En 1978, lors de son discours devant l’Assemblée extraordinaire des Nations unies sur le désarmement, le président Valéry Giscard d’Estaing proposait à son tour la « création d’un fonds spécial du désarmement pour le développement » en évoquant la disproportion entre « le milliard de dollars consacré chaque jour aux arsenaux militaires » et l’aide au développement (14 fois inférieure). En 1983, François Mitterrand proposait devant l’Assemblée générale des Nations unies de réunir une conférence internationale sur la relation entre le désarmement et le développement.

Le concept du désarmement pour le développement est fondé sur l’idée du choix entre « le beurre ou les canons ». Les dépenses militaires étant généralement analysées comme des dépenses improductives – et, donc, comme un gaspillage –, leur réduction semble nécessairement favorable à la croissance de l’économie mondiale. Le désarmement, représenté par la réduction des dépenses militaires, constitue bien un instrument de développement.

Avant que ne disparaisse le clivage Est/Ouest, il y avait cependant des divergences sur ce thème entre les pays de l’Est et du Sud, d’une part, et les pays de l’Ouest, d’autre part. Pour les uns, il y avait une relation directe entre désarmement et développement. Le désarmement était considéré comme le principal gisement de recettes nouvelles pour assurer les besoins du développement. Seul le premier pouvait permettre de mettre en œuvre le second. Quant à eux, les pays occidentaux réfutaient cette relation binaire au profit d’une relation triangulaire sécurité-désarmement- développement.

Une conférence sur le désarmement et le développement s’est tenue à New York en 1987, en l’absence toutefois des États-Unis. À cette occasion, les pays de l’Est et certains pays du Sud ont mis en cause la responsabilité des pays occidentaux dans le surarmement et donc le sous-développement. Les pays occidentaux ont mis en avant l’absence de transparence sur le niveau des dépenses militaires qui les empêchait d’établir un véritable diagnostic du poids des dépenses militaires sur la situation économique internationale. Les pays du Sud ont réclamé en vain la création d’un fonds international pour le développement alimenté par les ressources dégagées au titre des dividendes de la paix. Les pays occidentaux ont insisté sur le risque que le lien désarmement-développement, au lieu de profiter l’un à l’autre, ne soit néfaste aux deux. Un compromis a été trouvé pour reconnaître le rôle crucial de la sécurité dans la relation entre les concepts de désarmement et de développement : la mention du principe de la réaffectation d’une partie des ressources consacrées à des fins militaires à des objectifs de développement.

La disparition du clivage Est/Ouest a permis de passer de l’Arms Control à un véritable désarmement tant sur le plan bilatéral – forces nucléaires intermédiaires, Traité START (Strategic Arms Reduction Talks) – que multilatéral – Convention sur les forces conventionnelles en Europe, Convention sur l’interdiction des armes chimiques, zones dénucléarisées, Traité sur l’interdiction complète des essais nucléaires, Traité sur les mines antipersonnel, etc.

Au cours de la décennie 1990, on a assisté à une réduction des dépenses militaires mondiales. Mais il n’y a pas eu, pour autant, une réaffectation des sommes ainsi dégagées vers l’aide publique au développement (APD). Au contraire, cette dernière a également diminué au cours de la décennie et dans des proportions encore plus importantes que les dépenses militaires mondiales. On s’apercevait en effet que, dans un premier temps, le désarmement entraînait des coûts avant de dégager des ressources nouvelles. Par ailleurs et paradoxalement, la fin de la compétition idéologique avait des effets négatifs sur l’APD. Les pays en développement ne représentaient plus un enjeu de la rivalité des superpuissances. Enfin, le souci de réduire les déficits budgétaires des pays du Nord allait également avoir un impact négatif sur le volume de l’APD.

Le lien désarmement-développement s’en est même trouvé inversé. Le règlement de l’héritage nucléaire de l’Union soviétique par la seule Russie et le désarmement nucléaire de la Biélorussie, du Kazakhstan et de l’Ukraine ont été rendus possibles grâce à une aide financière. Lorsque la Douma a ratifié le traité START II, en avril 2000, elle l’a assorti d’une clause de retrait au cas où des événements d’ordre économique viendraient l’empêcher de pouvoir remplir ses obligations. L’article 5 conditionne le respect du traité à l’existence d’un financement approprié. La Convention sur les armes chimiques n’a pu être mise en œuvre qu’accompagnée de la promesse d’aider certains pays dans leur tâche de destruction des stocks existants.

