Logiquement, une production universitaire très dense est venue accompagner cette mise en visibilité de la thématique des flux migratoires [1]. Souvent, les recherches ont fourni des clés de décryptage des tendances migratoires contemporaines [2], notamment à l’approche d’un élargissement à l’Est de l’Union européenne (UE) [3]. Le problème des réfugiés – l’un des groupes dont la contribution aux flux migratoires a le plus augmenté depuis la fin de la Seconde Guerre mondiale – et les controverses récentes autour des politiques d’asile ont également fait l’objet d’études méticuleuses [4]. D’autres analyses, enfin, ont porté sur les réponses étatiques aux flux migratoires, mettant en exergue la conjugaison malaisée entre contrôle accru et appels à l’intégration [5]. Il est cependant plus rare que l’on ait interrogé les modes d’entrée de la thématique des migrations internationales dans le débat public des sociétés d’accueil (encore moins, d’origine)´ et les répercussions, en matière de politiques publiques, de la formulation des enjeux afférents. À passer directement des « migrations internationales » aux « politiques migratoires », on élude pourtant une étape cruciale, celle de la mise sur agenda politique d’un thème souvent reformulé comme « immigration », « minorités » et « sécurité ». Postulé concurrent sur le marché du travail et facteur de dumping social, le migrant a en effet été érigé en menace par une pluralité d’entrepreneurs politiques et sociaux à qui ce discours fournissait des ressources de légitimation. Plus récemment, au registre de l’insécurité économique est venu s’ajouter celui de l’altérité culturelle, altérité essentialisée et présentée comme un facteur de fragmentation du corps national. Enfin, c’est de plus en plus à partir de leurs tendances supposées criminogènes que les migrants sont appréhendés, contribuant à la production d’un discours sécuritaire aux implications répressives.

C’est pour rendre compte de ces articulations entre évolutions des flux, construction sociale d’une lecture inquiète de l’immigration et tentatives de régulation des migrations internationales, que le présent dossier de La revue internationale et stratégique a été élaboré : il s’ouvre sur une mise en perspective des flux migratoires en Europe aujourd’hui ; dans une seconde partie, les modes de constitution des mouvements de population en enjeu politique sont analysés à partir des cas italien, allemand et autrichien. Enfin, la troisième partie invite à réfléchir sur les politiques publiques mises en œuvre par les États membres de l’UE et sur l’urgence d’une communautarisation non régressive/répressive des politiques migratoires en Europe.

Au sein de l’Union, la question des migrations internationales fait principalement intervenir deux espaces de relations, avec le Sud (dans une logique toujours marquée par la gestion des anciens héritages coloniaux) et avec l’Est postcommuniste. Nancy L. Green, directrice d’études à l’École des hautes études en sciences sociales (EHESS), et Mirjana Morokvasic, directrice de recherche au Laboratoire d’analyse des systèmes politiques (LASP) du CNRS, soulignent à ce propos la nécessité de se départir de lectures stéréotypées. Une première illusion prospective consiste à postuler un caractère radicalement nouveau aux mouvements de population des dernières décennies. Car la focalisation sur leur « nouveauté » trahit une négligence des dynamiques de longue période. Venus comme travailleurs migrants, les membres des précédentes vagues migratoires (italienne et polonaise en France, par exemple) se sont installés définitivement et ont perdu en visibilité au fur et à mesure qu’ils s’intégraient à la société dominante. La distinction entre phénomènes de court et de long terme, migrations de travail et de peuplement – née en partie d’une réification d’un discours migrant sur un « retour » rêvé –, apparaît, dès lors, comme non performante.

Se concentrant sur les défis – postulés ou réels – de l’élargissement de l’UE à l’Est, M. Morokvasic nous invite à considérer de manière critique une seconde « vérité » empruntée au sens commun – la crainte d’un déferlement humain en provenance de l’Est. Car les dix dernières années ont montré que le décalage est grand entre anticipations migratoires et réalité des flux. Mais c’est sans doute sur un autre point que la réflexion de M. Morokvasic ouvre les pistes les plus stimulantes. On l’a vu, jusqu’à présent les migrations ont été principalement pensées à partir d’une distinction entre phénomènes temporaires et permanents. Or ce que l’auteur suggère, en s’appuyant sur l’observation des stratégies d’acteurs en Europe centrale et orientale, est que l’on pourrait désormais être en présence de mobilités multiples, à cheval sur plusieurs États, constituant une « stratégie pour rester chez soi ». La finalité ne serait alors pas une installation durable, mais bien une circulation entre plusieurs États, adossée à des pratiques familiales innovantes – une démarche en phase avec les évolutions de marchés du travail plus que jamais demandeurs de flexibilité. Ce faisant, elle suggère l’obsolescence de politiques publiques structurées autour d’une alternative trop lisse entre migrations temporaires et installation dans un pays unique et qui pensent la stabilité en termes de fermeture et de contrôle (des notions que les États candidats sont également invités à intérioriser).

