D’autre part, cette attitude est renforcée par le désintérêt évident de l’opinion publique pour ces questions. En effet, hormis certaines situations exceptionnelles – comme l’arrivée des réfugiés du Kosovo en 1999 qui avait soulevé un enthousiasme certain au sein de la population française, d’ailleurs largement relayé par les médias –, la sensibilité de l’opinion publique et sa familiarité avec ce sujet sont quasiment nulles, quand l’accueil de réfugiés ne se heurte pas à une hostilité farouche. Il suffit de se pencher sur les résultats de sondages récents pour s’en convaincre. Ainsi, une enquête réalisée en mars 2002 concernant l’exclusion et la pauvreté en France [4] montre que l’accueil des demandeurs d’asile se situait en dernière position dans la hiérarchie des thèmes proposés, bien après la précarité de l’emploi ou du logement, ou encore l’accès aux droits. Un autre sondage, conduit à la même époque [5], avait fait apparaître que « 38 % des personnes interrogées jugent que l’État et les collectivités locales devraient en faire moins pour les demandeurs d’asile » [6]. Si l’on ajoute à ce constat les situations de conflit rencontrées dans plusieurs villes où était prévue l’implantation de centres d’accueil pour demandeurs d’asile (cas de Bordeaux, Fontainebleau, etc.), conflit opposant généralement les riverains et les pouvoirs publics, souvent alimenté par les élus eux-mêmes qui, sous prétexte de « ne pas faire un deuxième Sangatte », refusent tout projet de cette nature, on comprend mieux la frilosité du gouvernement à mener une véritable politique d’asile et la situation de crise dans laquelle se trouve aujourd’hui l’asile en France. Même si elle n’est pas l’unique point de fixation, la question de l’accueil des demandeurs d’asile cristallise les tensions les plus vives, et elle est certainement devenue l’illustration la plus immédiatement repérable de la dégradation du dossier de l’asile en France. C’est aussi sur ce point que se joue de la manière la plus visible et la plus délicate la problématique des relations entre pouvoirs publics et associations, que le présent article va essayer de développer plus en détail.

La participation des associations à l’élaboration de la politique d’accueil est une réalité incontestable [7]. Cette participation a été plus ou moins facile selon les époques et les sujets abordés ; elle a oscillé entre collaboration fructueuse (pour élaborer un dispositif d’accueil) et pression militante (pour défendre le droit d’asile et la protection des réfugiés) – d’où des confusions quant aux responsabilités de chacun des acteurs –, mais elle a abouti à la construction du système d’accueil aujourd’hui encore en vigueur [8]. Le premier dispositif d’hébergement a été initié et mis en place par l’association France terre d’asile en 1973, puis formalisé en 1975 par le biais d’une convention qui lie cette association et le ministère des Affaires sociales et vise à organiser et à coordonner le dispositif national d’accueil [9]. Ce dispositif a en réalité été créé sous la pression associative, afin de pallier l’absence de structures d’accueil au moment de l’arrivée des réfugiés d’Amérique latine au début des années 1970, puis il s’est institutionnalisé, notamment avec la création d’une Commission nationale d’admission qui décide des admissions des dossiers instruits sur l’ensemble du territoire français [10]. Il s’avère que ce système, très centralisé et adapté à des arrivées à Paris, a montré ses limites dès la fin des années 1970 avec l’augmentation progressive d’arrivées de réfugiés en province. Des dispositifs locaux, parallèles au dispositif national, se sont donc progressivement mis en place. C’est le cas en particulier du département du Rhône sur lequel nous reviendrons plus loin.

