Les raisons de cette générosité sont multiples : elles sont non seulement liées aux idéaux américains, mais aussi à des intérêts nationaux et internationaux, le fonctionnement des institutions fédérales jouant également en faveur d’une politique d’ouverture. Alors que l’hostilité envers l’immigration a resurgi au sein de la population américaine et dans les milieux politiques, la législation actuelle, qui autorise la délivrance annuelle de 675 000 visas de résidents et permet l’admission supplémentaire de certaines catégories d’immigrants, est en place depuis bientôt quarante ans et a résisté aux pressions politiques.

Ce contexte permet de comprendre l’esprit de la loi de 1965. La réforme des quotas avait sa place dans le cadre du chantier législatif sur les droits civiques. Avant son assassinat, le président J. F. Kennedy avait annoncé son souhait de remodeler complètement la politique des quotas. Son successeur, Lyndon B. Johnson, hérita des conseillers de J. F. Kennedy en matière d’immigration et reprit le flambeau de la réforme dans son discours sur l’état de l’Union en 1964. La loi qui fut adoptée en 1965 remplaça le régime des quotas nationaux par un système où les étrangers pouvaient être admis en fonction de leur caractère propre, et non de leur origine nationale ou raciale. Insistant surtout sur la nécessité d’abolir un régime dépassé et discrédité, les partisans de la réforme affirmèrent que le nouveau système n’allait pas augmenter les flux ou modifier leur composition. Tromperie délibérée dans le souci de rallier à la réforme les sceptiques et les conservateurs ou simple erreur sur les conséquences pratiques de leur projet, cette affirmation allait en tout cas s’avérer profondément erronée : sous le régime mis en place en 1965, le nombre total d’admissions a plus que triplé et l’origine nationale des nouveaux venus a radicalement changé, l’Asie et l’Amérique latine remplaçant l’Europe comme source principale de l’immigration.

Les grands principes de la législation actuelle furent alors mis en place. Un système de « plafonds » – terme qui permet d’éviter celui de « quota » – fut adopté : après une période transitoire d’application, l’hémisphère « Ouest » (correspondant à l’Amérique du Nord et du Sud) disposerait de 120 000 visas par an et l’hémisphère « Est » (les autres continents) de 170 000. Dans ce cadre, une limite annuelle de 20 000 visas par pays fut imposée. Les demandes d’immigration seraient désormais examinées dans l’ordre dans lequel elles seraient déposées, sans distinction ethnique ou nationale, et jusqu’à ce que les plafonds soient atteints. Ainsi, le mythe de l’Amérique, terre d’asile et d’opportunités où chacun était jugé sur son mérite, fut ressuscité. Afin de remplacer la sélection fondée sur l’origine nationale, il fut institué un système de « catégories préférentielles » ayant pour objectif de canaliser les types d’immigration : certaines catégories de visas furent réservées aux étrangers admis au titre du regroupement familial, deux autres furent ouvertes aux immigrants dits « indépendants », c’est-à-dire en tant que travailleurs et, enfin, une dernière fut attribuée aux réfugiés. Ces trois types d’immigration disposeraient désormais respectivement de 74 %, 20 % et 6 % du total annuel : signe indubitable de la priorité écrasante attribuée à ce que les Américains nomment la « réunification familiale », qui concerne non seulement la famille proche mais également des membres éloignés tels les frères et sœurs de citoyens américains. Ainsi était exemptée des plafonds et des catégories préférentielles la famille la plus proche des immigrés, soit le conjoint et les enfants mineurs de citoyens américains d’origine étrangère.

Quelques ajustements furent apportés à ce système dans les années suivantes : en 1976 puis en 1978, la législation pour les deux hémisphères fut harmonisée – la limite de 20 000 visas par pays et le système de préférence, d’abord appliqués au seul hémisphère « Est », furent étendus au monde entier – et un plafond mondial de 290 000 visas annuels fut créé. Surtout, en 1990, une nouvelle loi majeure fut adoptée sans remettre en cause les principes fondamentaux du régime en vigueur. Les totaux annuels furent ainsi augmentés : 700 000 visas de résidents pour la période 1992-1994, puis 675 000, chaque pays ne devant pas dépasser 7 % de ce total.

