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Revue internationale et stratégique
Dalloz

Institut des relations internationales et stratégiques

I.S.B.N.2130536581
248 pages

p. 91 à 99
doi: en cours

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Tendances

n° 49 2003/1

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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L’Espagne, atout de l’Amérique latine dans l’Union européenne

Stephan Sberro Professeur au Département d’études internationales de l’Instituo Tecnológico Autónomo de México (ITAM), à Mexico, et codirecteur de l’Institut d’études de l’intégration européenne de Mexico.

Résumé de l'article

Dans les années 1990, la politique extérieure de l’Union européenne, qui s’était jusqu’alors limitée au reste de l’Europe occidentale, à la Méditerranée et aux anciennes colonies d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (les pays ACP), changea radicalement. L’Amérique latine, absente durant les premières décennies, fit son apparition. Il est assez aisé d’établir un lien entre cette apparition et l’adhésion, cinq ans plus tôt, des deux pays ibériques, l’Espagne et le Portugal, à la Communauté économique européenne. En effet, ces adhésions donnèrent l’impulsion qui manquait aux relations bilatérales, et même si le renouveau des relations bi-régionales s’explique également par d’autres facteurs, il est indéniable que l’Amérique latine constitue un élément important de la politique européenne de l’Espagne. Reste à savoir si cet avantage est réel et, surtout, s’il est durable. Spain : Latin America’s Asset in the European Union
In the 1990s, the European Union’s foreign policy, until then oriented towards the rest of western Europe, the Mediterranean and the former colonies in Africa, in the Caribbean and in the Pacific, changed radically. Latin America, kept apart during the first decades, came forward. It is quite easy to make the link between this appearance on the European Community’s agenda and the entry into the EC, five years earlier, of the two Iberian countries, Spain and Portugal. Indeed, these new memberships gave the impetus that the bilateral relations lacked, and, although the renewal of the bi-regional relations is also due to other factors, Latin America unquestionably constitutes an important element of Spain’s European policy. It remains to be seen whether this advantage is real and, above all, whether it is long-standing.

Plan de l'article

• L’ESPAGNE COMME PROMOTEUR DE LA RELATION UE-AMÉRIQUE LATINE (1986-1992)

• UN CATALYSEUR DÉCISIF (1992-2001)

• 2002, DEUX OCCASIONS MANQUÉES

Il est presque devenu un cliché d’affirmer que l’adhésion de l’Espagne – et, dans une moindre mesure, du Portugal – à la Communauté européenne (CE) a marqué un infléchissement des priorités internationales de cette dernière. Il est vrai que, jusque dans les années 1980, les relations extérieures de la Communauté étaient limitées aussi bien du point de vue de son aire de compétences que du point de vue de son aire géographique. Il faudra attendre le traité de Maastricht pour que les pays européens acceptent un certain volontarisme de leur politique extérieure commune, ainsi que d’aller plus loin que la simple coordination prévue dans le cadre de la Coopération politique européenne des années 1970. Du point de vue géographique, la politique extérieure de la Communauté s’était limitée au reste de l’Europe occidentale, à la Méditerranée et aux anciennes colonies d’Afrique, des Caraïbes et du Pacifique (les pays ACP).

Toutefois, à partir des années 1990, la politique extérieure de la CE change radicalement. L’Amérique latine, absente durant les premières décennies, fait son apparition. Il est assez aisé d’établir un lien entre cette apparition et l’adhésion, cinq ans plus tôt, des deux pays ibériques, l’Espagne et le Portugal. En effet, ces adhésions donneront l’impulsion qui manquait aux relations bilatérales, et même si le renouveau des relations birégionales s’explique également par d’autres facteurs, il est indéniable que l’Amérique latine constitue un élément important de la politique européenne de l’Espagne, ce qui lui confère un avantage non négligeable car la concurrence est rude pour attirer l’attention et les flux financiers et commerciaux de la principale puissance économique mondiale. Reste à savoir si cet avantage est réel et, surtout, s’il est durable.

