années 1970 a été liée à leur intérêt stratégique à cette époque de la guerre froide. Cette réalité est aujourd’hui admise par le HCR : « Si le gouvernement d’un pays du Tiers Monde était soutenu par l’une des deux superpuissances, l’autre essayait de renverser, ou au moins de saper, ce régime en soutenant un mouvement rebelle, assez souvent, il faut bien l’admettre, sous couvert de programme d’assistance humanitaire et d’aide aux réfugiés. » [3] Ainsi, le nombre de réfugiés relevant du HCR dans le monde est passé de 2,4 millions en 1974 à 18,2 millions en 1992.

En ce qui concerne les personnes déplacées, elles sont le fruit des guerres civiles. Ce sont des personnes ayant perdu la protection de l’État dans leur propre pays. À cet égard, la doctrine de non-ingérence a longtemps conduit à laisser ces populations sans le moindre secours. Néanmoins, avec la fin de la guerre froide, cette doctrine a beaucoup évolué, notamment lorsque les conflits en ex-Yougoslavie ont introduit la guerre au sein du continent européen. Aujourd’hui, le HCR est en charge de 5 millions de personnes déplacées dans le monde.

Viennent enfin les sans-papiers. À cet égard, la présence illégale d’étrangers dans les pays riches n’est pas une nouveauté. En France, dans les années 1960, le schéma classique de l’immigration économique peu qualifiée comportait une entrée illégale, une embauche non déclarée, puis après quelques mois – ou quelques années – une régularisation payante auprès de l’Office national d’immigration (ONI) [4]. Ces travailleurs n’étaient pas en conflit avec l’État, ni en général avec leur pays d’origine ; ils étaient illégaux du fait du fonctionnement du marché de l’emploi. Aujourd’hui, le mode de production de l’illégalité a changé. À la suite de la politique de réduction des flux migratoires, l’illégalité du fait de la législation s’est ajoutée à l’illégalité du fait du marché [5]. Les immigrés économiques illégaux ne sont pas tous entrés clandestinement. En effet, certains entrent avec un visa de tourisme et restent, d’autres sont devenus illégaux à la suite d’un refus de renouvellement du titre de séjour temporaire. Pour faire échec aux tentatives d’expulsion, ces immigrés doivent dissimuler leur nationalité et détruire leur passeport. Ce document, qui matérialise le lien avec le pays d’origine, n’est plus aujourd’hui un moyen d’entrer dans les pays occidentaux, mais l’instrument qui permet à ces mêmes pays de renvoyer son possesseur chez lui. Ces immigrés illégaux sans passeport ne peuvent alors plus bénéficier de droits ni dans leur pays de résidence, ni dans leur pays d’origine.

De nombreux déboutés du droit d’asile se retrouvent dans cette catégorie des sans-papiers. En effet, avec l’interprétation restrictive des critères de reconnaissance du statut, être débouté ne signifie pas être en sécurité en cas de retour dans son pays d’origine. Un certain nombre de déboutés restent donc dans le pays où ils ont demandé l’asile, ou tentent leur chance dans les pays voisins. Les États de l’UE ont interdit cette pratique dite d’« asylum shopping », et les Conventions de Schengen et de Dublin stipulent que tout demandeur doit faire examiner sa requête dans un seul État membre. Ces déboutés du droit d’asile ne peuvent bénéficier de la protection juridique d’aucun État. Cependant, dans les pays occidentaux, l’opinion publique ne supporterait pas d’être informée d’expulsions suivies de persécutions dans le pays d’origine. Les déboutés illégaux sont donc tolérés, ce qui constitue une forme très précaire de protection physique.

L’illégalité tolérée, si elle n’est pas nouvelle, est aujourd’hui devenue officielle. Le centre de Sangatte, qui sera définitivement fermé le 30 décembre 2002, a été pendant trois ans emblématique de cette situation étrange dans laquelle l’État, par l’intermédiaire de la Croix-Rouge, gestionnaire du centre, prend officiellement en charge des illégaux en attendant qu’ils réussissent à se rendre illégalement au Royaume-Uni. L’ouverture de ce centre destiné à résoudre l’errance des illégaux dans les rues de Calais a révélé l’inefficacité de la Convention de Dublin qui impose aux demandeurs d’asile de déposer leur demande dans le premier pays de l’UE dans lequel ils pénètrent. Sa fermeture ne résout aucun problème et entérine de facto le hors-droit comme mode de gestion des personnes en rupture avec leur État d’origine. Les mouvements de sans-papiers sont une conséquence de cet état de fait. Tant que l’illégalité résultait d’une impossibilité, perçue comme temporaire, de trouver un emploi déclaré permettant d’être régularisé, les clandestins n’avaient pas de revendication par rapport à l’État d’accueil. Aujourd’hui, ce n’est plus seulement le marché qui les réduit à l’illégalité, mais la politique migratoire de l’État. Les sans-papiers ont donc maintenant un interlocuteur pour revendiquer le droit à l’existence légale. La complémentarité entre le marché et la législation en matière d’illégalité a été décrite par Emmanuel Terray dans son analyse de ce qu’il appelle la « délocalisation sur place » [6]. Les entreprises employant des travailleurs illégaux bénéficient de tous les avantages d’une délocalisation dans le Tiers Monde sans en supporter les inconvénients : main-d’œuvre à faible coût, très flexible, non syndiquée et sans protection du droit du travail. En revanche, elles bénéficient des infrastructures d’un pays développé, sans frais d’expatriation des cadres, ou de réimportation, etc. Pour que ce système fonctionne, il est nécessaire que les contrôles des entreprises soient rares, que les illégaux soient à la merci d’expulsions, mais pas trop fréquentes afin de ne pas tarir l’offre de main-d’œuvre. Tant que ces conditions seront réunies, notamment en France, les opérations successives de régularisation ne réduiront pas le nombre des sans-papiers.

