Des thèmes tels que « l’immigration » et « les étrangers » comptent parmi les sujets permanents de l’agenda politique en Allemagne comme dans de nombreux autres pays industrialisés. Cela tient au fait que, d’une part, il y a un nombre relativement important d’étrangers vivant en Allemagne et, d’autre part, que ce thème est facilement exploitable dans le discours politique – en effet, les étrangers ne sont pas des électeurs. À l’occasion des débats sur la réforme du droit de la nationalité, sur les lois d’immigration et sur la politique d’intégration, un problème inhérent à la politique migratoire s’est manifesté : en règle générale, la « politique relative aux étrangers » ne s’adresse pas aux étrangers mais aux électeurs allemands. En revanche, les rapatriés de souche allemande, qui possèdent la nationalité allemande et donc le droit de vote, sont traités avec beaucoup de soin, surtout par les chrétiens-démocrates. Trois quarts environ des Allemands de Russie votent pour l’Union chrétienne démocrate (CDU) [1]. Environ 7,3 millions d’étrangers vivent en Allemagne à l’heure actuelle, ce qui représente à peu près 9 % de la population. Plus de la moitié d’entre eux vivent déjà depuis au moins dix ans en Allemagne, un tiers depuis plus de vingt ans. Eu égard à la politique d’embauche des années 1950 et 1960, cela signifie qu’une situation initialement provisoire s’est transformée, pour nombre d’entre eux, en une situation permanente. Depuis le changement de gouvernement en 1998, la nouveauté tient à l’attitude de la coalition des sociaux-démocrates et des Verts, qui ont rompu avec le dogme des années du chancelier Helmut Kohl, selon lequel l’Allemagne ne serait pas un pays d’immigration. Ainsi a-t-on pu entrevoir les premiers pas politiques, et leurs conséquences juridiques, vers une reconnaissance de la République fédérale comme un pays d’immigration. En modifiant la loi sur la nationalité, le gouvernement a ainsi ouvert le débat sur l’immigration. Malgré un effet retardé, c’est la conséquence logique de la politique des années 1960 qui a consisté à faire venir en Allemagne des travailleurs immigrés. À partir de la construction du mur de Berlin, on peut diviser le phénomène migratoire en Allemagne en quatre phases [2].

Au début des années 1960, l’offre de main-d’œuvre intérieure ne suffisait plus à satisfaire la demande en forte augmentation suscitée par la croissance économique. Dans la mesure où l’immigration en provenance d’Allemagne de l’Est a quasiment cessé en raison et à la suite de la construction du mur de Berlin en 1961, la politique d’embauche de travailleurs étrangers, qui avait déjà commencé en 1955, a été considérablement étendue. L’objectif était de résoudre le problème temporaire du manque de main-d’œuvre sur le marché du travail. Cependant, l’immigration de longue durée n’avait pas été envisagée. La durée prévue des permis de séjour et de travail se limitait en conséquence à un an (selon le modèle de la rotation). Les réglementations permettaient de réagir rapidement en fonction des évolutions conjoncturelles. Par exemple, durant la récession de 1967, le nombre d’immigrés a été réduit brusquement d’environ 50 % par rapport à l’année précédente. Mais, avec la reprise de la croissance économique, il y eut une nette augmentation du nombre d’immigrés. Entre 1967 et 1973, le nombre d’étrangers vivant en Allemagne a doublé, passant de moins de 2 millions à environ 4 millions de personnes.

À la suite de la crise pétrolière de 1973, on a cessé de faire venir des travailleurs étrangers. Entre 1974 et 1977, le solde des étrangers immigrés était négatif. En revanche, comparé à la diminution du nombre de travailleurs étrangers qui étaient employés durant cette période, le nombre des étrangers vivant en Allemagne n’a guère diminué. En raison de la plus grande facilité accordée au regroupement familial depuis 1971 et du fait que les « travailleurs invités » – à l’origine embauchés seulement temporairement – séjournaient définitivement en Allemagne, l’objectif initial de l’immigration comme « tampon conjoncturel » pour le marché du travail n’était plus garanti. Le principe de la rotation ne pouvait plus être maintenu parce que les migrants étaient de moins en moins prêts à l’accepter. De même, les entreprises y étaient de plus en plus hostiles en raison des considérables coûts de formation que ce système engendrait.

Après la chute du Rideau de fer et le conflit armé en Yougoslavie, le nombre des demandeurs d’asile en Allemagne a connu une forte augmentation. Alors que la migration ouvrière a prédominé jusque dans les années 1980, la demande d’asile politique devenait dorénavant le motif d’immigration prépondérant. Cette évolution a conduit à un intense débat public sur l’immigration et a abouti en 1993 à une réglementation, communément appelée le « compromis d’asile », dont la conséquence a été un net durcissement de la législation. Le nombre de demandeurs d’asile a baissé, passant de 322 000 en 1993 à 127 000 en 1994. Dans le même temps, de plus en plus de rapatriés de souche allemande arrivaient d’Europe de l’Est. Le point culminant a été atteint en 1990 avec une immigration d’environ 400 000 rapatriés et de leur famille. Depuis 1950, quelque 4 millions de personnes sont arrivées de cette façon en Allemagne. Dans la mesure où ils sont considérés comme des Allemands, ils n’apparaissent pas dans les statistiques relatives aux étrangers. Quant à elle, la population étrangère en Allemagne est passée, entre 1988 et 1998, de 4,5 millions à 7,3 millions de personnes.