L’ESPAGNE COMME PROMOTEUR DE LA RELATION UE-AMÉRIQUE LATINE (1986-1992)

Jacques Delors, lorsqu’il était président de la Commission européenne, avait défini la politique extérieure européenne par l’image de cercles concentriques. Ainsi, dans le premier cercle, se trouvaient les pays d’Europe occidentale non membres de la Communauté, c’est-à-dire les pays de l’Association européenne de libre-échange (AELE). Dans le second cercle, se trouvaient les pays méditerranéens, puis les pays ACP. Le dernier cercle, encore plus éloigné du noyau européen, était composé de tous les autres pays, que l’on appelait alors, dans le jargon communautaire, les PVDALA (pays en voie de développement d’Amérique latine et d’Asie). La Communauté souhaitait toutefois établir des relations préférentielles avec les pays latino-américains. Ainsi l’Europe signa-t-elle, à partir des années 1960, une série d’accords sectoriels (dits de « première génération ») puis, dans les années 1970, des accords-cadres englobant plusieurs secteurs (accords de « deuxième génération »). Ces accords étaient loin de contenir les objectifs ambitieux pris en compte dans les accords méditerranéens et dans la Convention de Lomé, dans laquelle était inscrit un véritable partenariat politique et économique. L’Amérique latine était alors absente des préoccupations de l’Europe et, au moment de l’adhésion des pays ibériques, la relation était ténue. Elle allait toutefois être relancée par deux éléments importants : l’adhésion de l’Espagne et l’impulsion économique donnée par la libéralisation commerciale en Amérique latine. Par ailleurs, avec la fin de la guerre froide, les cercles concentriques de J. Delors connaissent un changement radical. En effet, l’AELE disparaissait au fur et à mesure des adhésions [1] (Autriche, Finlande, Suède), alors que le cercle des pays d’Europe centrale et orientale ne maintenait qu’une existence temporaire avant l’adhésion complète de la région à l’Union européenne (UE), ce qui était également le cas pour les pays européens de la Méditerranée (Chypre, Malte, Turquie). Il ne reste donc que trois cercles autour de l’UE : les pays ACP, les pays du sud de la Méditerranée et les pays en voie de développement d’Asie et d’Amérique latine. Avec les attentats du 11 septembre 2001 et l’inclusion dans l’UE de tous les pays européens, dès à présent ou à terme, l’image des cercles concentriques se brouille. Les pays en voie de développement ne forment plus un bloc facilement identifiable, ce qui rend plus difficiles des alliances politiques avec le Tiers Monde. En revanche, le mouvement général de libéralisation commerciale fait de l’économie un élément plus central dans les relations entre les pays développés et les pays en voie de développement. Dans ce nouveau contexte, les pays d’Amérique latine sont mieux placés qu’ils ne l’étaient dans les années 1980 : ils sont en effet plus stables politiquement et plus prometteurs économiquement que les pays ACP ou du sud de la Méditerranée. Par ailleurs, ils sont plus proches de l’Europe, politiquement et culturellement, que les pays d’Asie.

L’ouverture économique de l’Amérique latine a commencé au milieu des années 1980, cinq ans avant la chute du mur de Berlin. Le modèle de substitution aux importations avait commencé à s’épuiser dans les années 1970, mais la crise et le changement induit n’apparurent que dix ans plus tard. Le Mexique allait être le pionnier et le meilleur exemple de ce changement drastique. Jusqu’alors, le pays, jaloux de son indépendance nationale, plusieurs fois menacée par la proximité directe des États-Unis, qui lui confisquèrent en 1847 la moitié la plus riche du territoire national, avait parié sur un développement économique autocentré. En 1982, il est le premier à déclarer un moratoire sur sa dette extérieure, la renégociation de celle-ci l’obligeant à libéraliser son économie. En 1986, année de l’adhésion de l’Espagne à la CE, le Mexique adhère donc au GATT (General Agreement on Tariffs and Trade). En moins de dix ans, le pays va, également, totalement modifier sa politique étrangère tant vis-à-vis de l’Europe que des États-Unis. Ainsi, en 1994, un traité de libre-échange entre en vigueur avec les États-Unis et le Canada : l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA). Ce traité sera le point de départ et le premier jalon du nouveau projet géopolitique américain : une zone de libre-échange allant de l’Alaska jusqu’à la Terre de feu. Cette évolution rapide des relations Amérique latine - États-Unis n’est bien sûr pas étrangère au regain d’intérêt de l’Europe pour la région. L’exemple du Mexique était probant ; l’Europe y était reléguée au rang de partenaire insignifiant : en 2001, les États-Unis absorbaient 82 % des exportations mexicaines, le Canada 5 % et l’Union européenne 4 % [2]. Le Mexique fut alors le premier à signer, en juillet 2000, un accord dit de « quatrième génération », puis un accord d’association économique, de concertation politique et de coopération. Le Chili allait être, en mai 2002, le second à signer un accord similaire. Il s’agissait également du pays dont les négociations étaient les plus avancées pour un accord de libre-échange avec les États-Unis. Le Chili et le Mexique sont par ailleurs les deux pays dont l’économie est la plus saine en Amérique latine.

