La régulation des flux migratoires internationaux est, dans l’actuelle mondialisation, moins que jamais une question économique qui pourrait être découplée de ses dimensions politiques. La politique migratoire et le système européen de migrations constituent, aux yeux du reste du monde, un révélateur très cru des objectifs et des moyens d’une politique étrangère en matière de développement. D’autre part, même s’il n’est pas explicitement intégré dans la Constitution européenne, le système migratoire jouera un rôle incontournable dans l’édification d’un ensemble fédéral postnational car il définit, outre son ouverture vis-à-vis de l’extérieur, les règles internes de gouvernementalité des minorités, au-delà de la règle majoritaire qui prévaut dans les démocraties représentatives construites sur le patron des États-nations.

Enfin, dans le parallèle avec l’expérience historique nord-américaine [2], la question de la gestion des flux migratoires révèle un retard européen beaucoup plus substantiel que celui mesuré par la part du budget affecté à la défense. Ce handicap n’est pas simplement lié à la différence de taille des acteurs – fédéralisme fort et État unifié, d’un côté ; intergouvernementalité limitée, État en pointillés, de l’autre – mais aussi aux représentations de la place de l’immigration dans la construction des nations européennes, représentations qui justifient les politiques.

Ces trois facteurs devraient plaider pour une européanisation croissante du système migratoire. Mais le développement de compétences fédérales en matière de migrations internationales au sein de l’Union européenne (UE) ne peut pas se limiter à des mesures de police aux frontières, ni à la simple coordination ou coopération renforcée des États membres ; elle implique la définition d’un statut constitutionnel des migrations de peuplement et de travail. Nous rappellerons ici pourquoi, jusque dans les années 1990, les politiques migratoires n’ont pas constitué un élément cardinal de la construction européenne, puis comment elles sont devenues une « question d’intérêt communautaire », prélude à une communautarisation croissante qui se pose désormais en termes fédéralistes. Nous conclurons sur quelques idées fondamentales qui permettraient à la Convention sur l’avenir de l’Europe de modifier profondément le système migratoire européen.

Les compartiments classiques des politiques touchant à l’immigration – politique d’asile, réglementation du séjour, politiques de main-d’œuvre, d’intégration, de coopération pour le développement – se sont trouvés aspirés dans des enjeux généraux qui plaidaient tantôt pour une reprise des flux, tantôt pour leur contrôle sévère. Le supposé « déclin démographique » de l’Europe occidentale, le déséquilibre du ratio actifs/inactifs, la rigidité de la stratification ethnique du travail, où les emplois les moins socialement désirables sont pourvus par des populations en situation infériorisée sur le plan juridique [3], sont autant de facteurs qui ont encouragé une réouverture « réaliste » des flux dès 1986-1988. Mais la dégradation de la cohésion sociale, l’inégalité économique, l’apparition de manifestations de racisme et de xénophobie et, à l’autre pôle, de formes spectaculaires de « terrorisme », ainsi que la révélation d’une mondialisation de la grande criminalité ont rendu crédible une gestion essentiellement « sécuritaire » des migrations.

Pourtant, les migrations internationales sont enrôlées dans un débat plus idéologique que scientifique. Le déclin démographique de l’Europe, incontestable, ne permet pas d’inférer un caractère inéluctable des migrations, ni dans leur volume, ni surtout dans leur composition, tandis que la rapidité de la transition démographique du monde diminue l’écart relatif Sud/Nord [4]. L’argument de la stratification des postes de travail semble plus solide. La faible substitution des étrangers par des autochtones sur le marché du travail souligne le caractère irréaliste d’une fermeture, mais elle ne conduit pas non plus à définir une augmentation sensible et durable du volume des entrées. Au contraire, d’un point de vue fonctionnaliste cynique, un régime général de fermeture assoupli au cas par cas par des introductions exceptionnelles ou par des régularisations sélectives peut s’avérer plus efficace pour « boucher les trous » du marché du travail et segmenter la main-d’œuvre étrangère. L’ampleur des transformations des appareils productifs sous l’impact d’une mondialisation néolibérale et, surtout, des mutations du capitalisme industriel vers un capitalisme de régime cognitif [5] montre que les délocalisations des emplois non qualifiés et des productions incorporant peu de connaissance vont s’accélérer. On ne peut toutefois en déduire le caractère résiduel des migrations internationales : les migrations d’informaticiens en provenance d’Inde ou du Pakistan (que le gouvernement allemand a tenté d’encourager avec un succès limité) montrent que le « drainage des cerveaux » est une dimension croissante des conditions de la compétitivité internationale.

