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Revue internationale et stratégique
Dalloz

Institut des relations internationales et stratégiques

I.S.B.N.2130537820
216 pages

p. 43 à 51
doi: en cours

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Controverse

n° 50 2003/2

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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Plaidoyer pour une doctrine

Georges Le Guelte Directeur de recherche à l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS).

Résumé de l'article

Un État, dans la mise en œuvre d’une politique étrangère, doit tenir compte d’importantes considérations de politique intérieure. Il doit aussi évaluer les rapports de force sur le plan international, les réactions des autres pays, les contraintes économiques ou budgétaires, et estimer ses propres obligations juridiques internationales. Le nombre de paramètres est tel que seule une attitude empirique semble adaptée, chaque décision étant prise en fonction des circonstances du moment. Cependant, il est essentiel pour les autres pays que la politique internationale d’un État soit prévisible, surtout dans les situations les plus tendues. La doctrine peut-elle trouver place parmi les innombrables facteurs qui interviennent dans les relations internationales ? Why we Should Have Doctrines
When implementing a foreign policy, the state must take into account important domestic policy issues. It also has to evaluate the balance of power in an international scale, other countries reactions, economic and budgetary constraints, and assess its own international legal obligations. The number of parameters is such that only an empirical attitude seems appropriate, each decision being taken according to the circumstances of the moment. However, it is essential for the other countries that the international policy of a specific state be predictable, especially in highly tense situations. Can doctrine find its place among the countless factors that participate in international relations ?

Plan de l'article

• LES DOCTRINES DANS LES RELATIONS INTERNATIONALES DEPUIS 1945

• UNE CRÉATION MÉDIATIQUE ?

• LES DEUX SENS DE LA DOCTRINE MILITAIRE

• LES FONCTIONS INTERNES ET EXTERNES D’UNE DOCTRINE

• DOCTRINE ET POSTURE

• DU BON USAGE DES DOCTRINES

La conduite des relations internationales d’un État obéit en grande partie à des considérations de politique intérieure. Un gouvernement est soumis aux pressions souvent contradictoires de milieux industriels, financiers, de groupes d’intérêt, d’organisations non gouvernementales ou de ses ressortissants originaires d’un autre pays, qui peuvent avoir un poids électoral considérable [1]. Plus le sujet comporte un risque de conflit armé, plus il faudra compter avec les réactions idéologiques ou émotionnelles de l’opinion publique dans son ensemble. Le gouvernement devra aussi évaluer le rapport de force sur le plan international, les réactions des autres pays, les contraintes économiques ou budgétaires, et estimer ses propres obligations juridiques, les engagements pris ou les alliances conclues. Le nombre de paramètres est tel que seule une attitude empirique semble adaptée, chaque décision étant prise en fonction des circonstances du moment.

Cependant, il est essentiel pour les autres pays que la politique internationale d’un État soit prévisible, surtout dans les situations les plus tendues. C’est aussi dans le domaine international que les observateurs relèvent la plus grande continuité dans l’action d’un État, indépendamment des équipes et même des régimes au pouvoir, et que les spécialistes en géopolitique s’efforcent de définir les données physiques, économiques ou démographiques qui imposent à un État ses comportements.

Pourtant, la politique extérieure est l’un des secteurs où, depuis James Monroe, il est le plus fréquemment question de doctrine, c’est-à-dire, selon la définition du Petit Robert, d’un « ensemble de notions qu’on affirme être vraies, et par lesquelles on prétend fournir une interprétation des faits, orienter ou diriger l’action », supposant des choix librement déterminés et une politique menée de façon cohérente sur une assez longue période. La doctrine dans les relations internationales résulte-t-elle uniquement de l’application de la célèbre maxime : « Ces mystères nous dépassent, feignons d’en être l’organisateur » ? Ou bien est-ce une notion assez souple pour trouver place parmi les innombrables facteurs qui interviennent dans les relations internationales ?

LES DOCTRINES DANS LES RELATIONS INTERNATIONALES DEPUIS 1945

Depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale, les noms de six ou sept personnalités ont été attachés à une doctrine. Deux de ces cas présentent des caractéristiques tout à fait particulières de par leur application ponctuelle : la doctrine Hallstein et la doctrine Brejnev. En 1955, après l’établissement de relations diplomatiques entre Moscou et l’Allemagne de l’Est, le ministre des Affaires étrangères de la République fédérale d’Allemagne (RFA), Walter Hallstein, avertit que son pays romprait ses relations diplomatiques avec tous les États qui reconnaîtraient la République démocratique allemande (RDA). Son objectif consistait à éviter que la division de l’Allemagne fût considérée comme définitive, doctrine qui resta en vigueur jusqu’en 1967 [2].