Envisager une reformulation des réponses étatiques aux questions migratoires suppose que l’on parvienne à mieux cerner les paramètres influençant leur formulation. La politisation du thème de l’immigration – objet de la seconde partie du dossier – fait assurément partie de ces derniers. Trois configurations sont ici mises en regard : italienne, autrichienne et allemande. Toutes ont en commun de souligner que l’entrée du thème de l’étranger dans le débat public national a partie liée avec l’apparition d’une crise de légitimité des élites politiques traditionnelles. Dans une Italie récemment passée du statut de pays d’émigration à celui de pays d’immigration, la disqualification du politique comme instance légitime – rappelle Marcello Maneri, sociologue et maître de conférences en épistémologie des sciences sociales à l’Université de Milan – est intervenue dans le sillage de la chute du communisme à l’Est et de la révélation des amitiés ambiguës entre milieux politiques et mafia. Mises en cause, les élites politiques italiennes sont allées au-delà d’une simple instrumentalisation politique des rhétoriques xénophobes et populistes. Affichant un désir d’écoute des petites « gens », elles ont repris à leur compte le sens commun sur l’immigration en voie de constitution. Ce pseudo-savoir était, quant à lui, co-produit par une variété d’« entrepreneurs moraux de la sécurité », depuis les comités de citoyens à vocation « sécuritaire » jusqu’à la magistrature, en passant par les médias et la police, unis dans un système d’interactions complexe. « Chacun des acteurs [...] a constitué pour l’autre un instrument de pression/conditionnement et d’influence discursive », contribuant à un ralliement progressif de l’ensemble des institutions au consensus sécuritaire.

Pour Albert Kraler, chercheur au Centre international pour le développement des politiques migratoires (ICMPD) de Vienne, le succès du Parti de la liberté (Freiheitliche, FPö) de Jörg Haider aux élections de 1999 doit également se comprendre dans un contexte d’approfondissement de la distance entre des élus soupçonnés de défendre des intérêts particuliers et des électeurs désabusés. Et c’est précisément parce que la stigmatisation de l’étranger était intimement liée à cette crise du politique que la défaite électorale de J. Haider au scrutin de l’automne 2002 n’indique pas nécessairement un « retour à la normale » : les frustrations sociétales ayant sous-tendu la dérive populiste demeurent, tout comme les imaginaires sociaux des populations extracommunautaires. L’expérience Haider a par ailleurs favorisé une banalisation de la xénophobie, y compris chez les partis traditionnels – plus radicalisés par leur association au pouvoir Haider que ce dernier n’avait été modéré par leur présence. Pour autant, le développement d’un discours xénophobe sous J. Haider ne s’est pas immédiatement traduit par un durcissement des politiques d’immigration. La législation en matière d’immigration était déjà fortement restrictive ; surtout, l’économie autrichienne continue à avoir besoin de main-d’œuvre étrangère bon marché.

Cette centralité de l’apport économique des migrants, il semblerait que les élites politiques allemandes soient, mieux que certains de leurs homologues européens, parvenues à la rendre sensible à leurs électeurs. Avec l’arrivée au pouvoir, en 1998, d’une nouvelle coalition SPD-Verts, une importante réforme du Code de la nationalité a été adoptée, qui a permis une hausse sensible du nombre des naturalisations. Le vote d’une loi sur l’immigration, en revanche, est resté bloqué par la Démocratie chrétienne (CDU), nouvel héraut d’une mobilisation contre les risques d’invasion étrangère. À lire la contribution de Heike Hagedorn, chargée de mission pour les questions d’immigration au sein du ministère fédéral de l’Intérieur allemand, la conclusion semble être qu’une politique plus active en matière d’accès à la nationalité contribue non seulement à une meilleure intégration des populations immigrées mais également à une meilleure acceptation des migrants-futurs citoyens par la société d’accueil. Contrairement à une idée convenue, une politique d’ouverture pourrait ainsi contribuer à désamorcer d’éventuelles tensions intercommunautaires.