Parallèlement, force est de constater que l’adhésion espagnole a coïncidé exactement avec le moment où les relations entre l’Europe et l’Amérique latine reprenaient de l’ampleur, et surtout lorsqu’elles acquéraient un caractère prioritaire qu’elles n’avaient jamais eu auparavant. Au milieu des années 1980, ces relations erratiques et de bas profil commencent à se structurer. Ainsi, il avait fallu attendre 1971, soit vingt ans après le début de l’aventure communautaire, pour que le premier accord de coopération sectoriel soit signé avec un pays latino-américain, l’Argentine. Il sera suivi par des accords avec l’Uruguay en 1973, le Brésil en 1974, puis le Mexique en 1975. La crise économique de 1973 en Europe augmentera l’intérêt européen pour un continent riche en matières premières. Il faudra toutefois attendre 1980 pour que le Brésil signe avec la CE un accord incluant plusieurs secteurs de coopération. Cependant, les sujets commerciaux ne seront pas abordés et ces accords ne seront pas préférentiels dans ce domaine. Le budget européen prévoira toutefois une aide à la coopération pour les pays en voie de développement d’Asie et d’Amérique latine, non associés à la Communauté économique européenne (CEE).

Les années 1980 constitueront un premier tournant dans ces relations. Les négociations d’adhésion de l’Espagne et du Portugal mettront à l’ordre du jour un réaménagement des relations avec l’Amérique latine. Les Européens s’impliquent alors dans les conflits en Amérique centrale, en pleine « seconde guerre froide ». Cette implication sera décisive pour qu’apparaisse finalement l’Amérique latine dans l’ordre du jour européen. La CEE signera en 1983 des accords de coopération avec les pays andins et en 1985 avec l’Amérique centrale. Se développe ainsi peu à peu, et pour la première fois, une stratégie européenne pour l’Amérique latine. Cette stratégie se résume alors à un appui aux processus d’intégration régionale, à un dialogue politique et à un accroissement de la coopération au développement. Elle correspond aux priorités de la politique extérieure espagnole, en particulier sous l’impulsion du Parti socialiste espagnol, le PSOE (Partido Socialista Obrero Español), qui fait de la démocratisation et du respect des droits de l’homme en Amérique latine l’un des axes de sa politique extérieure. Ainsi l’Espagne laissera-t-elle une empreinte particulière sur ce qui peut être considéré comme l’âge d’or des relations bilatérales, au moins du point de vue politique. Toutefois, elle ne parviendra pas à imposer des relations économiques préférentielles pour ses anciennes colonies, comme la France l’avait fait au moment de la création de la CEE. La paralysie institutionnelle de la Coopération politique européenne, la crise de la dette, ainsi que la guerre des Malouines, imposeront vite des limites à l’action commune européenne en Amérique latine. Le grand débat institutionnel, commencé avec l’Acte unique en 1985, et qui ne s’achèvera temporairement qu’en 1992, et la chute du mur de Berlin auront raison de la courte lune de miel entre Européens et Latino-Américains. Et pourtant, la région ne glisse pas jusqu’au bas des préoccupations européennes, et ce, grâce à l’activisme espagnol.

En effet, pour Madrid, le sous-continent acquérait un intérêt économique et symbolique croissant à mesure qu’il se démocratisait et que les grandes entreprises espagnoles s’internationalisaient, en priorité vers l’Amérique hispanique, jusqu’à se hisser finalement au rang de premier investisseur européen dans la région. La renaissance économique et politique de l’Espagne depuis la démocratisation et l’adhésion à la CE devait culminer avec les célébrations de « la rencontre entre deux mondes » en 1992, année de l’Exposition universelle de Séville et des Jeux olympiques de Barcelone. Il n’était alors pas question de laisser l’Amérique latine disparaître du panorama européen. Malgré ses autres préoccupations, la CE signe alors une série d’accords dits de « troisième génération » avec les pays d’Amérique latine – en 1990 avec l’Argentine et le Chili, en 1991 avec le Mexique et l’Uruguay, en 1992 avec le Paraguay et le Brésil, et en 1993 avec la Communauté andine et l’Amérique centrale. Il s’agit, sur le papier, des accords les plus avancés jamais signés par la Communauté avec l’Amérique latine. Ils prévoient en effet de fonder la coopération sur la démocratie (sauf dans le cas du Mexique) et contiennent une clause évolutive et de grands progrès dans la coopération, aussi bien du point de vue des secteurs touchés que de l’augmentation de l’enveloppe financière. L’Espagne fut le principal promoteur de ces accords qui possèdent toutefois deux limites importantes : il ne s’agissait en effet que d’accords-cadres qu’il faudra ensuite compléter, en particulier dans le domaine de la coopération et, surtout, ils n’incluaient pas de libéralisation économique préférentielle. Ainsi, les pays latino-américains et l’Espagne ne parvinrent pas à assurer à temps des avantages commerciaux récompensant l’audacieuse politique de libéralisation économique unilatérale entreprise, en particulier avant l’adhésion des pays d’Europe centrale et orientale à l’UE. Cette libéralisation économique était toutefois promise et, dans le cas du Mexique, en cours de négociation avec les États-Unis. Il n’est alors pas exagéré d’affirmer que les nouveaux accords étaient déjà obsolètes au moment de leur signature.

