Avec la défaite du populisme de droite et l’ultime recours à un remake du gouvernement de coalition « Noirs-Bleus » [3], l’instrumentalisation de la xénophobie comme moyen pour rallier des électeurs et comme élément central de l’agenda politique semblait également dépassée. Pour autant, cela signifie-t-il un retour à la normale ? Rien n’est moins certain. De manière évidente, les Autrichiens ont pris conscience que d’autres enjeux sont plus importants que l’immigration et l’asile, tels que, pour n’en citer que quelques-uns, l’emploi, l’avenir de l’État-providence, les finances de l’État et la place de l’Autriche dans l’Europe. Il semble donc que ces enjeux aient influencé leur vote. Par ailleurs, les Autrichiens ont compris que, pour répondre à ces défis, un gouvernement stable dirigé par des hommes de qualité et expérimentés était nécessaire. Enfin, ils ont considéré que le Parti de la liberté ne serait pas en mesure de répondre à ces défis. Ainsi, les mauvais résultats de l’action gouvernementale du parti, son incohérence dans de nombreux dossiers, la persistante stratégie d’opposition de J. Haider contre ses propres amis politiques au sein du gouvernement, ou encore le « putsch » [4] de la base du parti lors d’une réunion extraordinaire en août 2002, à Knittelfeld, contre les dirigeants de l’époque, sont autant de raisons qui expliquent sa défaite lors des élections de novembre 2002. Par conséquent, le Parti de la liberté traverse une crise profonde.

Cependant, il serait réducteur d’analyser la xénophobie, le racisme et les formes plus courantes et modérées des « politiques anti-immigration » uniquement en termes de vote pour un parti spécifique. À cet égard, il est nécessaire de distinguer au moins trois dimensions du problème. Tout d’abord, les sentiments et les attitudes de la population à l’égard des immigrés ; à en croire les sondages, ceux-là n’auraient pas beaucoup changé durant les années 1990 [5]. Ensuite, l’instrumentalisation de la xénophobie et du racisme par les élites politiques, et, enfin, des formes plus indirectes d’exclusion et de cristallisation du problème des immigrés par les politiques gouvernementales et les institutions publiques. Ces deux derniers aspects nous intéresseront plus précisément. Cet article tend à démontrer qu’aucune de ces dimensions n’est aisément transposable à l’autre et que, le plus souvent, des processus contradictoires – rhétoriques ou réels – d’inclusion et d’exclusion de certains groupes s’exercent au sein de chacune de ces dimensions. Il découle également de ce constat que le déclin du ressentiment « populaire » à l’égard des immigrants ou le déclin de l’instrumentalisation de la xénophobie par les élites politiques ont peu d’influence sur les politiques actuelles. En effet, l’imposition ou le maintien des politiques d’exclusion peuvent être envisagés sous une forme beaucoup plus modérée, voire libérale.

Cet article traitera également du contexte général qui a conduit à la formation d’une coalition de « centre-droit », ainsi que de la nature précise du populisme prôné par le FPö. Nous étudierons ensuite l’émergence d’un nouveau consensus national-populiste, lequel rassemble des composantes néolibérales, conservatrices et nationalistes. Enfin, nous envisagerons le bilan autrichien au regard des politiques d’intégration durant la dernière décennie et, brièvement, les changements initiés par le gouvernement sortant.

Alors que les sanctions permirent aux dirigeants politiques de rallier à leur cause la « nation » en stigmatisant les « attaques contre la patrie », elles eurent également des effets positifs : la pression exercée sur le gouvernement afin qu’il accélère la conclusion d’un accord prévoyant notamment des compensations financières aux travailleurs enrôlés de force lors de la Seconde Guerre mondiale et la restitution aux Juifs et à leurs descendants de propriétés confisquées sous le III^e Reich. Par ailleurs, une surveillance rigoureuse de l’action gouvernementale, particulièrement au regard du respect des droits de l’homme et des politiques migratoires et de protection des minorités, a certainement empêché le FPö de mettre en œuvre, dans ce domaine, les politiques qu’il aurait pu souhaiter initier [8].