Les législateurs décidèrent de séparer les catégories préférentielles en trois filières distinctes : l’immigration familiale, la filière indépendante et celle dite de « diversification », la catégorie des réfugiés ayant été dissociée dès 1980 par la loi sur les réfugiés. Les deux premières filières reprirent sans changement significatif les anciennes préférences, mais en augmentant légèrement la part de l’immigration indépendante : 140 000 visas annuels, soit trois fois plus que sous le régime précédent, contre 480 000 au bénéfice de l’immigration familiale, qui resta donc nettement prioritaire. Le projet de loi prévoyait que si la famille immédiate resterait libre de tout plafond ou quota, le total annuel des visas familiaux serait diminué du nombre d’admissions hors limites de l’année précédente. Toutefois, il fut stipulé dans la loi définitive que ce total familial ne pourrait tomber en dessous d’un seuil de 226 000 visas annuels – une victoire politique significative pour les associations ethniques, hispaniques et asiatiques surtout, qui défendirent le principe de la réunification familiale avec une vigueur inégalée. Enfin, le programme de « diversification » prévoyait 55 000 visas « spéciaux », offerts par tirage au sort aux étrangers issus de pays jugés défavorisés par la législation antérieure, une mesure qui était destinée à faciliter l’immigration des Irlandais et d’autres nationalités européennes, mais dont ont profité des pays de tous les continents.

Mais l’effet le plus marquant de la nouvelle législation concerne la composition des flux : alors que les Européens représentaient la moitié des nouveaux venus en 1964, dès la fin des années 1970 la part de l’Europe chuta à 10 % du total. En revanche, l’immigration asiatique connut un essor spectaculaire : en 1965, moins de 21 000 Asiatiques étaient entrés aux États-Unis comme résidents permanents. Dix ans plus tard, il y en avait six fois plus. Surtout, la part relative de cette immigration augmenta de façon significative : elle passait de 5 % en 1965 à plus de 40 % dix ans plus tard [2]. Japonais, Chinois ou Philippins, mais aussi des nationalités jusqu’alors moins présentes aux États-Unis (Coréens, Indiens) surent profiter des visas mis à leur disposition par le système des catégories préférentielles : les deux catégories « indépendantes » permirent à des médecins et des infirmières, à des ingénieurs et des techniciens, ou encore à des universitaires de s’installer aux États-Unis. Ces admissions formèrent la base de chaînes migratoires, les nouveaux venus profitant du regroupement familial pour faire venir leurs proches et même des parents plus éloignés.

L’immigration mexicaine, autre source traditionnellement importante aux États-Unis, est restée élevée depuis 1965 en raison de la situation économique du Mexique et de l’attraction de la superpuissance nord-américaine. L’extension de la règle des 20 000 visas annuels par pays mit un frein à cet afflux massif après 1977, bien que les familles proches des immigrés aient continué à être exemptées des plafonds et que le Mexique soit resté la principale source d’immigration aux États-Unis. La disparition du programme Bracero, qui avait permis à des milliers de travailleurs mexicains d’exercer un emploi temporaire aux États-Unis entre 1942 et 1963, ferma une autre voie d’accès aux immigrés. C’est de cette époque que date le développement de l’immigration illégale.

En conséquence, la population américaine actuelle se diversifie de façon significative. Le recensement de l’année 2000 a révélé qu’en Californie les « Blancs non hispaniques » représentaient désormais moins de la moitié de la population, et qu’aucun groupe ethnique ne détenait la majorité. Parmi les Américains issus de l’immigration, la moitié viennent d’Amérique latine, dont un quart du seul Mexique. Un autre quart est venu de pays d’Asie, principalement de Chine, des Philippines, de Corée, du Viêtnam et de l’Inde [3].