À peine deux ans après la signature des accords de troisième génération, commencèrent à être négociés des accords de « quatrième génération ». Ils furent conclus en 1995 pour les pays du Marché commun sud-américain (MERCOSUR, composé de l’Argentine, du Brésil, du Paraguay et de l’Uruguay), en 1996 avec le Chili et en 1997 avec le Mexique. Les Européens instituèrent également, pour la première fois, un dialogue politique avec les pays de la nouvelle Communauté andine et émirent un document d’orientation générale pour renforcer la relation pour les années 1996-2000. Ces accords, dans la négociation desquels l’Espagne avait une fois encore joué un rôle décisif en utilisant à la fois ses canaux à la Commission européenne (comme indiqué précédemment) et son influence au sein du Conseil des ministres, introduisaient des innovations importantes : ils renforçaient le dialogue politique et appuyaient l’intégration régionale ; ils incluaient une « clause de démocratie ». Cette clause est devenue la norme dans tous les accords avec des pays tiers à partir de 1992. Elle définit le respect des droits de l’homme et de la démocratie comme un élément essentiel des relations bilatérales avec l’UE [3]. Cette clause fut bien accueillie par les pays du cône sud, émergeant à peine d’une dictature militaire. Elle fut en revanche l’un des éléments les plus controversés de la négociation avec le Mexique, qui dut finalement céder. Surtout, pour la première fois, les accords prévoyaient une libéralisation commerciale « progressive, réciproque et conforme aux règles de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) ». Cet engagement restait toutefois vague et ne prévoyait en particulier aucun calendrier de négociation. Or, dans les années 1990, le point focal des relations internationales, et en particulier avec les pays en voie de développement en plein processus de réformes et de libéralisation économique, s’était déplacé du terrain politique au terrain économique. Le nouveau cadre des relations bilatérales était une fois de plus dépassé.

L’Espagne avait échoué une seconde fois, après les négociations d’adhésion, à faire de l’Amérique latine un partenaire prioritaire, alors que les pays d’Europe centrale et orientale étaient en route vers l’adhésion, et que les pays du sud de la Méditerranée négociaient, quant à eux, une vraie libéralisation commerciale, même si celle-ci restait souvent limitée à certains secteurs. Toutefois, la crise économique qui commence dans le pays à partir de 1993 et la fin des fastes de la célébration du 5^e centenaire de la « découverte » de l’Amérique, les crises en Méditerranée (au Moyen-Orient et en Yougoslavie), autre région prioritaire pour l’Espagne, et l’ouverture à l’Est allaient provoquer un effacement de l’Amérique latine, même pour son principal promoteur européen. L’Espagne n’avait eu, il est vrai, que six ans pour imposer le sous-continent. Elle avait également pu éviter que la région ne subisse le sort de l’Asie ou même des pays ACP ou du sud de la Méditerranée, éclipsés par l’ouverture à l’Est. Enfin, Madrid conservait pour l’Amérique latine un rang prioritaire dans sa politique extérieure et avait commencé à élaborer une politique de substitution, bilatérale cette fois, puisque l’UE avait vraisemblablement d’autres priorités. Cette politique devait être l’un des tremplins de la seconde relance des relations Europe-Amérique latine à partir de 1999.

UN CATALYSEUR DÉCISIF (1992-2001)

Au moment où la CE était absorbée, d’une part, par l’ambitieuse réforme institutionnelle impulsée à Maastricht en 1992 et, d’autre part, par l’ouverture vers l’Europe centrale et orientale, l’Amérique latine risquait de glisser encore plus bas dans l’ordre des priorités de l’UE. Dans ce contexte, il n’est pas difficile d’imaginer ce qui aurait pu se passer lorsque l’on observe l’absence de tout progrès dans la relation avec toutes les autres régions du monde : Asie centrale, du Sud, du Nord-Est, Moyen-Orient ou Amérique du Nord. En revanche, la relation avec l’Amérique latine a continué à se resserrer, d’une manière qui n’a pas de précédent dans l’histoire récente. L’une des raisons de ce progrès est sans aucun doute la présence à la Commission de l’Espagnol Manuel Marín, vice-président chargé du dossier des relations avec l’Asie et l’Amérique latine, et qui a clairement mis tout son poids dans la balance afin de relancer une relation languissante.