La mise en place d’un dispositif national d’accueil dont la gestion est déléguée au secteur associatif constitue une sorte de modèle implicite qui a servi de base à l’ensemble du système de gestion de l’accueil, de l’échelon national au niveau local. Il a même été encouragé par la Direction de la population et des migrations (DPM) dans une circulaire destinée aux Directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS) qui précise, dans son préambule : « Je vous invite également à mobiliser localement l’ensemble des partenaires – élus, administrations et associations – et des dispositifs – associations, Centres d’hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), urgences, Centres communaux d’action sociale (CCAS), Aide sociale à l’enfance (ASE), etc. –, en mettant au besoin en place des solutions innovantes avec le concours éventuel de la DPM. » [11]

Une telle invite résume à elle seule, et de façon explicite, l’organisation actuelle du dispositif : la politique relève certes de l’État, mais elle est mise en œuvre au niveau local par les services déconcentrés – en l’occurrence, les DDASS –, en étroite collaboration avec le secteur associatif. Ainsi, « les associations n’ont pas d’autre choix que de s’inscrire dans le dispositif mis en place par l’État pour agir sur la politique d’asile et d’accueil des réfugiés » [12]. Ce schéma a cependant des limites que les commissaires de la Cour des comptes ont soulignées dans un récent rapport, dénonçant « la tendance de l’administration à recourir au secteur associatif pour mettre en œuvre une politique sociale dont elle n’a pas toujours les moyens, sans définir pour autant les règles d’un partenariat efficace » [13]. En effet, si les règles sont claires entre l’État et les associations gestionnaires de centres d’accueil spécialisés – Centres d’accueil des demandeurs d’asile (CADA), Centres provisoires d’hébergement (CPH) –, elles le sont beaucoup moins avec les associations caritatives qui œuvrent dans le champ de l’asile, assument des charges parfois lourdes, sans en avoir toujours les capacités et encore moins les directives pour le faire. Cette délégation de service public « de fait » n’est ainsi pas totalement assumée par l’État [14].

Afin de saisir au mieux les enjeux et les contraintes d’un tel système, notre analyse s’appuiera sur l’exemple de Forum réfugiés. Cette association présente plusieurs caractéristiques qui en font un point de départ de réflexion particulièrement significatif et révélateur des évolutions en cours, même si à plusieurs égards elle est quelque peu singulière dans le paysage associatif de l’asile. En effet, première singularité, Forum réfugiés est l’une des rares associations françaises dont l’objet est centré uniquement sur l’accueil des réfugiés et la défense du droit d’asile. D’autre part, Forum réfugiés est une association de province qui, tout en étant éloignée de l’agitation jacobine ou grâce à cette position, se révèle un point d’observation privilégié des évolutions touchant à la politique d’asile. Enfin, avec ses vingt années d’existence, Forum réfugiés a non seulement une expérience avérée, mais aussi un certain recul sur la pratique des relations entre pouvoirs publics et associations. En analysant aujourd’hui la position de Forum réfugiés sur le dossier de l’asile et ses relations avec les pouvoirs publics, et plus largement avec la société civile, on peut discerner trois postures.

Dès 1983, c’est-à-dire un an après la création de l’association, Forum réfugiés a été à l’initiative de la mise en place d’une Commission locale d’admission regroupant différentes associations [17], en relation avec la DDASS [18] et la Commission nationale d’admission. L’objectif était de prendre en charge les admissions au niveau du département du Rhône de façon autonome et rapide par rapport au dispositif national. Ce dispositif a fait la preuve de son efficacité, puisque, d’une part, l’essentiel des entrées dans les centres d’hébergement sont décidées par la Commission locale et, d’autre part, le principe des commissions départementales d’admission et d’orientation a été entériné officiellement par les pouvoirs publics par une circulaire de juillet 1999 [19], soit seize ans après la création de la commission du Rhône [20]...

La création d’un centre de transit répond à une logique de départ quelque peu différente mais illustre également de façon éclairante les modalités de collaboration avec les pouvoirs publics. Un centre de transit a pour mission d’héberger, à titre transitoire (cinq à six semaines maximum) et en vue de leur admission dans le dispositif national d’accueil, des personnes qui manifestent leur intention de demander l’asile conventionnel. Alors qu’un tel centre existait en région parisienne, Forum réfugiés, au regard du contexte local (augmentation des arrivées, saturation du dispositif local d’hébergement), a réclamé l’ouverture d’un deuxième centre dans l’agglomération lyonnaise. Après un an de tractations et non sans quelques difficultés en raison des réticences des pouvoirs publics, l’association a obtenu l’ouverture du centre de transit en 1997, d’abord à titre expérimental puis sur une base triennale à partir du 1^er janvier 1999. Depuis lors, le centre de transit a fait la preuve de son utilité et de son efficacité puisqu’il sert de base au dispositif départemental de gestion de l’accueil des demandeurs d’asile.