Un rapport commandé par les dirigeants européens afin de mettre un terme à l’impasse politique dans laquelle les sanctions avaient mené, et publié en septembre 2000 [9], recommandait la levée des sanctions et concluait que les politiques gouvernementales à l’égard des minorités, des réfugiés et des immigrés, dans le cadre général de la lutte contre le racisme, l’antisémitisme et la xénophobie, étaient totalement en harmonie avec les « valeurs européennes » et avec les pratiques des autres gouvernements européens. Néanmoins, le rapport soulignait que l’étiquette du FPö le désignant comme un « parti populiste d’extrême droite composé d’éléments radicaux apparaissait toujours fondée ». En effet, bien que certains ministres et hauts dirigeants du FPö [10] aient tenté d’utiliser un langage plus modéré, en particulier lorsqu’il s’agissait d’évoquer les immigrés ou les minorités, la nature nationaliste, xénophobe, révisionniste et, surtout, populiste du parti devint évidente à de nombreuses occasions.

De manière plus générale, le FPö a instrumentalisé avec succès un mécontentement répandu au sein de la population et dirigé contre le système politique autrichien, décrit comme consensualiste, corporatiste et élitiste, et il s’est positionné comme le véritable et non corrompu représentant du « petit peuple » (kleiner Mann). Les cibles de cette « indignation » populiste exprimée par le FPö sont les représentants syndicaux, les employés des organismes parapublics de sécurité sociale, les politiciens de haut niveau, les fonctionnaires, mais également les intellectuels et les défenseurs des droits de l’homme, tous accusés d’exploiter la vulnérabilité des travailleurs laborieux et du petit peuple en raison de leur appartenance à l’establishment et, donc, au pouvoir ; en d’autres termes, de ceux d’« en haut » (Die da oben), qui se prêtent à des arrangements politiques dont le but est d’accroître leurs privilèges plutôt que de servir les intérêts de la masse. De plus, le FPö dépeint les pratiques politiques des élites – à la fois dans leur nature et dans leur expression – comme étant très éloignées des préoccupations et du sens commun de ceux d’« en bas ». Les pratiques sont décrites comme étant opaques, abstraites, refusant de prendre en considération les « réels griefs populaires » et peu disposées à dénoncer les « abus existants » [13]. Par opposition à ceux d’« en haut », le FPö clame être le seul à prendre en compte sérieusement les intérêts, les sentiments et les peurs du « petit peuple » en lui donnant la priorité – comme le revendiquait déjà le slogan d’une pétition contre davantage d’immigration au début des années 1990 ( « L’Autriche d’abord » ), parce que, comme l’avait assuré un député FPö : « Les Autrichiens ont également des droits de l’homme. » [14] Cela démontrait notamment que le FPö ne craignait pas de lever certains tabous, maintenus hors du débat public par une présumée « tyrannie du politiquement correct ». De manière évidente, l’objectif principal de cet argument rhétorique, dénonçant de présumées restrictions à la liberté d’expression imposées par le « politiquement correct », était de réintroduire de manière à peine déguisée des éléments antisémites, xénophobes et racistes dans le discours public [15].

En soulignant la distance existant entre le « peuple » et l’establishment, le populisme pratiqué par le FPö reflète une profonde défiance à l’égard des institutions de la démocratie représentative et indirecte, le FPö prétendant être bien plus proche du « peuple ». En raison de sa défiance à l’égard de la démocratie représentative – en particulier de cette spécificité autrichienne que constitue le partenariat social – et de la nature antisystémique du parti, le populisme d’extrême droite pratiqué par le FPö se rapproche d’une vision anti-étatique et anti-égalitariste néolibérale [16]. En effet, cette proximité a été l’une des raisons principales pour lesquelles le Parti du peuple a considéré qu’une coalition avec le FPö méritait d’être poursuivie. Dans le même temps, l’öVP prétendait être capable de « juguler » la position du Parti de la liberté sur les thèmes – tels que la xénophobie et l’antisémitisme – avec lesquels il était particulièrement mal à l’aise. Ce n’était qu’en incluant le FPö dans le gouvernement qu’il était possible que des « forces modérées » au sein du parti réussissent à prendre le dessus [17]. Mais cela ne s’est jamais produit.