Parallèlement à cette initiative, le gouvernement espagnol décidait de s’appuyer sur la présence de dix-sept pays hispanophones indépendants afin de renforcer sa présence internationale, comme l’avaient fait avant lui le Royaume-Uni avec le Commonwealth puis la France avec la Francophonie. Ainsi naquit, en 1991, l’idée des sommets ibéro-américains [4], au moment même où l’Europe négociait des accords de troisième génération avec le sous-continent. Il ne s’agissait pas, évidemment, d’une tentative d’intégration économique ou politique, alors que l’Espagne et le Portugal étaient, et restent toujours, des membres enthousiastes de l’UE, et que l’Amérique latine était, pour sa part, engagée dans une énième tentative de s’intégrer régionalement [5]. Toutefois, Mexico sut convaincre Madrid qu’il serait contre-productif pour la pérennité de l’initiative d’organiser la première réunion en Espagne, cinq cents ans après la « rencontre entre deux mondes », l’ibérique et l’amérindien, qui aboutit en réalité à la mort brutale de ce dernier [6]. La première rencontre fondatrice du nouveau forum international eut donc lieu à Guadalajara, dans l’État mexicain du Jalisco [7]. Ainsi, contrairement à ses partenaires britanniques et français, l’Espagne n’apparaissait pas immédiatement comme le chef du groupe. En effet, le fait que le Brésil et le Mexique soient bien plus peuplés que l’Espagne et la présence d’un autre pays européen, le Portugal, diminuaient encore le rôle central qu’aurait pu tenir le gouvernement de Madrid. La seconde réunion, à Madrid précisément, allait pourtant prouver que l’Espagne était bien l’axe du nouveau groupe. Elle allait également maintenir la relation bilatérale dans l’agenda des deux régions, pourtant occupées chacune à d’autres priorités : leur propre intégration et les relations et négociations avec les pays d’Europe centrale et orientale, d’une part, et la relation avec les États-Unis, d’autre part. L’intérêt pour l’Amérique latine a pu être maintenu en Espagne, et en particulier dans la société civile, grâce au dense réseau d’accords institutionnels entretenu par l’existence des sommets latino-américains [8].

Ce fut durant la présidence espagnole en 1995 que fut prise la décision d’entamer des négociations pour des accords qui amplifiaient non seulement la coopération et le dialogue politique, mais également, pour la première fois, avec l’Amérique latine ou toute autre région industrialisée en dehors de l’Europe, qui envisageaient des relations commerciales préférentielles. Peut-être justement à cause du caractère fragile du leadership espagnol (et portugais) durant les premières réunions, les travaux se concentrèrent peu à peu sur les aspects culturels et restèrent superficiels dans les domaines politique et économique. Alors que le Sommet de Madrid avait pour thème l’intégration, la coopération économique et le développement, les sommets suivants adoptèrent des thèmes plus généraux, comme les inégalités sociales (Bahía, Brésil en 1993), l’éducation (Bariloche, Argentine, en 1995), la gouvernance (Viña del Mar, Chili, 1996), la démocratie (Isla Margarita, Venezuela, 1997), etc. Seul le Portugal, en 1998 pour le 8^e Sommet, tenta de revenir sur l’intégration économique.

Mais déjà l’impulsion ibérique pour un rapprochement des deux régions était ailleurs. Un an plus tôt, en 1997, à Brasilia, les présidents français et brésilien, Jacques Chirac et Fernando Henrique Cardoso, avaient lancé l’idée d’un sommet au plus haut niveau entre tous les présidents d’Amérique latine, des Caraïbes et de l’UE afin d’éviter que les deux régions ne continuent à s’éloigner. Immédiatement, le Premier ministre espagnol José María Aznar fut associé à une initiative qui, de toute façon, n’avait que peu de chances de réussir sans l’appui de l’Espagne. Le pays avait en effet posé, avec le Portugal, les premiers jalons de ce qui devait devenir une « alliance stratégique birégionale ». Ainsi, le Sommet de Rio, en 1999, permit l’élaboration d’une déclaration conjointe par 48 pays (33 en Amérique et 15 en Europe) de 79 articles, 15 pour la déclaration proprement dite et 54 pour un plan d’action. Ces actions devaient se développer dans trois domaines : le dialogue politique, l’intégration économique et commerciale, et la coopération. Aucun engagement concret ne fut pris, mais il existait désormais un cadre à la relation bilatérale.