Un autre exemple, plus récent, est celui de l’opération de redéploiement régional. Depuis plusieurs années, Forum réfugiés alertait les pouvoirs publics sur l’intérêt d’une solidarité nationale concernant l’accueil des demandeurs d’asile. En effet, si le département du Rhône est l’un des mieux équipés de France en termes de places d’accueil spécialisé, certains départements en sont complètement démunis. Au printemps 2002, au vu de la situation de l’hébergement dans le Rhône et plus précisément à Lyon (saturation des capacités d’hébergement, augmentation des personnes hébergées à l’hôtel), un plan intrarégional de solidarité d’accueil des demandeurs d’asile en Rhône-Alpes a été mis en place, à l’initiative du préfet de région, la mise en œuvre en ayant été confiée à Forum réfugiés. C’est ainsi que 200 places d’accueil ont été mobilisées par les autres départements de la région pour les familles primo-arrivantes à Lyon. Les résultats de cette opération se sont révélés positifs avec une baisse des prises en charge à l’hôtel et surtout la prise de conscience de la nécessité de faire jouer la solidarité régionale. On peut néanmoins regretter que cette expérience n’ait pas été suffisamment relayée par l’État, ni suivie par d’autres régions.

L’ensemble de ces démarches met en évidence la relation particulière de Forum réfugiés avec les pouvoirs publics locaux, et notamment la DDASS. Les deux acteurs sont engagés dans une collaboration de proximité, ils partagent en commun les difficultés du quotidien, ce qui a permis et facilité la structuration de l’association et sa reconnaissance au niveau local. Le niveau de collaboration est tel qu’acteurs associatifs et services déconcentrés de l’État s’entendent et s’organisent pour faire remonter les difficultés de terrain vers le niveau national.

Dans d’autres domaines, les initiatives de Forum réfugiés ont eu des conséquences parfois inattendues, mais elles n’ont pas été sans effet sur les décisions publiques ultérieures. Ainsi, dans le cadre du dispositif d’accueil des réfugiés du Kosovo, Forum réfugiés a mobilisé le milieu associatif, les pouvoirs publics et les bailleurs de fonds, ce qui a permis que le département du Rhône propose une capacité d’accueil immédiate d’environ 500 places et que Lyon soit ainsi la première ville d’accueil des réfugiés kosovars. Le montage de ce dispositif exceptionnel n’a certainement pas été étranger à l’injonction adressée, en novembre 2000, par le ministère de l’Emploi et de la Solidarité à la Sonacotra pour ouvrir de nouvelles places d’accueil dans le cadre d’un accueil d’urgence pour demandeurs d’asile (AUDA), cela afin de désengorger les structures parisiennes. Dans le cadre de ses missions organisées dans les pays d’origine des réfugiés (voir plus avant), Forum réfugiés s’est rendu à plusieurs reprises en Roumanie et a participé à la mise en place d’une structure associative de médiation et de dialogue interculturel à Craïova, le Centre d’assistance sociale, économique et professionnelle (CASEP), avec le soutien, pendant plusieurs mois, d’un salarié de l’association. Ce projet a fortement intéressé les pouvoirs publics français, et notamment l’Office des migrations internationales (OMI) qui, à la suite d’un voyage en compagnie de Forum réfugiés, a décidé de la création d’un poste OMI à Bucarest. Le représentant de l’OMI est toujours en place et a pour fonction de gérer les projets de retour de Roumains.

Cette posture de co-constructeur de l’action publique, si elle est parfaitement assumée par Forum réfugiés, peut, si l’on n’y prend pas garde, être interprétée comme une instrumentalisation d’une association par les pouvoirs publics. Le garde-fou de Forum réfugiés par rapport à ce risque est intrinsèquement lié aux statuts de l’association qui positionnent la défense du droit d’asile au même titre que l’accueil, d’où les deux postures suivantes, celle d’expert et celle d’interpellateur de l’opinion publique.