Le « médiateur du peuple » (ombudsman) [18] du FPö a remis en question le « mythe de la libération de l’Autriche par les forces alliées », décrivant ces dernières comme « une tyrannie d’un autre genre », considérée comme presque aussi terrible que l’« occupation » nazie. Par ailleurs, tout au long de son mandat législatif et avec des accents fortement nationalistes et antitchèques, le FPö menaça d’utiliser son veto pour faire obstacle à l’entrée de la République tchèque dans l’UE, si les décrets Benes (relatifs à l’expulsion et à l’expropriation des Allemands des Sudètes à la suite de la Seconde Guerre mondiale) n’étaient pas annulés et si l’installation nucléaire de Temelin, contre laquelle le parti avait organisé une pétition de grande ampleur, n’était pas fermée. Par ailleurs, J. Haider annonça que, en tant que gouverneur de Carinthie (dans laquelle vit une importante minorité slovène), il n’appliquerait pas la règle dégagée par la Cour constitutionnelle autrichienne relative au droit des minorités ethniques reconnues de demander l’installation de panneaux de signalisation bilingues et qui révisait à la baisse le quota exigé pour mettre en œuvre cette disposition [19]. J. Haider menaça d’organiser un référendum sur cette question et, si les représentants des minorités continuaient de demander l’application de cette règle, de retirer les concessions qui avaient pu être accordées auparavant. De plus, il exigea la mise en œuvre de la procédure de destitution du président de la Cour constitutionnelle, Ludwig Adamovich, au motif que ce dernier avait initié de manière illégale la tenue de la session de la Cour à la suite d’une rencontre secrète avec le président slovène de l’époque, Milan Kucan [20]. En février 2002, à l’occasion de son traditionnel discours du mercredi des Cendres, il ajouta de manière ouvertement raciste, se référant au nom de famille slave du président : « Avec quelqu’un du nom de Adamovich, on doit se demander si la personne en question a un permis de résidence valide » et, par conséquent, s’il est un « vrai Autrichien » [21].

De manière évidente, l’action gouvernementale du FPö démontra de nombreuses particularités, qui l’avaient déjà rendu abject depuis l’arrivée à sa direction de J. Haider en 1986. Le fait d’être associé au gouvernement ne dompta pas la « bête politique ». Par ailleurs, les « forces modérées » au sein du FPö se sont avérées être bien moins modérées qu’il n’y paraissait et elles ont généralement soutenu la montée en puissance des « arguments » populistes au sein du débat politique, plus qu’elles n’avaient soutenu les réticences de la direction de l’öVP. Bien entendu, ces exemples et bien d’autres encore ont contribué à tendre les relations entre les partenaires de la coalition. Le Parti du peuple, et en particulier son dirigeant, le chancelier Wolfgang Schüssel, a généralement adopté une stratégie de non-réactivité, les dirigeants du parti remettant rarement en question les arguments mis en avant. Une autre stratégie consistait à créer des commissions ad hoc chargées de résoudre certaines questions, dont le problème des minorités. La mise en place d’une commission sur la question des panneaux de signalisation bilingues (nommée délibérément « conférence de consensus ») eut pour effet de laisser de côté le problème constitutionnel de la protection des minorités, laissant le champ libre aux revendications des membres du FPö et des groupes nationalistes exigeant des panneaux monolingues et refusant de procéder à la reconnaissance symbolique de la minorité slovène autochtone. À la place, la solution proposée par le gouvernement national eut pour conséquence que la question de la protection des minorités ethniques fut traitée comme un problème politique ordinaire, sur lequel les partis cooptés au sein de la commission devaient arriver à un consensus [22]. La volonté de répondre aux revendications populistes reflète clairement le souhait du Parti du peuple de désamorcer les conflits existants entre les deux partis de la coalition. Ce faisant, il donna aux revendications populistes une légitimité qu’elles n’avaient jamais eue auparavant – bien que de nombreuses mesures adoptées par les précédents gouvernements, en particulier en ce qui concerne la législation sur les étrangers, aient comporté des dispositions demandées originellement par le FPö.

Dans une large mesure, les réformes initiées ont constitué une réponse à la montée en puissance du populisme d’extrême droite défendu par le FPö et à l’instrumentalisation réussie des sentiments hostiles aux immigrés à des fins politiques. L’une des raisons expliquant la réussite de cette instrumentalisation par le FPö réside dans le malaise général de larges pans de la population face aux changements géopolitiques majeurs apportés par la fin de la guerre froide et, de manière aussi importante, par les transformations économiques qui ont conduit, dans toute l’Europe depuis les années 1970 et plus tardivement en Autriche, à des restructurations massives qui se sont souvent accompagnées de très nombreux licenciements, en particulier dans les industries traditionnelles. Alors que ces transformations générales ont suscité des peurs diffuses et largement répandues au sein de la population, la peur plus spécifique d’être envahi par des flux migratoires massifs de populations venant de l’« Est » était liée à la chute du Rideau de fer. L’ouverture des frontières à l’est, mais, de manière encore plus importante, les vagues successives d’émigrés en provenance de Yougoslavie – tout d’abord comme immigration de travail puis, à partir de 1992, constituée de réfugiés fuyant le conflit dans les Balkans – ont en effet conduit à une recrudescence des flux d’immigration. Entre 1988 et 1993, le nombre de résidents étrangers a presque doublé, passant de 344 000 en 1988 à 690 000 en 1993.