Ce cadre allait d’abord servir d’orientation pour les trois négociations qui se déroulaient au même moment pour un accord plus précis entre l’UE, d’une part, et le Mexique, le Chili, ainsi que les pays du MERCOSUR, d’autre part. Ces derniers n’obtinrent toutefois pas d’engagements concrets ni pour le début, ni pour la fin des négociations de libéralisation commerciale. Le contexte très particulier qui caractérisait l’évolution de l’Europe – début de la crise économique, crise institutionnelle tant dans certains États membres que pour les institutions communautaires, en particulier la Commission, Conférence intergouvernementale, entrée en vigueur de l’euro, négociations pour l’élargissement, etc. – confirmait en effet une absence de gage concret, qui pouvait s’avérer dangereuse. Le Mexique le sentit rapidement et la priorité fut alors recentrée sur la nécessité de signer un accord de libéralisation commerciale avec l’UE. L’urgence exprimée par ce pays – qui abandonna plusieurs exigences dans le domaine agricole et des services – et sa proximité avec les États-Unis lui permirent finalement de signer un accord en solitaire avec l’Union [9]. Mais, en l’absence de décisions concrètes, l’alliance stratégique bilatérale pouvait facilement tomber dans la rhétorique creuse. En Europe, l’Espagne était le pays auquel revenait naturellement, en raison de ses liens culturels, économiques et institutionnels, à travers les sommets ibéro-américains, la tâche d’éviter que ne sombrent les idées exprimées à Rio. En outre, au premier semestre 2002, le pays occupa, jusqu’au mois de juin, la présidence de l’UE. Il se devait alors de reprendre l’initiative.

2002, DEUX OCCASIONS MANQUÉES

Malgré l’importance des défis déjà mentionnés et des graves complications internationales posées par les attentats du 11 septembre 2001, la présidence espagnole décida de convoquer pas moins de quatre sommets européens. Deux, à Barcelone et à Séville, devaient traiter de sujets internes : la modernisation économique et la réforme institutionnelle. Deux autres, en revanche, étaient exclusivement destinés à améliorer la politique extérieure de l’UE. L’un, à Valence, devait améliorer le dialogue euro-méditerranéen. Le second, à Madrid, devait permettre de consolider et de concrétiser les engagements pris à Rio, trois ans plus tôt. Un second sommet Amérique latine-Caraïbes-UE avait donc été prévu, et l’Espagne, autant que tous ses partenaires, avait jugé naturel qu’il se déroule sous sa présidence. Comme si la multiplication des sommets et les tensions internationales n’étaient pas des obstacles suffisants, la crise argentine acheva de donner au sommet un caractère d’urgence et de pessimisme peu propice à des décisions stratégiques de long terme. En effet, aux côtés de la libéralisation commerciale vinrent se greffer le problème de l’Argentine et du terrorisme, le seul résultat concret de la réunion étant la conclusion formelle de l’accord de libéralisation commerciale, de dialogue politique et de coopération avec le Chili. Les négociations avaient déjà été bouclées mais il ne fait pas de doute que la perspective du Sommet de Madrid leur donna le coup d’éperon nécessaire à une conclusion rapide. En revanche, les pays du MERCOSUR ne purent, une fois de plus, rien obtenir de concret et manifestèrent leur amertume, avec l’appui du Chili, alors que la délégation mexicaine manifestait une décevante passivité, qui frisait l’indifférence.

Quant aux pays des Andes et d’Amérique centrale, plongés dans de graves crises politiques et économiques, ils ne pouvaient guère aspirer à être des acteurs importants de la « relation stratégique ». À ce jour, l’UE n’envisage même pas d’entamer de nouvelles négociations avec ces pays, qui en resteront donc aux accords obsolètes déjà signés au moins jusqu’en 2004. S’il est vrai que le gouvernement espagnol donna un élan décisif à la dernière phase des négociations avec le Chili, en limant certaines aspérités techniques [10], par d’autres aspects il ne fut guère l’allié inconditionnel que pouvaient espérer les présidents latino-américains face à l’indifférence et même aux réticences ouvertes de quelques délégations, en particulier de la délégation française. Autant ou plus que les autres pays membres de l’UE, les Espagnols choisirent d’insister plutôt sur les questions politiques, la démocratie, la stabilité politique et surtout la sécurité et la lutte contre le terrorisme. L’Espagne fut même le pays qui insista le plus pour que le terrorisme soit inclus dans la déclaration finale, et qui imposa, en partie involontairement, l’immigration légale ou illégale comme l’un des thèmes des débats. Le gouvernement de J. M. Aznar fut également celui qui provoqua le plus de frictions avant le sommet, en particulier en ce qui concerne la relation tendue avec Cuba ou la reconnaissance prématurée du coup d’État au Venezuela.