À la fin des années 1960, Leonid Brejnev développa une théorie [3] selon laquelle tous les pays du camp communiste se devaient d’intervenir par les moyens dont ils disposaient pour sauvegarder les acquis du socialisme dans un autre État où ceux-ci se trouveraient menacés. Il s’agissait en réalité d’une construction échafaudée a posteriori afin de fournir aux mouvements communistes des directives sur la façon d’expliquer, autrement que par l’emploi cynique de la force brutale, l’entrée des troupes du Pacte de Varsovie en Tchécoslovaquie en août 1968.

D’une tout autre nature a été le discours prononcé par Harry Truman le 12 mars 1947. « Je crois que les États-Unis doivent soutenir les peuples libres menacés d’asservissement par des minorités armées ou des pressions venues de l’extérieur [...]. Je crois que notre aide doit consister essentiellement en un soutien économique et financier. » [4] Inspirée par George Kennan [5], cette déclaration traduisait non seulement la crainte de voir l’URSS provoquer l’avènement, en Grèce et en Turquie, de régimes à sa dévotion, mais aussi les préoccupations des États-Unis devant la montée des partis communistes, en particulier en France et en Italie. Il s’agissait également d’une large réflexion sur les causes de la séduction que le communisme pouvait exercer sur des pays dévastés par la guerre.

Toutefois, les conclusions tirées par H. Truman ne se traduisirent pas par l’énoncé de mesures concrètes, mais elles annoncèrent une rupture avec l’isolationnisme préconisé par George Washington qui, à la fin du XVIII^e siècle, conseillait à ses successeurs de ne pas intervenir dans les affaires des pays européens, une attitude qui n’avait été abandonnée que pendant les deux guerres mondiales. Le discours de H. Truman constitua également une rupture avec l’illusion, entretenue par Franklin D. Roosevelt, que la coopération avec l’URSS permettrait de construire un monde pacifique et harmonieux. La réalité a montré que le Kremlin exploitait la bonne volonté américaine afin d’élargir sa zone d’influence par tous les moyens, d’abord en Europe centrale, puis en Grèce et en Turquie, et enfin en Europe occidentale ; il était donc temps de mettre un terme à cette situation [6].

Par la suite, ces orientations se traduisirent par le Plan Marshall et elles furent à l’origine de la stratégie exposée le 12 janvier 1950 par Dean Acheson, affirmant que le « périmètre défensif » des États-Unis s’étendait des îles Aléoutiennes en Alaska jusqu’aux Philippines, en passant par le Japon et les îles Ryukyu [7]. Même si elles ont été souvent déformées, ou appliquées de façon abusive, les idées émanant du discours de H. Truman en 1947 guidèrent largement la politique extérieure des États-Unis jusqu’en 1990.

À cette déclaration, l’URSS répondit en septembre 1947 par un discours de Andreï Jdanov devant le Komintern. Dans celui-ci, il affirmait que le monde était partag2 entre le camp impérialiste et le camp anti-impérialiste et antifasciste, cette opposition régissant les principales orientations des relations internationales. Bien qu’elle n’ait pas eu les mêmes ambitions ni la même hauteur de vue que celle de H. Truman, la doctrine Jdanov inspira elle aussi la politique soviétique jusqu’au milieu des années 1980. Son application immédiate fut l’interdiction faite aux pays d’Europe centrale d’accepter le Plan Marshall.

Enfin, le nom de « doctrine Eisenhower » sera donné à l’autorisation accordée par le Congrès au président, le 5 janvier 1957, de fournir « une assistance économique et financière à tout pays ou tout groupe de pays du Moyen-Orient désireux d’en bénéficier, étant entendu que cette assistance pourra comporter l’emploi de forces armées américaines » [8]. Il s’agissait d’une nouvelle entorse à l’isolationnisme et de l’extension à une nouvelle région de la zone que les Américains ne voulaient pas voir tomber sous la coupe des Soviétiques.

UNE CRÉATION MÉDIATIQUE ?