L’importance de ces chiffres, très nettement supérieurs au plafond fixé par la loi de 1965, conduisit à l’adoption, en 1980, d’une loi sur les réfugiés qui mit en place un régime distinct pour ce type de flux étroitement lié à la politique étrangère [4]. La loi créa une réserve de 50 000 admissions annuelles pour les réfugiés, séparée des plafonds et des catégories préférentielles régissant le reste de l’immigration. Surtout, afin de dépasser l’interprétation limitée aux victimes de régimes communistes et d’acquérir une dimension universelle, la loi reprit la définition du terme de « réfugié » proposée par la Convention des Nations unies sur les réfugiés de 1951 et son Protocole de 1967. Enfin, la loi codifia pour la première fois la procédure de demande d’asile pour les personnes qui, contrairement aux réfugiés, seraient déjà présentes sur le territoire américain au moment de leur demande.

Adoptée dans un contexte d’inflation et de chômage élevés, cette loi allait pourtant dans le sens de l’ouverture. La mise en place d’une procédure de demande d’asile politique eut pour effet d’attirer davantage de victimes de persécutions ou de la pauvreté. Le nouveau système fut éprouvé dès 1980 par l’arrivée en masse de Cubains partis du port de Mariel pour trouver refuge aux États-Unis : alors que la loi prévoyait 5 000 demandeurs d’asile par an, ce furent des dizaines de milliers qui se présentèrent. Or, depuis 1980, le nombre de demandes d’asile n’a cessé d’augmenter : à la fin des années 1990, l’Immigration and Naturalization Service (INS) disposait de près de 500 000 dossiers en attente.

Parallèlement, les mesures d’exception destinées à répondre à des crises internationales spécifiques se sont multipliées, venant se rajouter aux voies « normales » instituées par la loi de 1980 et recréant ipso facto le problème qu’elle avait pour but principal de résoudre. Ainsi, en 1995, certains ressortissants de Cuba et du Nicaragua en situation irrégulière furent autorisés à demander le statut de résident permanent. Les exilés haïtiens, que les gouvernements successifs avaient rechigné à reconnaître comme réfugiés, ont néanmoins pu bénéficier de diverses mesures provisoires leur permettant de rester aux États-Unis. Pour les réfugiés des pays d’Amérique centrale, en particulier du Salvador et du Guatemala, l’Administration Reagan, devant le fort mouvement de protestation de la part de paroisses et d’associations de défense des droits de l’homme, finit par accepter leur présence temporaire qui, sous les présidences de George H. Bush puis de William J. Clinton, fut prolongée par divers expédients administratifs. Ainsi, c’est encore l’exécutif qui, par ses pouvoirs constitutionnels exceptionnels et en fonction des crises internationales, détermine en grande partie les flux incessants de réfugiés aux portes des États-Unis.

Tandis que la presse s’emparait de la question, des membres du Congrès présentèrent des projets de loi établissant des sanctions contre les employeurs d’étrangers en situation irrégulière. À l’approche « musclée » de l’opération Wetback était désormais préférée une méthode qui paraissait défendre les intérêts des travailleurs américains contre la concurrence des clandestins. Cependant, ce n’est qu’en 1986 qu’une loi fut finalement adoptée : l’Immigration Reform and Control Act (IRCA). Dans le contexte d’une campagne médiatique de plus en plus virulente qui soulignait le risque de perte de contrôle des frontières nationales, les législateurs se trouvaient pris dans un faisceau de forces politiques contradictoires impliquant de nombreux groupes d’intérêt : patronat et syndicats, associations de défense des minorités ethniques et des droits civiques, groupes dits « restrictionnistes » militant pour le contrôle ou l’arrêt de l’immigration, etc. Les difficultés pour accommoder ces divers intérêts furent reflétées par le caractère composite de la loi, amalgame de trois volets, à la fois répressifs et généreux : d’une part, furent mises en place des sanctions contre les patrons employant en toute connaissance de cause des étrangers sans papiers ; mais, d’autre part, une amnistie fut octroyée aux clandestins pouvant prouver leur résidence continue aux États-Unis depuis au moins le 1^er janvier 1982 ; enfin, un programme d’amnistie distinct, aux conditions plus souples, fut réservé aux travailleurs agricoles.