Tout aussi limités sont les arguments en faveur d’une politique très restrictive. La dégradation de la cohésion sociale et des institutions ou des valeurs phares de la République – comme l’école, la laïcité, l’universalisme des droits – que l’on impute à une immigration trop chaotique, et en même temps trop communautariste, peut être conférée de façon tout aussi convaincante au sous-investissement dans les équipements nécessaires à l’intégration ; à l’acceptation passive par les pouvoirs publics d’une dose d’inégalité telle qu’elle entretient l’exclusion et la discrimination ; à un déclin général des institutions comme l’école ; ainsi qu’à une perte du « lien social ». De la même façon, l’argument qui fait de l’intensification des migrations une condition permissive de la grande criminalité et de l’existence de communautés structurées le facteur de prolifération de relations mafieuses et/ou « terroristes » confond corrélation et causalité ainsi que le sens de la causalité [6]. Quant à la montée des intégrismes communautaires et religieux, elle peut être imputée à la fermeture des migrations qui vouent les communautés à l’assimilation démographique, faute de renouvellement, et donc au repli sur elles-mêmes par l’endogamie, la recherche et/ou l’accentuation des différenciations avec la population du pays d’accueil.

Sous l’angle de l’organisation des introductions de main-d’œuvre étrangère, elles peuvent être comprises comme un simple appendice des politiques économiques de régulation du marché du travail, c’est-à-dire un cas particulier de l’allocation des ressources en main-d’œuvre. Sous l’angle de l’intégration des populations issues de l’immigration [8] – lutte contre la discrimination en matière d’emploi, de vulnérabilité au chômage, lutte contre l’exclusion –, elles peuvent être traitées comme un volet de la politique sociale. Il s’agit bien de domaines relevant des low politics. En revanche, en ce qu’ils mettent en jeu les relations transméditerranéennes, avec des États souverains, les flux migratoires revêtent une importance éminemment politique. La modulation extrême des statuts des courants migratoires selon les intérêts stratégiques des relations interétatiques l’atteste : quels que soient les pays européens, les courants migratoires les plus inscrits dans l’histoire, et souvent les plus importants, bénéficient d’un statut à part.

Le deuxième élément est la redéfinition des problèmes d’ordre interne comme étant liés à des configurations externes : la sécurité intérieure ne peut plus être isolée des rapports de force géostratégiques. Le brouillage de la distinction intérieur/extérieur, génératrice d’un nouveau discours sécuritaire, se traduit assez logiquement par des interventions policières dans les affaires internationales et par des interventions de politique étrangère dans la gestion de l’ordre interne. Le niveau international, dans ce qu’il comportait de plus élevé que les affaires intérieures, se trouve alors déclassé, banalisé. Et, par là même, les politiques migratoires s’invitent dans la question de l’élargissement à l’est comme au sud (dans le cas de l’association économique avec le Maroc) de l’Union.

Un troisième élément a favorisé une européanisation des questions migratoires. Avec les accords mettant en place l’espace Schengen et donc une coopération active des polices des frontières entre les pays d’entrée dans l’Union et les pays de destination théorique, apparaît le problème de la circulation des étrangers dans l’espace de libre circulation des ressortissants communautaires. Une telle question ne peut plus être traitée par chacun des États membres ; elle relève de la coopération intergouvernementale des deuxième et troisième piliers de l’UE, ainsi que de la définition d’une politique étrangère commune. Les frontières de l’Union et les règles de circulation avec les pays limitrophes qui ont un potentiel migratoire constituent des terrains de consensus entre les États membres, plus aisés que les relations transatlantiques.