On estime aujourd’hui le nombre de réfugiés – protections subsidiaires incluses – à 12 millions, plus 3,5 millions de Palestiniens non compris dans les statistiques du HCR. Le nombre total de personnes qui relèvent du HCR s’élève à 19,8 millions, incluant les demandeurs d’asile, certaines personnes déplacées dans leur propre pays et des réfugiés bénéficiant d’un programme de retour (voir tableau 1). Si l’on ajoute à ce chiffre les personnes déplacées non prises en charge par le HCR, on estime qu’il y aurait actuellement entre 40 et 50 millions de personnes exilées. Quant aux sans-papiers, aucune statistique officielle n’est fiable, y compris dans les pays en développement où le phénomène est également très important.

Comme on le voit dans le tableau 1, les pays de l’UE n’accueillent qu’environ 13,5 % des réfugiés – statuts précaires inclus –, moins de 4 % du total des exilés de la violence, et certainement encore moins de l’ensemble des sans-État. Ils sont donc loin d’accueillir toute la misère du monde.

À cet égard, le nouveau régime de Genève est un régime complexe à plusieurs niveaux. Dans les pays occidentaux, l’objectif est de réduire les flux migratoires, le statut de réfugié conventionnel étant réservé à un petit nombre de réfugiés dont les persécutions ne peuvent être mises en doute. Tous les autres demandeurs sont déboutés, et ceux qui ne peuvent pas être expulsés sont tolérés temporairement. En civilisant les rapports sociaux entre les nationaux et les immigrés de la violence, cette tolérance protège l’ordre social dans les pays riches.

Dans les zones de conflits, l’application de la doctrine du droit de rester en sécurité dans son propre pays réduit les flux vers les pays riches. Plus stratégiquement, l’heure est au développement du droit d’ingérence dans certains conflits. Ainsi, la protection des réfugiés sur place permet de justifier le droit d’ingérence beaucoup plus efficacement que l’alibi humanitaire, empreint de neutralité et agissant pour la protection des humains quels qu’ils soient et non pour des idées. Or il n’y a pas d’ingérence neutre. La justification par la protection des réfugiés est beaucoup plus forte. Tel que conçu dans la Convention de Genève, le statut de réfugié protège la liberté d’être et de penser, et non les humains quels que soient leurs actes, puisque les tyrans et autres criminels sont explicitement exclus dans la définition du réfugié (art. 1Fa, 1Fb, 1Fc). La protection de la liberté est un acte politique, et la reconnaissance du droit de rester en sécurité dans son pays justifie parfaitement la création de zones de sécurité – enclaves ou sanctuaires humanitaires –, même si, sans l’usage de la force, les enclaves humanitaires ne sont pas respectées, comme l’a démontré le drame de Srebrenica. La nouvelle doctrine du droit de rester ne justifie cependant en rien l’usage sélectif du droit d’ingérence, lorsque, par exemple, la communauté internationale protège les Kosovars mais ferme les yeux quand il s’agit de raser la ville de Groznyï.

Ce rapide survol des populations sans État montre l’ampleur du phénomène : il reste aujourd’hui entre 40 et 50 millions de réfugiés de la violence, au sens large – réfugiés et personnes déplacées –, et un nombre indéfini, mais sans doute très important, de sans-papiers. De plus, les évolutions en cours ne vont pas dans le sens d’une réduction des tendances. En effet, les pays occidentaux n’intègrent plus qu’un nombre très réduit de réfugiés statutaires, les autres étant laissés dans des situations d’attente avec des statuts précaires. Ainsi, les sans-papiers, qui regroupent les demandeurs d’asile déboutés et les immigrés économiques illégaux, sont condamnés par les politiques migratoires à le rester. Parfaitement intégrés dans la logique du marché du travail illégal semi-toléré, leur nombre ne devrait donc pas baisser. Dans les zones de conflits, la nouvelle doctrine du droit de rester en sécurité dans son pays implique donc la création de zones de sécurité sous protection internationale. Les personnes déplacées dans leur propre pays, mais sans protection de l’État, devraient alors se substituer en partie aux réfugiés classiques, sans réduire toutefois l’importance des migrations et des populations sans État fixe.