La première vague d’immigration, c’est-à-dire les quelque 45 000 citoyens de la République démocratique allemande (RDA) qui sont entrés en Autriche pendant l’été 1989 par la frontière hongroise pour aller vers l’Allemagne de l’Ouest et qui devinrent le symbole de l’effondrement des mécanismes stricts de contrôle des populations qui caractérisaient les pays de l’Est, a été accueillie avec enthousiasme. L’ouverture des frontières de la Tchécoslovaquie et de la Hongrie a créé la même brève euphorie [25]. Cependant, l’atmosphère a changé avec l’insurrection en Roumanie et les flux de réfugiés et de demandeurs d’asile qu’elle a entraînés. Par opposition aux discours sur les réfugiés qui ont prévalu pendant la guerre froide et selon lesquels les réfugiés étaient considérés comme les victimes de l’oppression communiste et étaient généralement perçus avec compassion, le discours sur les Roumains soulignait la « différence » de ces derniers – leur pauvreté, leurs problèmes de santé, le sous-développement général du pays, la violence endémique caractérisant la Roumanie, etc. [26] Dans un deuxième temps, les Roumains ont de plus en plus souvent été perçus comme des immigrés économiques plutôt que comme des réfugiés méritant d’être aidés, et ils ont été associés aux actes de petite délinquance. Le fait que la majorité des migrants roumains soient entrés en Autriche de manière illégale a certainement renforcé cette perception. La façon dont les Roumains ont été considérés par l’opinion publique et la manière dont les autorités publiques ont réagi à cet afflux commençaient à devenir paradigmatiques en raison de cette perception ambiguë et de l’accueil réservé aux demandeurs d’asile aujourd’hui encore.

Depuis le début des années 1990 et notamment en raison de l’afflux des demandeurs d’asile roumains, les débats sur l’immigration se sont de plus en plus focalisés sur les questions de sécurité plutôt que sur les considérations d’ordre économique qui avaient dominé les débats et les politiques précédents. Avec la focalisation du débat public sur les « immigrés illégaux », les « faux demandeurs d’asile », le trafic d’êtres humains, le crime organisé et, depuis le milieu des années 1990, sur l’implication de certains demandeurs d’asile dans le trafic de drogue, la question de l’immigration fut essentiellement envisagée en termes de maintien de l’ordre, en particulier pour les nouveaux arrivés. Ainsi, à la fin des années 1980, la responsabilité de la prise en charge des questions migratoires, auparavant attribuée au ministère des Affaires sociales, fut confiée au ministère de l’Intérieur. Ce transfert de responsabilité a certainement contribué à la modification des perceptions de l’immigration et des politiques migratoires [27]. Par conséquent, les politiques visant les immigrés « installés » n’ont pas été épargnées par la « criminalisation » de la politique migratoire en général. Bien que les politiques migratoires soient désormais animées par le slogan « L’intégration avant l’immigration », elles soulignent l’importance des mécanismes de contrôle et des mesures de maintien de l’ordre plutôt que les mesures favorisant l’intégration. Par conséquent, il reste peu de place pour de nouvelles restrictions. Cela n’a pas échappé au FPö, qui surnomma rapidement les deux ministres de l’Intérieur sociaux-démocrates comme étant « nos meilleurs alliés au gouvernement ». Néanmoins, le FPö n’a cessé de démontrer qu’il était capable d’exploiter n’importe quel enjeu politique, en particulier ceux concernant les demandeurs d’asile en général et la criminalité des étrangers en particulier.