Enfin, le caractère chronique des problèmes de migrations irrégulières et de droit d’asile (illustrés par des grèves de la faim ou des manifestations contre les rapatriements forcés par avion) a suscité des débats juridiques sur les libertés publiques et donc l’amorce d’un véritable mouvement pour les droits civiques des migrants. Des collectifs de militants, tels le GISTI (Groupe d’initiative et de soutien des travailleurs immigrés), ont attaqué en justice des circulaires ou des décrets-lois, parce qu’ils étaient contraires à des conventions internationales ratifiées par les États européens, notamment la Convention de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, du 4 novembre 1950. En outre, l’irruption dans le débat public des problèmes liés aux « dysfonctionnements » de la régulation migratoire, alors qu’ils se trouvaient cantonnés jusque-là à une sphère plus étroite d’experts, a progressivement accrédité l’idée que, séparément, aucun des États membres n’était en mesure de traiter la question. Ainsi, le principe de subsidiarité jouera de plus en plus en faveur d’une européanisation (intergouvernementale ou fédérale) des migrations.

Mais si une européanisation de facto des politiques migratoires est à prévoir, ce n’est pas simplement par un mécanisme de débordement communautaire (spill over) ou un fédéralisme rampant. C’est aussi parce que le système migratoire européen tout entier se trouve confronté à un double choix stratégique : devenir un vecteur de la puissance européenne ou se trouver en porte-à-faux croissant avec les valeurs par ailleurs défendues par l’Union.

Si l’on analyse les systèmes migratoires [14] existant dans le monde sur une longue période [15], on est frappé par l’opposition entre les systèmes migratoires des pays d’immigration construits par la colonisation européenne des XVIII^e et XIX^e siècles, et les migrations de travail (coolies au XIX^e et début du XX^e siècle, et migrations vers l’Europe au XX^e siècle). Les premiers se caractérisent par un droit à l’installation définitive dès l’entrée, par un accès illimité au marché du travail ne fonctionnant pas (sauf marginalement) sur des cartes de travail, par une intégration rapide à la citoyenneté, par une préférence pour l’immigration familiale pour les communautés déjà implantées, par un droit du sol et, enfin, par un rôle reconnu aux nouveaux arrivants dans la construction du pacte constituant. À l’opposé, bien que le système des migrations de travail puisse avoir des objectifs dérivés de peuplement, les procédures affichées et appliquées subordonnent le droit au séjour, le regroupement familial et l’accès à l’installation à l’exercice d’une activité salariée, canalisée par la réglementation plus que par le marché, vers les emplois socialement indésirables. Les nouveaux arrivants sont des invités, des hôtes, « pour un temps et un but définis » ; ils rentrent dans des ensembles déjà constitués dont ils doivent accepter les règles. Aucun système n’est pur mais la polarisation demeure encore très prononcée sur la question de l’allégeance subjective ou objective des individus, ainsi que sur le traitement des communautés et sur leur place dans la vie politique. Le système d’immigration européen a été globalement gouverné par des impératifs de défense puis de travail et de puissance industrielle. Au nom d’un impératif mercantiliste, il a été fait place, au cœur des démocraties européennes, à une catégorie de sujets résidant durablement mais non citoyens – en cela analogue aux sujets des empires coloniaux – et limités dans leur accès aux emplois par leur statut juridique. Ainsi, c’est au nom du réalisme économique que sont prises les décisions d’ouverture ou de fermeture aux migrations, l’opposabilité de la situation de l’emploi demeurant le critère fondamental. La rhétorique des droits de l’homme est limitée au mode d’exécution des décisions de reconduite à la frontière : les décisions affichées de fermeture sont tacitement ignorées quand la pression économique devient forte.