Ces doctrines illustrent toutes des ruptures avec la politique internationale menée jusqu’alors, elles définissent ce que devrait constituer à l’avenir l’attitude des pays et représentent un avertissement ou un encouragement pour les autres États. Mais il y a entre elles beaucoup plus de différences que de points communs, et on est en droit de se demander s’il est justifié de les classer dans une même catégorie, d’autant que d’autres hommes d’État ont énoncé des principes généraux qui, sans être qualifiés de doctrines, ont inspiré pendant des années la politique de leur pays. Ainsi, aucun ministre chinois n’a associé son nom à la rupture des relations diplomatiques entre Pékin et les pays qui reconnaissent Taiwan. D’autre part, dans son dernier discours, en 1952, Staline affirmait que la guerre n’était pas inévitable entre les pays communistes et les pays capitalistes. Adoptée par le XX^e Congrès du Parti communiste sous le nom de « coexistence pacifique », cette conviction devenait, pour les Soviétiques, la « ligne générale du Parti ». Or Georgy Malenkov en tirait la conclusion que, si elle survenait, la guerre avec l’Occident constituerait un suicide collectif. Il faudrait donc tout faire pour l’éviter tout en conservant la rivalité entre le communisme et le capitalisme sur les plans politique et économique, le développement des industries de consommation étant le meilleur exemple de la supériorité du régime communiste. Pour Nikita Khrouchtchev, au contraire, si la guerre n’était pas inévitable, elle demeurait possible, et l’URSS devait se mettre en état de la gagner en développant en priorité son industrie lourde et son industrie d’armement [9]. Pourtant, il n’a pas été question, à leur propos, de doctrine Malenkov ou Khrouchtchev.

Les historiens se réfèrent effectivement à des doctrines, mais en prenant quasi systématiquement la peine d’analyser le contenu des déclarations, de décrire les circonstances dans lesquelles elles sont intervenues, de souligner les déformations que le temps a pu leur faire subir, de mentionner l’application qu’elles ont reçue, ainsi que leurs conséquences à long terme sur la politique du pays. Ce sont en réalité les commentateurs et les journalistes qui ont, par commodité, utilisé le terme de « doctrine ». Il est en effet beaucoup plus simple et plus rapide de parler de « doctrine Truman », par exemple, que d’analyser un discours très complexe et élaboré. Mais cette pratique commode a l’inconvénient de réduire la pensée de son auteur à une simple formule. La politique préconisée par H. Truman sera alors qualifiée d’« endiguement », un terme qui ne figure pas dans son discours et qui ne s’applique qu’à un seul aspect de sa réflexion. C’est pourtant cette image qui sera retenue par l’opinion publique.

L’association d’une doctrine au nom d’une personnalité ne peut qu’aggraver les altérations de ce type. La réalité de ce qu’un homme d’État a préconisé se confond souvent avec l’image que l’opinion publique a de lui. Cet amalgame permet de défendre ou d’attaquer en bloc les idées comme l’individu, et contribue largement à faire de la « doctrine » un ensemble vague, dont la nature est bien difficile à définir. Pourtant, et même dans les cas les plus défavorables, l’impression reçue par l’opinion publique est celle d’une orientation donnée à l’action de l’État, qui doit assurer sa cohérence pendant une longue période. En réalité, on constate que le nombre de déclarations analysant la situation internationale à un moment donné, afin d’identifier les risques qu’elle comporte pour un pays et de définir les objectifs et les orientations des gouvernements pendant plusieurs années, a été beaucoup plus élevé que ce que l’opinion publique en a retenu.

LES DEUX SENS DE LA DOCTRINE MILITAIRE

L’annonce de l’établissement d’une nouvelle politique étrangère est souvent provoquée par les tensions internationales. Elle est alors inséparable d’un volet militaire qui ne devrait pas susciter les mêmes incertitudes, la nature des doctrines militaires étant définie de façon officielle [10]. Aux États-Unis, par exemple, le Dictionnaire des termes militaires indique qu’il s’agit des « principes fondamentaux par lesquels les forces armées ou certains de leurs éléments guident leur action en soutien des objectifs nationaux » [11]. Il s’agit d’une définition très étroite, qui confine la doctrine à la conduite des militaires sur le terrain.