Après seize années d’une coalition libérale-conservatrice, dirigée par le chancelier H. Kohl, une autre coalition formée par le Parti social-démocrate (SPD) et Alliance 90 / Les Verts (Bündnis 90 / Die Grünen) est arrivée au pouvoir. Lors de sa prise de fonction, cette coalition a explicitement reconnu, et ceci pour la première fois, que l’Allemagne était un pays d’immigration – se démarquant ainsi de l’attitude des chrétiens-démocrates (CDU/CSU). Dans la convention de la coalition de 1998, on peut lire : « Nous reconnaissons le fait qu’un processus d’immigration irréversible a eu lieu par le passé et nous comptons intégrer les immigrés vivant de manière durable chez nous, dans la mesure où ils reconnaissent nos valeurs constitutionnelles. » Le débat sur l’immigration était manifestement amorcé. Le changement de gouvernement a conduit à une révision fondamentale du droit de la nationalité et du projet de loi sur l’immigration. En 1999, le nouveau président fédéral, Johannes Rau (SPD), a clairement affirmé, lors d’un discours prononcé juste après son élection, qu’il se voyait comme « le représentant de tous les Allemands et en particulier de ceux qui n’ont toujours pas de passeport » [3].

L’un des premiers projets entrepris par le nouveau gouvernement a concerné la réforme du droit de la nationalité. Alors que l’intégration des étrangers dans les systèmes économique et de protection sociale allemands était très avancée, l’intégration politique apparaissait insuffisante. Dans les années 1980, des discussions sur l’introduction d’un droit de vote pour les étrangers à l’échelle communale avaient été engagées. Or le Tribunal constitutionnel de la République fédérale avait déclaré en 1990 que ce projet était anticonstitutionnel. Cependant, le Tribunal laissait une porte ouverte : si l’on souhaitait que les immigrés participent à la vie politique, il fallait d’abord modifier le droit de la nationalité. C’est ainsi que certains partis, comme les Verts mais aussi une partie des sociaux-démocrates, ont élaboré des projets pour établir un nouveau droit de la nationalité. Enfin, en 1991, le gouvernement de l’époque, formé par la CDU/CSU (Union chrétienne sociale en Bavière) et le Parti libéral (FDP), a complété la loi sur les étrangers par un paragraphe dont les dispositions facilitaient la naturalisation des étrangers. Depuis lors, le nombre des naturalisations a augmenté progressivement. Néanmoins, ces allégements n’ont guère été perçus par le public, et la loi continuait à être considérée comme caduque et restrictive sur le plan ethnique. Alors que les immigrés de première génération ne manquaient pas de demander leur naturalisation, il n’y avait guère de demandes de la part de la seconde génération. Étant donné que le statut de résident les protégeait suffisamment, ces derniers ne voyaient pas d’intérêt particulier à se faire naturaliser.

Après ce projet de loi sur la nationalité, la coalition a considéré que les questions concernant les étrangers étaient réglées, du moins dans un premier temps. Cependant, le chancelier Gerhard Schröder a annoncé de façon inattendue, lors de l’inauguration de la foire CeBIT consacrée à l’informatique, à Hanovre, le 23 février 2000, qu’il souhaitait introduire une green card pour les spécialistes en informatique. Sans le vouloir, il a ainsi déclenché un vaste débat au sujet de la politique d’immigration, qui a obligé le gouvernement à agir [6]. Les opposants à cette proposition considéraient que cette réglementation était trop frileuse et trop limitative. Cependant, il ne faut pas sous-estimer la signification symbolique de cette initiative. Pour la première fois depuis 1973-1974, époque où l’Allemagne a cessé de recruter des étrangers, on insistait de nouveau sur les effets positifs de la migration de travailleurs. Un processus de révision des conceptions était en train de se mettre en place. Au lieu de poursuivre une politique de réticence et de résistance, une gestion active de la politique de migration était désormais placée au cœur du champ d’action.

Au centre du débat sur l’intégration se trouvent toujours les travailleurs migrants et leur famille. La loi relative aux étrangers, promulguée dans les années 1960, prévoit une stabilisation progressive du séjour et de l’accès au marché du travail. Sur le marché du travail et au sein du système de protection sociale, les travailleurs migrants bénéficient, de même que tous les autres étrangers ayant un permis de travail, des mêmes conditions que les Allemands. Leurs enfants sont soumis, depuis la décision prise lors de la conférence des ministres de l’Éducation en 1964, à l’obligation scolaire. Cependant, la position du gouvernement fédéral depuis 1974 a consisté à dire : « Oui à l’intégration – Non à l’immigration. » Ce modèle d’« intégration révocable » a surtout posé problème aux enfants arrivés après leurs parents. D’un côté, ils devaient être intégrés dans le système scolaire allemand, mais, de l’autre, ils ne devaient pas perdre le contact avec la culture de la patrie de leurs parents afin d’assurer l’« option de retour ». Or les écoles ne sont parvenues à satisfaire aucun de ces objectifs et encore moins la combinaison des deux. Les conséquences de cette contradiction évidente, appelée « intégration à court terme », se sont donc manifestées dans le système éducatif, où les enfants et adolescents étrangers réussissaient moins bien que les enfants allemands.