L’amnistie permit à quelque 3 millions d’immigrés, dont 70 % de Mexicains et 20 % de ressortissants d’autres pays du continent sud-américain, de régulariser leur statut. En 1990, cette générosité fut étendue à certains membres de leur famille. En revanche, le volet répressif a rarement été appliqué et n’a mis fin ni au travail clandestin, ni à l’afflux de nouveaux sans-papiers [6]. De fait, le programme de sanctions contre les employeurs était voué à l’échec dès sa création. En l’absence d’un système d’identification fiable capable de vérifier le statut légal des employés, les clandestins parvinrent à échapper à la détection, aidés par un marché noir de faux papiers en plein essor. Les patrons en faute bénéficièrent des lacunes du texte de loi, qui ne permettait de sanctionner que ceux ayant délibérément embauché un clandestin. Les autorités se refusèrent à faire une lecture sévère de la loi, préférant la prévention et l’éducation à la répression.

En conséquence, la loi n’a pas eu l’effet répressif ou dissuasif escompté. S’il est difficile d’effectuer une estimation fiable du nombre de résidents en situation irrégulière, on sait que leur nombre n’a cessé d’augmenter. En 1990, l’INS en recensait 3,8 millions ; dix ans plus tard, le total s’élèvait à 7 ou 8 millions [7]. Tous n’étaient pas Mexicains (44 % des clandestins étaient d’origine mexicaine), mais jusqu’aux attaques terroristes du 11 septembre 2001 l’attention des médias et des politiques portait essentiellement sur la frontière du sud du pays. Au cours des années 1990, l’Administration Clinton eut recours aux méthodes « traditionnelles » de renforcement de la surveillance de la frontière, lançant par exemple l’opération Gatekeeper, tout en développant des mesures de prévention en collaboration avec le Mexique. Pourtant, d’autres projets d’amnistie commençaient déjà à être envisagés. L’arrivée de George W. Bush à la présidence des États-Unis a marqué le début des négociations avec le président mexicain Vicente Fox et l’ouverture d’un débat sur l’opportunité d’une nouvelle amnistie, débat qui a tourné court après les attentats du 11 septembre.

Alors que l’IRCA mit momentanément fin au débat sur l’immigration clandestine, les restrictionnistes s’inquiétaient aussi des chaînes migratoires créées par le système préférentiel, en particulier par le droit à la réunification familiale étendu aux frères et sœurs de citoyens : dans la mesure où ces derniers pouvaient immigrer avec leur conjoint, eux-mêmes pourvus de frères et sœurs, la chaîne était potentiellement interminable. Quoi qu’il en soit, l’admission d’un individu pouvait mener à des dizaines de nouvelles arrivées – une invasion incontrôlée, aux dires des partisans d’un régime plus strict. De plus, arguant que le système axé sur la réunification familiale ne serait pas suffisamment sélectif, ces restrictionnistes exigeaient l’adoption d’une grille de sélection précise inspirée du modèle canadien, qui permettrait de « trier » les étrangers selon leur niveau d’éducation, leurs qualifications, leur expérience professionnelle et même leurs compétences linguistiques.

Pourtant, la loi de 1990, occasion de revoir la législation, maintint l’essentiel des mesures antérieures, y compris celles qui étaient les plus critiquées. Face à la virulence des discours contre l’immigration, l’hostilité de l’opinion publique et l’action politique des associations restrictionnistes, la générosité de la loi de 1990 peut surprendre. Cela illustre à quel point le fonctionnement des institutions politiques aux États-Unis tend à isoler les gouvernants des gouvernés. Cela montre également que, à Washington, les forces politiques favorables au maintien de l’immigration sont particulièrement puissantes, notamment grâce à l’alliance rare entre deux groupes d’intérêt différents : le patronat et les associations de défense des minorités et des droits de l’homme [8].

L’offensive contre l’immigration emprunta alors d’autres voies, comme celle des initiatives populaires locales telles que la fameuse Proposition 187 soumise à référendum en Californie. Lancée par un petit groupe restrictionniste, cette proposition devait interdire aux sans-papiers et à leurs enfants l’accès aux allocations et aux prestations sociales, aux soins médicaux hors urgences et à l’éducation publique. 59 % des électeurs californiens votèrent en faveur de la proposition. Si des actions en justice en empêchèrent l’application, la signification symbolique de ce référendum eut un impact national. Or, à Washington, après 1994, le Congrès, désormais sous le contrôle des républicains, était plus favorable à des réformes restrictionnistes. Deux ans plus tard, deux lois virent le jour : l’Illegal Immigration Reform and Immigrant Responsibility Act (IIRIRA), pour sa part, renforça les pouvoirs du gouvernement fédéral en matière de contrôle des frontières, resserra la procédure de demande d’asile et établit des peines plus lourdes pour les immigrants repris de justice et clandestins. Elle reprit également des mesures prévues dans la deuxième loi, la Personal Responsibility and Work Opportunity Act, qui interdisait aux non-citoyens l’accès à un certain nombre d’allocations sociales fédérales. Dans l’esprit de la Proposition 187, il s’agissait de lutter contre les coûts financiers et sociaux que les immigrants faisaient censément peser sur le système du welfare [9].