Il existe cependant une conception très différente de la doctrine militaire, illustrée par le débat qui a opposé en URSS, dans les années 1920, ceux qui pensaient, comme Léon Trotski, qu’une doctrine militaire est indépendante de l’idéologie, à ceux qui, avec Mikhaïl Frounze et le maréchal Toukhatchevsky, voulaient introduire une doctrine militaire marxiste-léniniste. La synthèse viendra de M. Frounze, qui fit prévaloir l’idée de « doctrine unique », définie comme « les conceptions adoptées par l’armée dans un État donné, établissant le caractère de l’organisation des forces armées de ce pays ; des méthodes de préparation et de conduite des forces au combat sur la base de l’idéologie dominante dans l’État donné ; des objectifs (et des moyens pour les atteindre) auxquels ces forces sont confrontées, et qui découlent de la nature de classe de l’État et sont déterminés par le niveau de développement des forces productives du pays » [12]. Une formulation dont le mérite tient plus à sa volonté d’œcuménisme qu’à son élégance ou sa clarté. C’est tout de même L. Trotski qui aura le dernier mot en affirmant : « Plus important et plus difficile serait de faire en sorte que, dans l’Armée rouge, il n’y ait plus de poux. Voilà notre doctrine immédiate. » [13] Cette déclaration incarne une conception plus étroite, mais tout aussi capitale, de la doctrine.

La définition de M. Frounze est si large qu’elle englobe tous les aspects de la politique du pays. Elle souligne la nécessité d’une parfaite cohérence entre la préparation militaire d’un État et son action internationale. Or, trop fréquemment, les deux aspects de la politique extérieure sont définis indépendamment l’un de l’autre et conduits par deux ministères qui se jalousent, se méprisent ou s’ignorent, sans qu’une doctrine unique les fasse converger vers un même objectif. En France, dans les années 1930, cette attitude a conduit à mener une stratégie militaire défensive, avec des troupes retranchées derrière la ligne Maginot, pendant que la diplomatie imaginait une politique prenant l’Allemagne à revers par des accords de défense avec les pays d’Europe centrale, ce qui supposait une armée capable de lancer une offensive pour venir en aide à un allié attaqué. Même si l’exemple est caricatural, il n’est certainement pas exceptionnel.

À cet égard, la parenté entre une doctrine militaire ayant le sens que lui confère M. Frounze et la politique internationale est assez bien illustrée par la doctrine Gorchkov [14]. Après la crise des fusées de Cuba en 1962, l’amiral Gorchkov préconisa un vaste développement de la flotte soviétique et, en 1972, lorsque ces efforts aboutirent à un accroissement considérable du nombre de navires, il soutint que la marine devait avoir une stratégie autonome : en temps de crise, les sous-marins avaient un rôle décisif car ils constituaient l’arme de seconde frappe par excellence ; en temps de paix, les navires de surface incarnaient l’outil d’une présence soviétique dans les différentes parties du monde, avec pour ambition la création d’un empire comparable à celui des États-Unis [15]. Cette thèse opposait l’amiral à son ministre, le maréchal Gretchko, pour qui la marine devait se plier à la stratégie définie pour l’ensemble des forces armées. Elle se heurtait également à ceux pour qui l’URSS devait concentrer ses efforts sur la domination de toute l’Europe, en laissant aux Américains le reste du monde. Dans l’incapacité de trancher entre ces deux doctrines, le pouvoir politique essaya de les appliquer toutes les deux : à la fin des années 1970, la présence soviétique se développa considérablement en Afrique et en Asie, tandis que les ambitions européennes de l’URSS aboutissaient à la crise des euromissiles.

Ainsi comprise, une doctrine militaire englobe l’ensemble des objectifs politiques du pays, mais elle acquiert aussi les imprécisions d’une doctrine politique. Aux États-Unis, pendant la campagne présidentielle de 1952, les républicains, sous l’impulsion de John Foster Dulles [16], se firent l’écho de la lassitude de l’opinion publique devant l’enlisement de la guerre de Corée et le coût des opérations militaires. Le temps d’un « new look » était venu, et l’« endiguement » du communisme fit place à son « refoulement ». Les élections passées et l’armistice de Pan Mun Jom signé, une nouvelle doctrine militaire était définie le 30 octobre 1953 [17]. Son objectif était de ne pas laisser à l’URSS le choix des armes, en s’appuyant sur la suprématie nucléaire américaine. Il s’agissait d’un document très élaboré et très prudent, qui tentait de supprimer l’incertitude concernant le rôle des armes nucléaires, afin de réduire le nombre et le coût des forces conventionnelles.