L’univers hobbesien de la guerre, de la décision unilatérale – où la voix des pays d’accueil prévaut systématiquement sur celle des pays d’origine –, des égoïsmes économiques nationaux, contredit souvent cruellement les déclarations de coopération ou de partenariat. Actuellement, les tentatives européennes de lier l’aide au développement à un contrôle plus strict de l’émigration par les pays du Sud et à une collaboration aux politiques de retours non spontanés paraissent prendre en compte l’optique du développement. Pourtant, elles se heurtent à un paradoxe têtu qui les rend contre-productives et peu attrayantes pour les pays d’origine des flux migratoires : le décollage économique, surtout lorsqu’il s’effectue en l’absence d’une démocratisation réelle de la vie politique, de la culture et de l’éducation, au lieu de freiner l’émigration, la stimule très fortement. De sorte que l’aide que les pays européens proposent aux pays du Sud, et qu’ils présentent imprudemment comme la meilleure façon de tarir la propension migratoire, provoquera d’abord une intensification des départs ruraux et urbains. On ne peut donc ouvrir, avec les pays du Sud, une négociation reconnaissant leur handicap qu’en découplant l’aide au développement de la question migratoire et en reconnaissant la légitimité des migrations tant que le fossé économique qui les sépare des pays développés est aussi large. La reconnaissance d’un droit à l’immigration [16] (corollaire du droit à l’émigration) présenterait aussi un autre avantage : celui de protéger les migrants eux-mêmes des violations des droits élémentaires de la personne, des pratiques de discrimination auxquelles ils sont soumis. Elle les mettrait également à l’abri des pressions d’allégeance des pays d’origine qui peuvent se servir de leur nombre comme un moyen de négocier des objectifs sans rapport avec leur bien-être ou leur liberté.

Ce sont justement des considérations de cohérence globale qui devraient pousser les partisans de la construction d’une Europe-puissance sur le modèle fédéral à abandonner le système de migrations de travail pour un système de migrations d’installation. Une composante essentielle de la puissance américaine depuis deux siècles est son ouverture aux courants migratoires, qui s’est universalisée après avoir été exclusivement nord-européenne, ainsi que sa capacité à drainer continuellement les forces vives de l’intelligence et de la science. Sur ce plan, la faiblesse de l’Europe paraît bien plus prononcée que dans le domaine des porte-avions, car il s’agit d’un avantage en termes d’organisation et non en termes de possession de ressources matérielles.

Quels bouleversements essentiels entraînerait un changement de paradigme migratoire en Europe [18] ? D’une part, l’adoption, au moins à titre d’objectifs à mettre en œuvre sur une quinzaine d’années, des traits du système nord-américain de migration rappelés auparavant. Outre ce copieux programme, en ces temps de Convention, on pourrait imaginer, comme premier pas, l’inscription dans le Préambule de la Constitution européenne d’un principe d’ouverture confortant le droit d’asile contre la persécution, la tyrannie, mais aussi contre l’inégalité d’accès aux biens essentiels. Un tel principe pourrait se traduire par l’affirmation d’un droit à l’immigration, par des négociations avec les pays du Sud sur des quotas-planchers pour les différentes catégories de migrants (asile, migration hautement qualifiée, migration d’installation) ainsi que par la suppression des systèmes de cartes de travail. S’il est normal de réglementer l’accès à l’installation sur le territoire de l’UE, il l’est beaucoup moins de créer des catégories de travailleurs assignés par un mécanisme juridique à la tenue de certains emplois. Mais la transformation la plus radicale pourrait être l’adoption du principe du jus soli intégral : toute personne née sur le territoire de l’Union deviendrait automatiquement Européen et citoyen fédéral. La possibilité d’être citoyen de l’Union sans être nécessairement un « national » des États membres permettrait d’éviter d’exclure une quinzaine de millions d’immigrés résidant et travaillant en Europe. Or, tel qu’il est rédigé actuellement, le projet de constitution, dans ses diverses propositions, prévoit seulement que la qualité de membre de l’UE s’acquière par la possession de la nationalité de l’un des États membres, ignorant purement et simplement les 13 millions de ceux que l’on a nommés les ressortissants du 16^e État de l’Union [19].

Les Européens se trouvent confrontés au problème complexe d’avoir à inventer une forme de gouvernement postnational dans un continent qui connaît toutes les variétés de minorités et qui ne pourra s’unifier à partir d’un petit royaume capétien ou à partir de l’usage d’une langue commune. La capacité des tenants du fédéralisme à proposer un statut juridique satisfaisant à cette expression de la mondialisation par excellence que sont les immigrés ne constituerait-elle pas une propédeutique exemplaire ?