S’inscrivant largement dans le prolongement des politiques migratoires précédentes, la coalition öVP-FPö a entrepris, au milieu de l’année 2002, une réforme majeure relative à la législation sur les étrangers, qui a restreint encore plus l’immigration en même temps qu’elle a introduit des éléments novateurs relatifs à la politique d’« intégration » [28]. La réforme, communément appelée le « programme d’intégration », est très significative sur deux points : le droit de travailler accordé aux ressortissants de pays tiers est restreint au personnel qualifié dont le salaire doit être d’au moins 2 000 euros. Dans le même temps, l’emploi du personnel saisonnier est facilité puisqu’il n’est plus limité à l’agriculture et à l’industrie du tourisme. Ainsi, la réforme tente de combiner une politique d’admission restrictive tout en cherchant à combler les besoins des employeurs en main-d’œuvre étrangère. Le résultat pourrait être un nouveau régime de « travailleurs-immigrés » dont l’essence serait la fiction – légale – d’une force de travail temporaire.

Par ailleurs, dans le cadre du « contrat d’intégration », les nouveaux immigrés et tous ceux qui sont arrivés en Autriche depuis 1998 sont obligés d’assister à des « cours d’intégration », consistant principalement en des cours particuliers d’apprentissage de l’allemand, dont la moitié des frais est payée par les immigrés eux-mêmes, l’absence de participation pouvant conduire à des sanctions et, éventuellement, à l’expulsion de l’étranger qui refuserait de s’y soumettre. Le « contrat d’intégration » obéit ainsi à un raisonnement culturaliste et d’assimilation qui avait déjà animé les amendements apportés à la loi sur la nationalité, entrepris par le précédent gouvernement en 1998 – notamment en raison de l’importance accordée à la maîtrise de la langue et à une connaissance générale de l’histoire, de la culture et de la société autrichiennes. Le contrat d’intégration vise à remédier aux insuffisances d’intégration décelées chez l’immigré, plutôt qu’il ne cherche à lever les obstacles à l’intégration, notamment sur le marché du travail et en particulier en termes d’accès au travail. De plus, en reposant sur la contrainte plutôt que sur des incitations, la réforme reflète une méfiance vis-à-vis des immigrés qui, comme le sous-tend l’esprit de cette réforme, seraient réticents à s’intégrer. Ils doivent donc être amenés à le faire, par la force si nécessaire. Les immigrés constituent donc un groupe placé sous étroite surveillance, les obligations qui leur sont imposées l’emportant largement sur les droits accordés.

Pour conclure, trois observations peuvent être faites. Tout d’abord, le programme du FPö – au regard de la réduction des effectifs et de la privatisation des services publics, du démantèlement des organismes sociaux, de l’extension des pouvoirs de la police, de la mise en valeur de conceptions traditionnelles de la famille et de l’identité autrichienne, etc. – est tout à fait compatible avec le programme de réforme néolibéral et néoconservateur du Parti du peuple. Il en a émergé une nouvelle expression du national-populisme qui associe des évocations folkloriques de la « nation » [29] avec des éléments autoritaires relevant d’un étatisme néolibéral (comme, par exemple, la minimisation des conflits et l’évocation d’une nation profondément harmonieuse ; l’affirmation que les réformes controversées n’ont été entreprises que dans l’« intérêt national » ; le fait de réduire au silence les critiques ou de licencier les membres indésirables des institutions publiques [30]). Ensuite, alors que le FPö demeure un parti populiste, le discours populiste n’a pas forcément besoin d’être dirigé contre les immigrés. Ces trois dernières années, le FPö a préféré concentrer la vigueur de son discours contre d’autres « cibles » que les immigrés : la République tchèque, la minorité slovène, les dirigeants des organismes sociaux et les fonctionnaires, pour n’en nommer que quelques-unes. Cependant, il continue à considérer que les immigrés cherchent à abuser de n’importe quel « bénéfice » qui puisse être exploité (l’immigration elle-même étant de plus en plus souvent considérée comme un bénéfice, accordé uniquement aux étrangers « méritants »).

Enfin, bien que des changements importants concernant la législation sur les étrangers aient été entrepris, la réforme promulguée en 2002 porte clairement l’empreinte des deux partis et reflète leur agenda commun concernant le contrôle des flux migratoires. Plutôt qu’un compromis, la réforme constitue le terrain d’entente commun aux deux partis au pouvoir et, ce faisant, elle se situe dans le prolongement des précédentes législations. Elle est l’expression d’un consensus politique plus large, notamment lié à la montée en puissance d’un populisme d’extrême droite. Cependant, dans une perspective globale, les politiques autrichiennes à l’égard des immigrés se démarquent peu des politiques adoptées dans les autres pays industrialisés, ce qui suggère que des questions plus fondamentales sont en jeu, suscitées par le cadre même des politiques modernes, l’État-nation [31].

(Traduit de l’anglais par Anh-Dao Bassot.)