Cette distance entre l’Espagne et l’Amérique latine n’était pas un accident de parcours. Elle se confirma quelques mois plus tard avec le sommet ibéro-américain de Bavaro à Saint-Domingue. Un véritable fossé apparut entre les « Américains » et les « Européens » au sujet de l’immigration et surtout de l’agriculture. Sommés de choisir, les Premiers ministres espagnol et portugais n’hésitèrent pas et refusèrent de signer le texte présenté par l’Argentine critiquant les subventions agricoles. En effet, s’il est vrai que les décisions agricoles se prennent à quinze, les deux pays ibériques n’en restent pas moins des défenseurs aguerris du statu quo dans la Politique agricole commune (PAC), aux côtés de la France. L’autre point marquant du sommet fut la volonté de changer son fonctionnement, afin d’éviter son extinction progressive.

Il est indéniable que, cinq cents ans après la « Conquista », l’Espagne continue à occuper une place particulière en Amérique latine. Contrairement aux autres pays européens, elle n’a besoin de faire aucun effort pour exercer une influence dans le sous-continent [11]. La démocratisation du pays n’a pas diminué, mais, au contraire, elle a accentué ce phénomène, et la référence à la reconstruction politique et à la modernisation économique spectaculaire de la péninsule Ibérique est presque devenue un lieu commun dans les vingt pays d’Amérique latine. Dans ce contexte, il est naturel que l’Espagne ait joué un rôle central dans la relation Europe-Amérique latine. Elle n’a cependant pas eu le rôle moteur que les liens historiques et linguistiques auraient pu lui permettre. Dans le développement de la nouvelle relation birégionale, ces liens ne constituent qu’un facteur, plutôt secondaire, face aux enjeux politiques et économiques d’une association stratégique destinée à éviter une hégémonie totale des États-Unis dans le sous-continent, qui serait dangereuse pour les deux partenaires. Dans ce contexte, le seul fait que les pays latino-américains puissent toujours compter sur un État membre qui refuse qu’ils soient poussés hors de l’agenda communautaire est un avantage indéniable. Cet appui fut toutefois insuffisant jusqu’à présent pour assurer la réalité d’une véritable relation stratégique birégionale. Mais, pour les pays latino-américains, il existe encore des sujets de préoccupation, d’autant qu’ils pourraient déjà avoir « mangé leur pain blanc » dans leur relation avec l’Europe. La Commission européenne n’a plus le rôle d’impulsion qu’elle possédait jusqu’en 1999. Le Moyen-Orient et surtout l’Europe centrale et orientale accaparent naturellement son attention. Sa nouvelle organisation interne n’est plus basée sur des divisions régionales. Un seul commissaire européen est chargé de toutes les relations extérieures (sauf pour les pays ACP), ce qui élimine la saine émulation entre commissaires et régions qui avait bénéficié à l’Amérique latine. En outre, c’est le commissaire Chris Patten qui est chargé de ces relations extérieures. Britannique et dernier gouverneur de Hong Kong, il possède à l’évidence une sensibilité moins marquée vers l’Amérique latine que son prédécesseur, l’Espagnol Manuel Marín.

Mais, plus que le déclin de l’influence espagnole à Bruxelles, déclin qui s’accentuera avec l’adhésion de dix nouveaux pays membres dont aucun n’a de lien particulier avec l’Amérique latine, la récente attitude de l’Espagne est un sujet de préoccupation. Le gouvernement de J. M. Aznar est partisan de négociations multilatérales dans le cadre de l’OMC. Les accords avec le MERCOSUR et le Pacte andin devront sans doute attendre le résultat de ces négociations. L’orientation très pro-américaine de l’actuel gouvernement espagnol a d’autres conséquences déjà mentionnées, en particulier sur les relations avec Cuba ou le Venezuela. Dans le meilleur des cas, la relation particulière entre l’Espagne et l’Amérique latine traverse une période d’anomie dans laquelle la crise économique, en particulier argentine, qui a échaudé les investisseurs espagnols et créé des sentiments de frustration à leur égard dans certains secteurs du cône sud, n’est pas étrangère. Les Espagnols sont, bien entendu, conscients des atouts que leur offre l’Amérique latine pour leur projection extérieure dans le monde [12], en Europe, et même au niveau local des gouvernements autonomes [13]. Reste à voir comment cette conscience se traduira concrètement.