Le 12 janvier 1954, J. F. Dulles en donnait une interprétation semblant signifier que les États-Unis utiliseraient immédiatement leurs armes nucléaires pour anéantir l’URSS si elle lançait une nouvelle offensive, même mineure, en n’importe quel point du monde [18]. Pourtant, quelques mois plus tard, J. F. Dulles expliquait dans la revue Foreign Affairs que l’emploi des armes nucléaires n’était qu’une des options à la disposition des États-Unis, que l’essentiel était d’avoir la capacité d’exercer des représailles massives et de convaincre l’adversaire qu’en cas d’attaque il subirait des dommages supérieurs à ses gains sans qu’il connaisse à l’avance la nature et l’ampleur de la riposte [19]. Toutefois, l’article de Foreign Affairs, qui introduisit une confusion complète sur la réalité de la politique américaine, ne fut lu que par les spécialistes. L’opinion publique ne retiendra, sous le nom de « doctrine des représailles massives », que la première version.

LES FONCTIONS INTERNES ET EXTERNES D’UNE DOCTRINE

Une doctrine est d’abord destinée à l’opinion publique. Elle décrit la façon dont le gouvernement perçoit la situation internationale, ce qu’il a l’intention de faire et les efforts que cela va nécessiter. En ce qui concerne les militaires, la doctrine leur donne des indications sur les types de menaces auxquelles ils doivent faire face et sur les orientations du pays en fonction desquelles ils peuvent élaborer des plans d’opérations. Elle leur permet également d’évaluer la pertinence des ripostes imaginables et elle constitue le cadre à l’intérieur duquel le déploiement et l’entraînement des forces armées s’organisent. Elle précise enfin la nature [20] et l’ampleur des moyens dont disposent les forces armées, ainsi que les conditions de leur emploi [21].

Mais une doctrine est aussi tournée vers l’extérieur. À commencer par le discours de J. Monroe en 1823, toutes les doctrines ont constitué un avertissement à l’encontre des pays étrangers sur ce qu’ils ne devaient pas faire s’ils ne voulaient pas provoquer des réactions plus ou moins violentes. Pour les alliés, il s’agit de l’indication des dispositions prises pour leur venir en aide, mais aussi de leurs limites. La doctrine militaire peut devenir un moyen très élaboré d’échanger des informations, et, après 1962, les États-Unis et l’URSS ont ainsi utilisé des éléments de leur doctrine nucléaire pour tenter de limiter le risque qu’une erreur sur les intentions de l’autre ne conduise au déclenchement d’un conflit que personne n’aurait souhaité [22].

Le message risquait cependant d’être mal compris. À partir de 1962, Robert McNamara, ministre de la Défense sous l’Administration Kennedy, s’écartant de l’image des représailles massives donnée par J. F. Dulles, tentait d’élargir la gamme des solutions à la disposition du président et refusait une stratégie nucléaire fondée sur la destruction des villes ennemies. Dans le cas où la dissuasion échouerait, il cherchait un moyen de poursuivre des négociations pour mettre fin au conflit, même après une première utilisation des armes nucléaires. Ses propositions furent fréquemment résumées d’après la formule de la « doctrine de la riposte graduée ». Elle devait, en cas d’attaque limitée des Soviétiques en Europe, éviter l’utilisation immédiate de tout l’arsenal américain. Mais, pour les Soviétiques, la nouvelle doctrine signifiait que les États-Unis étaient déterminés à employer leurs armes nucléaires comme un moyen de destruction et non plus comme un instrument de dissuasion.

Aussi importante qu’elle soit en temps de paix pour assurer l’équipement et la préparation des forces armées, il n’est pas certain qu’une doctrine militaire joue un rôle décisif en cas de tension [23]. Au moment de la crise des fusées de Cuba, la doctrine de la riposte graduée venait d’être formulée par R. McNamara, mais il ne semble pas qu’un seul des conseillers réunis autour de John F. Kennedy y ait fait la moindre allusion, pas plus d’ailleurs qu’à celle des représailles massives, et il serait bien difficile de déterminer si la décision finale s’est inspirée de l’une ou de l’autre.

DOCTRINE ET POSTURE

Une doctrine reste alors une construction intellectuelle ; elle ne vaut que par les applications concrètes qui en sont faites. C’est pourquoi, aux États-Unis, les chercheurs et les spécialistes lui préfèrent souvent la notion de « posture ». Le terme peut alors conserver son sens habituel d’attitude feinte, destinée à donner une impression de défi ou de force allant au-delà des capacités ou des intentions réelles. On a pu qualifier de la sorte la convocation urgente du Conseil national de sécurité de Russie au moment de l’intervention de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) contre la Serbie en 1999. En effet, le Conseil a légèrement modifié le langage de la doctrine nucléaire russe, élargissant les hypothèses d’emploi des armes tactiques, le geste étant surtout destiné à donner une satisfaction d’amour-propre aux nationalistes. À destination de l’étranger, il devait manifester le mécontentement de la Russie de façon particulièrement spectaculaire, mais il traduisait surtout son incapacité à répliquer aux actions de l’OTAN autrement que par de simples gesticulations.