De même, des aides ont été accordées afin de faciliter la réduction des arsenaux nucléaires de la Russie. Le Traité d’interdiction des mines antipersonnel peut également se placer dans cette perspective. Il était indispensable de fournir une aide matérielle aux pays – généralement en voie de développement – qui étaient les plus affectés par la présence de mines sur leur territoire. Le traité fait obligation, aux parties en mesure de le faire, de fournir une aide aux pays affectés. Le déminage et la destruction des stocks permettent de rendre des espaces à la culture, l’élevage ou la production agricole ou industrielle. Bref, on les rend à leur vocation économique. Il y a donc bien interaction entre développement et désarmement. Mais si le coût de fabrication des mines est évalué entre 3 et 30 dollars, le déminage coûte entre 300 et 1 000 dollars par engin. Avec des estimations de 60 à 80 millions de mines réparties dans le monde, le coût global du déminage reviendrait entre 18 et 60 milliards de dollars. L’aide aux 300 000 victimes des mines est, quant à elle, évaluée à 3 milliards de dollars.

La fin des déficits budgétaires américains a permis aux États-Unis d’augmenter à nouveau leur budget militaire à la fin de la décennie 1990 et avant même l’élection de George W. Bush. Une forme de rejet des accords multilatéraux au profit de pratiques unilatéralistes est venue stopper le mouvement vers le désarmement. Le coût du désarmement a même été mis en avant par ses détracteurs. Le US General Accounting Office évaluait, en 1995, entre 300 et 1 000 milliards de dollars le coût du désarmement nucléaire des États-Unis (démantèlement, destruction, décontamination, recyclage, etc.). Mais, comme l’a fait remarquer Jayantha Dhanapala, Secrétaire adjoint aux Nations unies pour le désarmement, le coût du désarmement est en fait avant tout celui de l’armement, et ces armes n’auraient pas à être détruites si elles n’avaient pas été fabriquées.

Par ailleurs, le maintien des arsenaux n’est pas sans coûts. Dans le cas américain, le coût de la maintenance de l’arsenal est estimé à 25 milliards de dollars par an. Le maintien des arsenaux est donc plus coûteux que le désarmement. Cela a lancé un débat sur le fossé existant entre l’Europe et les États-Unis au moment même où l’Union européenne (UE) accélérait la mise en œuvre de sa Politique étrangère et de sécurité commune (PESC). Le 11 septembre 2001 a eu pour conséquence d’amplifier ce mouvement, Washington réagissant par l’augmentation très conséquente de son budget de défense. Alors même que l’on s’interrogeait sur la nature des réponses à apporter au défi terroriste et sur la part respective des moyens militaires et des moyens politiques, on assistait à une forte croissance des dépenses militaires à laquelle ne correspondait pas une augmentation comparable de l’aide au développement. Le triptyque sécurité-désarmement-développement était ébranlé par une insistance mise sur les moyens militaires d’obtenir la sécurité, sans prise en compte ni du désarmement ni du développement.

Bien que de nombreux responsables et experts soulignaient que les États faillis (collapsed states), les zones grises, les conflits ethniques, les guerres civiles, les inégalités économiques et le sous-développement étaient autant de facteurs d’insécurité qui ne se traitaient pas nécessairement par des moyens militaires, la communauté internationale n’a pas tiré les leçons en termes d’aide au développement. Une des leçons du 11 septembre 2001 est que la globalisation a une face tragique, à savoir que l’on peut organiser, depuis des montagnes lointaines d’un pays pauvre, un attentat de grande ampleur contre un pays riche et puissant. Et que le fait de participer à lui seul pour 37 % des dépenses militaires mondiales n’apportait pas pour autant la sécurité à ce pays.

Il y a donc une triple crise : de l’aide au développement, contestée dans son principe et réduite dans son ampleur ; du désarmement, qui est en panne pour ses aspects multilatéraux ; et de la sécurité, en crise profonde. Quels sont les moyens permettant de recréer le lien entre les trois concepts ? Il existe tout d’abord la méthode des fonds libérés par le désarmement, consistant à affecter les fonds ou une partie de ces fonds, économisés grâce aux mesures de désarmement, à des fins de développement. Ensuite, la méthode de perception d’un impôt sur les armements, dans le cadre de laquelle les contributions nationales au développement sont calculées sur la base d’une mesure convenue des ressources affectées par chaque État à des fins militaires. Enfin, un autre de ces moyens serait d’établir des contributions volontaires sur le modèle des nombreux autres fonds de l’ONU et des institutions spécialisées, où chaque État fixe lui-même sa contribution.