Il est encore trop tôt pour affirmer, comme le faisaient certains négociateurs mexicains de retour de Madrid en 2002, que l’accord avec le Chili serait le dernier conclu entre l’Amérique latine et l’UE pour longtemps, mais il est certain que le Sommet de Madrid marquait plutôt une fin qu’un début, et que si les Européens, et en particulier les Espagnols, n’y prennent pas garde, l’Amérique latine se tournera davantage encore vers les États-Unis. Après le Brésil et l’Espagne, le Mexique reprendra le flambeau des grands sommets euro-latino-américains en 2004. Menace ou acte manqué, son président, Vicente Fox, avait précisément choisi Madrid en mai dernier pour annoncer les deux grands axes de sa politique étrangère : le multilatéralisme et le rapprochement avec les États-Unis. C’est sur ce terrain que se situe le véritable enjeu de la présence espagnole et européenne [14].

NOTES

[1]

Elle n’est plus formée que de la Norvège, de l’Islande, de la Suisse et du Liechtenstein qui, dans les faits, sont totalement liés à l’UE dans le cadre de l’Espace économique européen (EEE).

[2]

Ces chiffres furent donnés par Madelaine Tuininga, chargée des relations commerciales avec l’Amérique latine à la Commission européenne, en novembre 2002. Ils doivent être nuancés par le fait qu’une partie du commerce bilatéral passe par les États-Unis.

[3]

Elena Fierro, « Legal Basis and Scope for the Human Rights Clauses in EC Bilateral Agreements : Any Room for Positive Interpretation ? », European Law Journal, vol. 7, n^o 1, 2001, p. 41-68.

[4]

Elle reprend en fait une idée déjà défendue au milieu du XIX^e siècle par la Revista Española de Ambos Mundos, où s’exprimaient des auteurs espagnols et latino-américains afin de resserrer les liens entre ces deux régions. Par ailleurs, il faut noter ici que, déjà en 1885, fut créée à Madrid l’Union ibéro-américaine, dont le but était de promouvoir les relations économiques et culturelles entre l’Espagne, le Portugal et le reste de l’Amérique latine.

[5]

L’intégration latino-américaine est une question ouverte depuis l’indépendance. Elle a connu des périodes d’intense activité intellectuelle et diplomatique. Le début des années 1990 correspond précisément à l’une de ces périodes. Pour plus de détails sur cette question, intimement liée aux relations avec l’Espagne et l’Union européenne, voir Stephan Sberro, « L’intégration en Amérique latine, le mythe de Sisyphe », Pouvoirs, n^o 98, septembre 2001, p. 49-62.

[6]

Fernando Solana (ancien ministre des Relations extérieures du Mexique), « Écos de la Cumbre de Madrid », El Universal, Mexico, 24 mai 2002.

[7]

Tous les actes fondateurs du nouveau groupement international, qui pourrait un jour être l’équivalent de la Francophonie, sont contenus dans le document du ministère des Affaires étrangères mexicain publié en espagnol et en portugais, Primera Cumbre Iberoamericana : discursos, declaración de Guadalajara y documentos, Mexico, Fondo de Cultura Económica, 1992.

[8]

José María Aznar, « Un Paso Adelante para la Comunidad Iberoamericana », ABC, Madrid, 19 novembre 2002.

[9]

Appelé « Accord d’association économique, de concertation politique et de coopération », les trois axes de Rio. Pour le contenu détaillé de l’accord, voir Alicia Lebrija, Stephan Sberro (sous la dir.), México-Unión Europea. El acuerdo de asociación económica, concentración política y cooperación : sus aspectos fundamentales, Mexico, Porrúa/IEIE/ITAM, 2002, 231 p.

[10]

Christian Frères, « La Cumbre de Madrid. Otro paso en un largo camino hacia la asociación Unión Europea-América Latina y Caribe », Iberoamericana, n^o 7, 2002, p. 155.

[11]

Ce fait fut souligné par exemple par la fameuse politologue mexicaine Soledad Loaeza lors d’un colloque organisé par l’Institut d’études de l’intégration européenne de México et le Colegio de México, et financé précisément par la Fondation allemande Konrad Adenauer, portant sur « Les relations entre l’Amérique latine et l’Europe », le 26 novembre 2002. Même le Mexique soulignait avoir connu le changement fondamental de voir en l’Espagne une référence.

[12]

Non seulement en Europe et en Amérique, mais également en Asie, comme le démontre l’ouvrage de Pablo Bustelo et José Angel Sotillo (sous la dir.), La cuadratura del círculo : posibilidades y retos de la triangulación España-América Latina-Asia Pacífico, Madrid, Catarata, 2002, 258 p.

[13]

Voir sur ce point l’ouvrage original de Christian Frères et Antonio Sanz (sous la dir.), Las comunidades autónomas españolas y América Latina, Madrid, AETI, 2002, 401 p.

[14]

Pour ce débat de fond, voir, par exemple, Alain Musset, Victor M. Soria (sous la dir.), ALENA-MERCOSUR, enjeux et limites de l’intégration américaine, Paris, IHEAL, 2001, 224 p.