Le terme de « posture » peut aussi désigner la comparaison entre la doctrine, d’une part, et la nature, le nombre, la qualité ou le déploiement des forces destinées à la mettre en pratique, d’autre part. Un exemple remarquable en est donné par une étude des capacités nucléaires de l’Inde [24]. La doctrine militaire indienne est exprimée dans un document très élaboré [25], décrivant l’ensemble des dispositions qui permettent à l’armement nucléaire de jouer un rôle de dissuasion. Mais l’étude des moyens dont dispose réellement le pays montre qu’il faudra au moins dix ans pour que l’Inde parvienne à se procurer les équipements nécessaires. À partir de ce qui existe aujourd’hui, l’étude permet de déduire les options politiques que les capacités militaires pourraient offrir au gouvernement en cas de conflit, et elles ne sont pas conformes à la doctrine [26].

Les États-Unis eux-mêmes fournissent aujourd’hui une très bonne illustration des liens entre la doctrine politique et la doctrine militaire, ainsi que de la posture. Dans plusieurs déclarations publiques, le président George W. Bush a défini la menace terroriste, venant d’États hors la loi ou de groupes criminels, comme la principale menace pour la sécurité des États-Unis, son objectif étant d’« éradiquer le terrorisme ». Cependant, l’examen des moyens mis en œuvre met en lumière des différences importantes entre la réalité et les objectifs fixés. De la panoplie destinée à éradiquer le terrorisme, seul le volet militaire a été développé. L’opposition déterminée de l’Administration Bush à toute obligation internationale, l’insignifiance des mesures prises contre le blanchiment d’argent ou contre les trafics internationaux de toute sorte, le refus de tout changement dans la politique menée à l’égard des régimes archaïques et corrompus du Moyen-Orient, et le soutien sans réserve accordé par G. W. Bush à Ariel Sharon révèlent une opposition entre, d’un côté, les dispositions prises dans le domaine militaire, et, de l’autre, le refus de prendre des mesures dans les autres secteurs qui pourraient limiter les moyens matériels et financiers dont disposent les groupes terroristes ou réduire le soutien qu’ils reçoivent au sein de l’opinion publique au Moyen-Orient.

DU BON USAGE DES DOCTRINES

Une doctrine appliquée aux relations internationales peut être modifiée par le gouvernement lorsque surviennent des transformations importantes sur la scène internationale. C’est ce qu’a fait H. Truman en 1947, lorsque la politique de l’URSS vis-à-vis des États-Unis est passée de la coopération à la confrontation. Cependant, il arrive qu’un bouleversement très profond des rapports de force ne se traduise pas par l’élaboration d’une nouvelle doctrine. Ainsi, après la fin de la guerre froide, le président George H. Bush a annoncé l’avènement d’un « nouvel ordre international » mais, par la suite, il a jugé qu’il s’agissait d’un projet trop complexe et l’a abandonné. Son successeur, William J. Clinton, a le plus souvent laissé libre cours aux conflits entre les différents groupes d’intérêt intervenant dans la politique étrangère, sans essayer de donner une orientation précise et cohérente à la politique extérieure des États-Unis [27].

Une doctrine peut aussi être modifiée si l’opposition gouvernementale parvient à persuader l’opinion publique que la situation internationale n’est pas celle que les dirigeants décrivent ou à la convaincre de se rallier à de nouvelles perspectives. L’exercice peut être fictif, comme ce fut le cas lorsque, pour des raisons électorales, J. F. Dulles a fait croire à l’opinion publique américaine qu’il allait employer une nouvelle doctrine, donnant aux États-Unis plus d’autorité et des moyens bien plus importants, alors qu’en réalité il allait appliquer la même politique que son prédécesseur. De plus, l’opération peut devenir extrêmement périlleuse si les relations internationales sont analysées en fonction d’une idéologie de confrontation, si les objectifs sont choisis pour répondre aux réflexes les plus irrationnels et les plus condamnables de la population, si la pédagogie nécessaire pour convaincre d’une idée nouvelle devient un endoctrinement et si les buts poursuivis sont imposés par la terreur. Le nazisme, le stalinisme ou le national-communisme démagogique et cynique d’un Slobodan Milosevic offrent quelques exemples des conséquences inacceptables qu’une doctrine peut engendrer.

