Le retour en Irak des inspecteurs de l’Organisation des Nations unies (ONU) et de l’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) a soudain braqué les projecteurs sur une institution et une fonction peu connues et devenues la seule chance d’éviter, au moins provisoirement et au moment de la rédaction de cet article, une guerre préventive qui pourrait déstabiliser tout le Moyen-Orient et provoquer en Irak une situation de chaos. Parmi les États qui ont le plus contribué à cette décision se trouvent la France et la Russie, qui n’avaient pourtant pas esquissé la moindre réaction, en 1998, lorsque ces mêmes inspecteurs avaient été expulsés d’Irak sans avoir achevé leur mission, et qui, depuis lors, réclamaient la levée des sanctions contre l’Irak.

Pendant la Seconde Guerre mondiale, les États-Unis se sont imposé un secret absolu sur toute information concernant l’énergie nucléaire, afin d’éviter que l’Allemagne nazie soit la première à se procurer des armes. Une fois la guerre terminée, ils ont maintenu la même interdiction, dirigée cette fois contre l’URSS. Ces précautions ont perdu toute raison d’être en 1953, lorsque les Soviétiques ont fait exploser leur première bombe thermonucléaire. Sous la pression de leurs industriels, impatients d’exporter des réacteurs, les États-Unis ont alors adopté une politique totalement opposée à la précédente : la loi de 1954 leur permet en effet de fournir des informations techniques, des équipements et des combustibles nucléaires à tout pays qui en fait la demande, à la condition que des inspecteurs américains puissent se rendre sur place pour vérifier que ces fournitures sont utilisées uniquement à des fins pacifiques. La portée pratique de cette mesure était très limitée : elle n’avait pas pour objet d’empêcher d’autres pays d’acquérir des armes nucléaires [2], mais seulement d’assurer que les États-Unis n’en seraient pas directement complices. Symboliquement, au contraire, la démarche était d’une importance capitale. Les inspections internationales sont une atteinte à la sacro-sainte souveraineté nationale du pays importateur, puisque des ressortissants étrangers viennent sur son territoire exercer des fonctions régaliennes. Pour les bénéficiaires des fournitures américaines, il n’y avait cependant pas d’autre choix que d’accepter cette blessure d’amour-propre ou de renoncer à des équipements indispensables, et surtout à l’uranium enrichi, dont les États-Unis avaient le monopole.

Tant que les engagements internationaux ont porté uniquement sur les importations, les outils nécessaires aux inspecteurs étaient relativement simples. Leur travail consistait à s’assurer que la nature et les quantités de ce qu’ils pouvaient voir ou mesurer coïncidaient avec ce qui avait été livré, à constater qu’aucune modification n’y avait été apportée pour en changer la destination, et à vérifier que les produits importés étaient utilisés uniquement à des fins civiles. C’était l’affaire de spécialistes ayant une solide formation de physiciens, de chimistes ou d’ingénieurs, et disposant d’appareils de détection ou de mesure appropriés.

Pendant longtemps, on a considéré que ces démarches suffisaient à prouver qu’un pays ne se livrait pas à des activités militaires illicites. Le cas irakien a cependant démontré que le détournement n’est pas la seule possibilité de fraude, et que le mécanisme de contrôle ne permettait pas, sous la forme qu’il avait eue jusque-là, de déceler d’éventuelles activités clandestines. Or il s’agit d’une tâche qui exige des moyens extrêmement différents de ceux qui servent aux inspections traditionnelles. Bien entendu, il est important de se rendre sur place et de disposer d’appareils de détection aussi puissants et perfectionnés que possible. Mais le plus difficile est d’essayer de discerner des installations dont l’existence n’aurait pas été déclarée [10]. S’ils disposent d’indices qui leur permettent de cerner leurs recherches, les inspecteurs peuvent utiliser toute une panoplie d’équipements permettant de détecter une activité suspecte.

Progressivement, et de façon très empirique, un système de sécurité collective s’est ainsi mis en place dans le domaine des armes nucléaires [15] et, vingt-cinq ans après la signature du TNP, le bilan en est satisfaisant. Actuellement, 187 pays adhèrent au Traité, dont l’application a été prorogée en 1995 pour une période indéfinie. À l’exception des cinq États dotés d’armes, et de l’Inde, d’Israël et du Pakistan – trois pays qui ont toujours refusé de prendre quelque engagement que ce soit dans ce domaine –, tous les États se sont engagés à ne pas tenter de se procurer d’armement nucléaire et à accepter les contrôles de l’AIEA. En d’autres termes, aucun autre pays ne peut aujourd’hui s’ajouter à la liste des huit détenteurs d’armes, sauf s’il se retire du TNP, avec les risques politiques que cela comporte, ou s’il parvient à tromper la vigilance des inspecteurs.

L’expérience des inspections de l’AIEA montre que l’efficacité d’un système de sécurité collective dépend du nombre de pays qui y participent, de la cohérence entre les obligations contractées et les moyens d’en vérifier le respect, de la façon dont les pays les plus puissants observent les engagements qu’ils ont pris, ainsi que de l’autorité et de la crédibilité des organisations internationales.

Les détails d’un régime juridique sont l’affaire de spécialistes, mais son architecture reflète l’état d’une société et l’évolution des idées à un moment donné. Si le contrôle sur l’emploi de l’énergie nucléaire à des fins militaires s’est aussi profondément transformé en un demi-siècle, c’est surtout parce que les mentalités ont évolué de façon impressionnante. Lors de sa conclusion, en 1968, le TNP a été un instrument au service des deux superpuissances : la crise des fusées de Cuba, en 1962, leur avait montré que, si un troisième pays disposant d’armes nucléaires était venu troubler leur face-à-face, ils n’auraient peut-être pas maîtrisé le déroulement de la crise et auraient risqué d’être entraînés contre leur volonté dans un conflit suicidaire. Le Traité était un moyen de préserver leur maîtrise de la guerre froide. De nombreux États y étaient hostiles, non seulement parce qu’il symbolisait l’hégémonie des deux grandes puissances et parce qu’il les privait d’une de leurs prérogatives essentielles, mais aussi parce qu’il introduisait dans les relations internationales une discrimination qu’ils jugeaient inacceptable entre deux catégories de pays. Au premier rang de ces États se situaient, bien sûr, la RFA et le Japon.

Rien n’est plus défavorable au respect d’un État de droit que les inégalités et le sentiment que les règles s’appliquent uniquement à ceux qui ne sont pas assez puissants pour y échapper. La distinction entre les cinq États dotés d’armes et les autres a été perçue comme une discrimination inacceptable, qui a longtemps donné un excellent prétexte pour refuser de se plier aux règles du TNP. Si cette discrimination a été tolérée pendant la guerre froide, elle est beaucoup plus difficile à justifier depuis le début des années 1990. Les contorsions verbales des cinq mêmes États pour ne pas éliminer leurs arsenaux, comme le Traité le prévoit et comme ils s’y sont engagés « sans ambiguïté » en 2000, ne peuvent que conforter bien des pays dans la conviction que seuls les faibles sont tenus de respecter la parole donnée. L’intention, annoncée par les États-Unis au début de l’année 2002, d’utiliser les armes nucléaires non plus comme un moyen de dissuasion, mais comme un instrument de destruction au même titre que n’importe quelle autre arme, de se préparer à reprendre leurs essais dans un délai d’un an et de maintenir leur arsenal au moins jusqu’à la fin du siècle, ne peut apparaître que comme une preuve de cynisme et de provocation [18].