Ainsi, au cours des années 1990, ce n’est plus l’accès des étrangers au territoire américain, mais les droits sociaux de ceux qui s’y étaient installés, même de façon régulière, qui furent la cible des restrictionnistes. Puisque les tentatives de réformes dans le premier domaine s’avéraient politiquement et idéologiquement ardues, les efforts restrictionnistes se portèrent sur le domaine plus vulnérable des droits sociaux. Pourtant, au cours des années suivantes, certains des interdits imposés par les lois de 1996 furent progressivement levés, une ouverture facilitée par le discrédit jeté sur le Parti républicain en raison du durcissement de son programme contre les immigrés et de la forte réaction des libéraux à cet égard. Néanmoins, les attentats terroristes du 11 septembre 2001 vinrent bouleverser la dynamique politique des années 1990.

Côté américain, les mesures se succédèrent rapidement. Dès le mois d’octobre 2001, une loi fut votée pour augmenter les effectifs de la Patrouille des frontières à la frontière canadienne et donner aux forces de l’ordre des pouvoirs élargis, en particulier en matière d’arrestation et de détention de personnes suspectées d’actes terroristes. En mai 2002, la loi dite Enhanced Border Security and Visa Entry Reform Act entreprit d’embaucher quelque 3 000 inspecteurs et enquêteurs chargés de l’immigration, imposa aux universités un contrôle accru des étudiants étrangers et resserra la procédure de contrôle des demandes de visas provenant de certains pays soupçonnés pour leurs liens terroristes [10]. Ainsi, il fut demandé aux immigrés originaires de 26 pays « suspects » de se présenter aux services de l’immigration afin d’être fichés. Enfin, alors que l’INS subissait un feu roulant de critiques pour son incompétence, il fut décidé de rassembler l’ensemble des tâches concernant la sécurité intérieure, y compris les services de l’immigration, dans un nouveau Homeland Security Department, qui vit le jour en février 2003.

Depuis la Seconde Guerre mondiale, et surtout après 1965, la politique de l’immigration américaine se caractérise par une canalisation progressive des flux en catégories distinctes – réunification familiale, immigration indépendante, migrations irrégulières, réfugiés politiques et migrations temporaires. La dynamique politique est devenue de plus en plus complexe en raison de l’apparition de nouveaux acteurs et de nouveaux groupes d’intérêt, ainsi que de tensions permanentes entres forces d’inclusion et d’exclusion de l’immigration dans un contexte économique et politique, national et international, en perpétuelle évolution.

La conjoncture actuelle est marquée par ces tensions. Entre septembre 2001 et mai 2002, le nombre de réfugiés admis aux États-Unis a subi une chute spectaculaire de 80 %, due au gel des admissions dans les semaines qui suivirent les attentats terroristes et, par la suite, à l’ajout de contrôles de sécurité plus stricts ralentissant la procédure [11]. Le projet d’amnistie auquel le président G. W. Bush était favorable a également pâti de la nouvelle priorité du contrôle des frontières. Ces développements récents peuvent faire craindre que l’obsession sécuritaire ne fournisse un terrain plus propice pour les restrictionnistes, qui n’ont pas renoncé à leurs tentatives pour réduire l’immigration – le programme de diversification, le droit d’asile et le droit à la réunification appliqué aux frères et sœurs se trouvant particulièrement menacés. Pourtant, le programme d’immigration légale n’est pour l’instant pas remis en cause, et Washington a réaffirmé l’engagement national envers sa tradition d’accueil.