À l’opposé, l’existence d’une doctrine peut avoir des effets très bénéfiques. Elle signifie le refus d’admettre que les relations sociales sont déterminées par des lois immuables ; elle représente également un rejet de l’opportunisme, de la recherche du pouvoir uniquement pour les satisfactions personnelles qu’il peut apporter à ceux qui l’exercent. Il s’agit d’un élément important de l’exercice de la démocratie : en énonçant une doctrine, un homme d’État proclame sa conviction que les hommes sont responsables de leur histoire. Il affirme aussi qu’il agira pour tenter d’atteindre un objectif accepté collectivement, et non pas simplement en choisissant la solution qui suscitera, sur le moment, le moins d’opposition. Il accepte enfin de préciser les éléments sur lesquels son action pourra être jugée à la fin de son mandat.

Au cours des siècles, l’affrontement de différentes doctrines a largement contribué à modeler la civilisation et à empêcher que l’évolution des sociétés ne se réduise à « une histoire contée par un idiot, pleine de fureur et de bruit, et qui ne veut rien dire » [28]. Une civilisation se fige lorsqu’elle n’est plus capable d’engendrer des doctrines opposées à la croyance dominante, ou lorsqu’elle en empêche l’expression. Pourtant, une doctrine n’est pas un instrument indispensable, et de nombreux exemples montrent qu’il est possible de gouverner de façon totalement empirique. A contrario, qu’il s’agisse des relations entre États, du gouvernement d’un pays ou de vastes mouvements d’opinion à travers le monde, une doctrine cohérente est nécessaire pour renverser un régime politique. Même lorsque les structures en place sont épuisées ou obsolètes, une contestation – lorsqu’elle est exprimée par une très grande partie de l’opinion publique – peut obliger à de très profondes réformes, mais elle ne suffit pas à modifier l’exercice du pouvoir.

Aujourd’hui, l’application sans réserve de la loi du plus fort, prônée par l’Administration Bush, est certes une doctrine dangereuse et moralement condamnable, mais elle est parfaitement cohérente. Pour la combattre, il ne suffira pas de critiquer l’unilatéralisme de l’actuel gouvernement américain ou d’en dénoncer les tares et les impasses. Pour convaincre l’opinion publique qu’une autre solution est possible, il faudra formuler clairement une doctrine opposée, mais tout aussi cohérente.

NOTES

[1]

Voir en particulier la remarquable analyse des facteurs qui influencent la politique extérieure des États-Unis de Pierre Mélandri et Justin Vaïsse, L’empire du Milieu. Les États-Unis et le monde depuis la fin de la guerre froide, Paris, Odile Jacob, 2001.

[2]

Pascal Boniface (sous la dir.), Dictionnaire des relations internationales, Paris, Hatier, 1996, p. 23 ; et André Fontaine, Histoire de la guerre froide, 2. De la guerre de Corée à la crise des alliances, 1950-1967, Paris, Fayard, 1967, p. 153.

[3]

Hélène Carrère d’Encausse, Le grand frère, Paris, Flammarion, 1983.

[4]

André Fontaine, Histoire de la guerre froide, 1. De la Révolution d’octobre à la guerre de Corée, 1917-1950, Paris, Fayard, 1965, p. 344.

[5]

Diplomate en poste à Moscou, George Kennan avait rédigé un long télégramme resté célèbre, dont il a repris l’essentiel dans un article publié dans le numéro de Foreign Affairs de juillet 1947, « The Sources of Soviet Conduct », et signé « X ».

[6]

Pierre Mélandri, La politique extérieure des États-Unis de 1945 à nos jours, Paris, PUF, 1995, p. 70.

[7]

Ce discours doit surtout sa célébrité à la phrase malencontreuse du Secrétaire d’État, affirmant : « Pour autant que la sécurité militaire des autres régions du Pacifique est en cause, il doit être bien clair que personne ne peut les garantir contre une attaque militaire », et cette déclaration ne sera sans doute pas étrangère à l’invasion de la Corée du Sud par le Nord et à la guerre de Corée. Voir A. Fontaine, op. cit., 1967, p. 14.

[8]

Ibid., p. 286-287.

[9]

Jean-Christophe Romer, La pensée stratégique russe au XX^e siècle, Paris, Economica, 1997.