Cette capacité d’expertise s’exerce également au niveau juridique. En interne tout d’abord par l’instauration de permanences juridiques et administratives et le recrutement de juristes qui offrent des conseils en matière réglementaire et jurisprudentielle aux demandeurs d’asile. Ces compétences juridiques sont également mises en commun dans un souci d’analyse et de contrôle de la bonne application des lois. Mais cette expertise juridique peut aller plus loin et s’exercer aussi, en externe, par la conduite d’actions contentieuses.

L’expertise est enfin acquise par le biais de missions dans les pays de provenance des demandeurs d’asile et les zones de conflit. En effet, l’importance des contacts sur place pour interpréter les évolutions en cours sur les flux mais également sur l’origine de l’asile et son évolution en France est indéniable. Cela permet de prendre la mesure des conditions dans lesquelles certaines populations accueillies en France sont amenées à partir. Les enseignements sont précieux pour une meilleure compréhension et un meilleur suivi de l’instruction des demandes d’asile. Forum réfugiés a acquis une crédibilité réelle dans ce domaine, inaugurée depuis 1986 avec un premier déplacement au Zaïre. Depuis, plusieurs missions ont été effectuées, souvent en partenariat avec d’autres associations, notamment à Gaza, en Tchétchénie, en Albanie, en Roumanie, en Bosnie, en Algérie, en Arménie, en Turquie et au Kosovo.

L’ensemble de ces travaux a contribué à renforcer la crédibilité de l’action de Forum réfugiés et à lui conférer une autorité qui dépasse le strict cadre local. Cette capacité d’expertise qui s’est forgée au fil des ans est maintenant reconnue par les pouvoirs publics. C’est ainsi que Forum réfugiés a été interrogé par les différentes missions d’audit gouvernementales menées durant l’année 2001. Une partie des propositions et préconisations émises par l’association ont d’ailleurs été reprises dans certains rapports [22], ce qui conforte en quelque sorte, et par un autre biais, son rôle de co-constructeur de l’action publique.

L’association dispose tout d’abord d’une gamme d’« outils » qu’elle a élaborés et mis au point au fil des ans et qui constituent aujourd’hui de précieux atouts : journal trimestriel, site Internet, communiqués de presse, etc. Partant du principe que la question du droit d’asile doit s’inscrire dans le débat public, Forum réfugiés met à disposition du grand public et des médias des outils d’analyse nécessaires à la compréhension des enjeux, qu’ils soient nationaux ou internationaux. Il s’agit de faire sortir le débat des sphères spécialisées pour le rendre accessible à l’opinion publique. L’année 2001 a marqué un point d’orgue dans cette mission. À l’occasion du 50^e anniversaire de la Convention de Genève, Forum réfugiés a en effet organisé une soirée dans le théâtre antique de Vienne, intitulée « Tombés du ciel, une nuit de musique et d’alerte en faveur des réfugiés du monde », regroupant des artistes de renom, des personnalités et 7 000 personnes venues assister au spectacle et soutenir les réfugiés. Forum réfugiés a poursuivi en 2002 ce travail de sensibilisation en lançant une campagne pour réclamer l’ouverture de 15 000 places d’accueil pour les demandeurs d’asile. Cette campagne, qui a reçu peu d’écho à l’occasion des élections présidentielles, fut relancée en janvier 2003 et soutenue par un collectif d’associations. Elle allie communiqués de presse, lettre ouverte au gouvernement et publication d’articles. Depuis, elle vise, à l’occasion de la réforme de l’asile, non seulement à interpeller le gouvernement sur les lacunes de la politique publique d’accueil, mais aussi à promouvoir des solutions afin d’accueillir dans des conditions dignes les personnes en quête de protection.