La méthode des fonds libérés est donc pertinente si l’on prend en compte la globalité des dépenses militaires, elle l’est moins lorsque l’on considère l’exécution concrète des accords de désarmement.

Taxer les ventes d’armes. Les ventes d’armes sont souvent présentées comme stratégiquement déstabilisantes et économiquement et socialement coûteuses pour les pays acheteurs. Elles se font généralement – mais pas uniquement – dans le sens Nord-Sud. La taxation devra donc reposer sur les États fournisseurs, qui sont principalement les pays développés. Mais ces derniers ne sont pas des opérateurs directs, car la plupart du temps les industries d’armement appartiennent à des capitaux privés. Ne seraient-elles pas dès lors amenées à répercuter le coût de l’imposition dans le prix final, faisant in fine supporter la taxation sur les pays acheteurs, donc généralement non-producteurs, et bien souvent non industrialisés ? Un pays qui produirait pour lui-même serait en revanche exempté. Notons également que les ventes d’armes ne représentent que 7 % des dépenses militaires mondiales, ce qui limite la portée d’une telle taxation.

Ce ne sont pas les exportations d’armes en tant que telles qui sont illégitimes, mais les excès qui peuvent être commis. En ce sens, ce sont des instruments comme le Code de conduite européen qui ont fixé les nécessaires limites entre la moralité et l’immoralité des ventes d’armes. Si des restrictions doivent être apportées aux transferts d’armement, c’est pour d’autres raisons que celles visant à faciliter le développement : critères politiques par rapport à des régimes répressifs, solvabilité et/ou endettement du pays acheteur, etc.

Une autre solution consisterait à taxer non seulement les transferts d’armement, mais également les productions. Cette mesure aurait un triple mérite : elle inciterait véritablement les pays à désarmer ; elle rétablirait la réciprocité entre pays producteurs et pays acheteurs ; et son rapport financier serait cinq fois supérieur à la seule taxe sur les ventes d’armes en termes de développement, même si cet aspect ne doit pas être privilégié. Dans ce cas, ce serait le pays qui incorporerait les matériels dans ses armées sous forme de production nationale ou sous forme d’importations qui serait assujetti à cette taxe.

Une formule alternative consisterait à établir une taxe sur l’ensemble des dépenses militaires et non sur les seules dépenses d’équipement. Il y a là aussi une difficulté. Tous les budgets ne sont pas transparents. Mais, tout au moins, connaît-on de façon précise les dépenses militaires des pays développés en raison de la transparence des procédures budgétaires. Les pays les plus riches seront donc facilement ciblés.

Proposer de taxer non pas les transferts d’armement mais le nombre de têtes nucléaires. Cette idée pourrait bénéficier du soutien public et de l’appui de nombreux gouvernements, car la majorité d’entre eux sont à la tête d’États qui ne possèdent pas d’armes nucléaires. En termes de désarmement, cette taxe aurait l’inconvénient majeur de donner un caractère officiel et reconnu internationalement à des arsenaux nucléaires possédés par des pays non considérés comme des États nucléaires par le Traité sur la non-prolifération des armes nucléaires (TNP). Cette mesure ne servirait donc pas le désarmement, au contraire. Par ailleurs, tout effort supplémentaire de désarmement aurait pour effet de diminuer l’assiette des ressources pour le développement.

Une taxe sur le nombre de soldats. Elle pourrait être considérée comme hypocrite de la part des pays occidentaux, puisque les armées du Tiers Monde sont plus nombreuses car non professionnalisées.

La voie de la taxation semble donc se heurter à de nombreux obstacles, la volonté politique de la mettre en œuvre n’étant pas la moindre. Elle est évidemment moins ambitieuse, mais elle peut permettre d’espérer des résultats plus accessibles à court terme.

La troisième, enfin, serait de créer un observatoire calculant le ratio dans les pays développés entre les dépenses militaires et l’APD (voir le tableau 1). Cela engendrerait une incitation psychologique à augmenter la seconde. Elle a surtout l’immense avantage de créer un lien et une balance entre solutions militaires et solutions politiques aux problèmes de sécurité. Alors que le lien traditionnel désarmement-développement peut être remis en cause pour ses difficultés de mise en pratique, celle-ci semble tout à fait convenir aux défis de l’après-11 septembre et aux risques que génère l’augmentation des dépenses militaires mondiales.

TABLEAU 1. — Comparaison des dépenses militaires mondiales et de l’aide publique au développement, 1992-2001 (en milliards de dollars US)

Source pour les données relatives à l’APD : Banque mondiale. / Source pour les données relatives aux dépenses militaires : Sipri.