[10]

Contrairement aux dictionnaires de relations internationales, les dictionnaires de stratégie définissent ce que signifie une doctrine militaire, par exemple le Dictionnaire de la pensée stratégique de François Géré (Paris, Larousse, 2000), ou le Dictionnaire de stratégie sous la direction de Thierry de Montbrial et de Jean Klein (Paris, PUF, 2000), où l’on trouve, p. 193 et 194, quelques excellents développements sous la plume de Hervé Couteau-Bégarie. Le sens donné ne diffère pas sensiblement de la définition usuelle et insiste sur la cohérence que la doctrine doit apporter dans le comportement d’acteurs différents, intervenant à des moments différents dans des circonstances variées. Les dictionnaires de stratégie soulignent aussi qu’à chaque arme ou à chaque niveau stratégique ou opérationnel correspond une doctrine différente, mais que tous ces éléments doivent être cohérents et correspondre à un même objectif.

[11]

Department of Defense, Dictionary of Military and Associated Terms, Washington DC, US GPO, 1984, p. 113.

[12]

J.-C. Romer, op. cit., p. 17-18.

[13]

Ibid.

[14]

Du nom de l’amiral nommé commandant en chef de la marine soviétique par Nikita Khrouchtchev en 1956, pour remplacer le trop indépendant amiral Kouznetsov.

[15]

J.-C. Romer, op. cit., p. 60-63.

[16]

Après l’élection de Dwight Eisenhower à la Maison-Blanche, John Foster Dulles a été nommé Secrétaire d’État et l’est resté jusqu’à sa mort en 1959.

[17]

Il s’agit du document NSC-162/2 élaboré par le National Security Council sous le titre de « Basic National Security Policy ».

[18]

Il s’agit en particulier de l’interprétation qui a été donnée par James Reston dans le New York Times du 16 janvier 1954, cité par Lawrence Freedman, The Evolution of Nuclear Strategy, Basingstoke, Macmillan, 1989, p. 86.

[19]

Ibid., p. 86 et s.

[20]

Cependant, à l’exception des États-Unis, tous les pays qui disposent aujourd’hui d’armes nucléaires les ont acquises avant de définir le rôle qu’ils entendaient leur donner.

[21]

Il y a pourtant des exceptions. L’un des aspects les plus assurés de la doctrine française est que les armes nucléaires doivent constituer uniquement des moyens de dissuasion. Pourtant, cela n’a pas empêché la fabrication d’armes tactiques, les Pluton et les Hadès, qui sont des armes d’emploi, mais il a suffi de les qualifier d’« armes préstratégiques » pour que personne ne s’oppose à leur déploiement. Elles ne seront retirées du service qu’en 1995. Cet élément de la doctrine n’a pas empêché non plus, semble-t-il, la mise au point d’armes « à énergie variable », dont l’utilité n’est pas évidente, et qui peuvent être elles aussi des armes d’emploi.

[22]

En particulier, la mise en état d’alerte des forces stratégiques à différents niveaux signifiait que l’adversaire se disposait à franchir les limites de ce qui était acceptable, sans provoquer de crises aussi dramatiques que celle des fusées à Cuba.

[23]

Dans la définition qu’il donne de la doctrine stratégique, Hervé Couteau-Bégarie rappelle qu’au début de la Première Guerre mondiale le général Foch disait à ses subordonnés : « Maintenant, il va vous falloir oublier ce que je vous ai enseigné » ; T. de Montbrial, J. Klein (sous la dir.), op. cit., p. 193-194.

[24]

Ashley J. Tellis, India’s Emerging Nuclear Posture. Between Recessed Deterrent and Ready Arsenal, Santa Monica (Cal.), Rand, 2001.

[25]

Le rapport du Conseil national de sécurité de l’Inde a été rendu public le 17 août 1999. Il n’a pas été soumis au Parlement pour approbation, car il va à l’encontre des vues exprimées par le Premier ministre, pour qui l’Inde devrait se contenter d’une capacité virtuelle de dissuasion, développer la recherche, conserver les possibilités de production des ogives, des missiles, des sous-marins ou des satellites, mais sans aller jusqu’au stade de la réalisation.

[26]

A. J. Tellis, op. cit.

[27]

P. Mélandri, J. Vaïsse, op. cit.

[28]

William Shakespeare, Macbeth, acte V, scène V (trad. Maurice Maeterlinck), Paris, Gallimard, coll. « La Pléiade », 1959, tome 2, p. 1005.