L’inscription de Forum réfugiés dans des réseaux associatifs plus larges renforce cette capacité d’interpellation. Depuis sa création au début de l’année 2000, Forum réfugiés est membre de la Coordination française pour le droit d’asile (CFDA) [23]. Cette dernière est notamment à l’initiative d’une charte en dix points qui définit son positionnement vis-à-vis du droit d’asile en France [24] et qui « réaffirme son attachement au droit d’asile comme droit fondamental et à la Convention de Genève comme socle du droit pour le statut des réfugiés ». La CFDA exerce une fonction de vigilance et d’alerte (via des communiqués de presse, des lettres ouvertes au gouvernement, etc.), sans toutefois assumer pleinement un rôle de lobbying classique tel qu’il s’exerce couramment dans les pays anglo-saxons. Cette pratique a beaucoup de mal à être intégrée par les partenaires français, que ce soit au niveau du gouvernement ou des acteurs associatifs, alors que les organisations non gouvernementales (ONG) des pays d’Europe du Nord entretiennent d’étroites relations avec leur gouvernement, ce qui confère à leur action une réelle capacité de co-construction de l’action publique.

C’est par conséquent au niveau européen que Forum réfugiés parvient à exercer ce rôle de lobbying, via sa participation, depuis juin 1999, au réseau européen ECRE (European Council on Refugees and Exiles). À ce titre, il contribue à différents travaux sur les questions relatives au droit d’asile et aux réfugiés au niveau européen. Des relations privilégiées sont ainsi entretenues avec les quelque 70 associations membres de ce réseau issues de l’Union européenne et des pays d’Europe centrale et occidentale. Forum réfugiés relaye les positions adoptées par différents moyens au niveau national, notamment par des entretiens et rencontres avec les conseillers techniques des différents ministères concernés. Ce travail de lobbying entre le niveau national et le niveau communautaire est une pratique quasi institutionnalisée à Bruxelles ; elle l’est beaucoup moins en France, ce qui est loin de faciliter le travail dans ce domaine. Et, pourtant, les perspectives de communautarisation du dossier de l’asile à l’horizon 2004 imposent une vigilance accrue des acteurs associatifs.

Ces trois postures sont parfois difficiles à tenir ensemble, les interférences sont réelles et les associations sont prises dans des contradictions qui les dépassent. Elles sont à la fois dépendantes et victimes de l’absence de politique publique et se retrouvent dans une position contradictoire qui confine à la schizophrénie. Elles sont en effet en situation de construction de la politique publique pour pallier les défaillances d’une politique globale inexistante. Cette défaillance trouve en partie son origine dans un déficit de coordination et un problème de répartition des compétences. En effet, depuis les lois de décentralisation de 1982, l’aide sociale ressortit au domaine de compétence des conseils généraux. Cependant, ces derniers renvoient à l’État la politique d’accueil des réfugiés (avec néanmoins, selon les collectivités territoriales, des efforts consentis pour les familles et les mineurs isolés). Or les services déconcentrés de l’État, en l’occurrence les DDASS, qui n’ont plus de services d’action sociale, se voient dans l’obligation d’assurer la prise en charge de l’accueil et de l’hébergement dont elles confient, faute de moyens suffisants, la gestion au secteur associatif. Ainsi, les acteurs de la décentralisation n’ont, à aucun moment, relayé la gestion de ce dossier qui, de fait, repose en grande partie sur les épaules des acteurs associatifs. C’est ainsi aux associations que revient le sinistre arbitrage de l’intérêt général : l’État a fermé Sangatte mais n’a jamais pris la décision d’ouvrir ce centre, qui a vu le jour sous la pression associative et qui fut pris en charge par la Croix-Rouge. Dans le même temps, les associations interpellent et dénoncent les déficiences d’une politique qu’elles sont par ailleurs obligées d’appliquer, tout en essayant de maintenir et de contenir leurs relations avec les pouvoirs publics.

Si l’on ne veut pas tomber dans la schizophrénie, il est tentant de trouver une explication à cette situation. En tant qu’association, nous considérons que le dossier de l’asile est un véritable enjeu de société ; cependant, nous devons bien admettre qu’il est loin de constituer une priorité pour les pouvoirs publics et politiques. L’idée d’attendre et de ne rien faire relève à nos yeux d’un mauvais calcul médiatique et politique, qui procède d’une stratégie dissuasive non confirmée par les résultats. Finalement, si l’on s’en tient à l’observation des pratiques gouvernementales, les réfugiés n’intéressent personne et sont loin de constituer un enjeu politique majeur et permanent.