En règle générale, la formulation des politiques migratoires en Europe se heurte à une série de dilemmes. Premièrement, comme le suggère Smaïn Laacher, sociologue et chercheur associé au Centre d’études des mouvements sociaux, les migrants sont généralement considérés du point de vue des pays d’accueil – soit comme de simples immigrés, quand ils sont également des émigrés d’une diversité extrême en termes de milieux d’origine, de trajectoires ou de statut. D’où des réponses étatiques inadaptées. En amont, celles-ci renvoient à une conception de l’immigration comme défi pour un État contraint de faire avec « des populations de non-nationaux qui sont sous sa souveraineté sans lui appartenir ».

Cela nous conduit au second dilemme : comment traiter le cas de populations dont l’existence même participe de l’émergence d’un monde globalisé, sans frontières et sans règles ? Pour S. Laacher, la réponse proposée par les États – dérivant de l’affirmation première de l’intérêt national – a été jusqu’à présent simple : elle a dépendu des rapports de force asymétriques entre pays d’émigration et sociétés d’accueil. Qu’est-ce que la fermeture du centre d’hébergement de Sangatte si ce n’est un exemple de décision interétatique, indépendante de toute référence aux normes et régulations européennes ? Il serait, dans ces conditions, erroné – affirme S. Laacher – d’imputer les crises de l’accueil des réfugiés à des dysfonctionnements européens ou encore à une défaillance des systèmes normatifs.

La position adoptée par Joseph Krulic, historien et enseignant à l’Université de Marne-la-Vallée, dans son analyse du droit d’asile en France, est plus réservée : s’il concède que les améliorations intervenues depuis une décennie en matière de droit des réfugiés – avec l’introduction en 1993 de mesures permettant l’accueil de populations persécutées dans des pays en guerre civile et la réforme de l’asile territorial en 1998 – sont allées de pair avec un « certain affaiblissement de la protection de fait » ; il continue pourtant de placer ses espoirs dans un perfectionnement du droit pour que « les réfugiés retrouvent le droit d’avoir des droits ». De son point de vue, la logique du stato-national n’est pas exclusive : de plus en plus, le législateur doit concilier affirmation de la souveraineté nationale et transposition des règles internationales et européennes.

De l’avis de Frédérique Bourgeois et Olivier Brachet, respectivement adjointe de direction et directeur de Forum réfugiés, le problème des réfugiés en France réside ailleurs – dans l’absence de volonté politique des autorités et dans la faible sensibilisation de l’opinion publique à la situation des demandeurs d’asile. Au cours des années 1970, un système de prise en charge des réfugiés a été instauré, qui reposait sur des partenariats avec le secteur associatif. La décennie suivante a vu les services déconcentrés acquérir de nouvelles compétences. En contrepartie, cependant, les acteurs non gouvernementaux se sont retrouvés investis de responsabilités accrues. Aujourd’hui, les organisations non gouvernementales (ONG) servent finalement à « pallier les insuffisances de l’État » et assurent « le sinistre arbitrage de l’intérêt général », sans bénéficier des conditions qui leur permettraient de mener à bien ces missions de service public.

Par-delà l’interrogation sur les moteurs des politiques migratoires – rapports de force, droit ou volonté politique –, sait-on, au fond, à quel niveau penser les réponses aux flux migratoires et s’il existe des « modèles » susceptibles d’aider à formuler une vision européenne des migrations ? L’analyse de la situation américaine fournit quelques éléments de réflexion. Les États-Unis ont en effet une longue « tradition d’accueil » ; développement économique et trajectoire stato-nationale y ont été fortement corrélés à des apports migratoires réguliers qu’il s’agissait d’encadrer et de réguler. Dominique Daniel, maître de conférences à l’Université François-Rabelais de Tours, montre ainsi que si les priorités en matière de sélection et de gestion des flux ont connu des inflexions au fil des décennies – avec, entre autres, l’abandon des quotas par nationalité en 1965 et leur remplacement par un système de catégories préférentielles – jusqu’aux attentats du 11 septembre 2001, le principe d’une large ouverture aux migrants n’avait jamais été remis en question. Ce n’est pourtant pas faute d’avoir vu apparaître, principalement à partir de la fin des années 1970, des groupes d’intérêt alarmés par la croissance d’une immigration illégale (notamment en provenance du Mexique) dans un contexte de hausse du chômage, ou d’avoir vu les médias s’emparer de quelques crises à portée symbolique. Deux facteurs au moins expliquent le maintien d’une logique de l’ouverture. D’une part, cette ligne politique bénéficie du soutien conjoint des syndicats et des organisations de défense des droits de l’homme, deux acteurs puissants. D’autre part, Washington est parvenu à résister aux pressions sociétales et médiatiques en faveur d’une réforme de la législation. Reste à déterminer quelles seront les incidences à moyen terme du climat sécuritaire de l’après-11 septembre 2001.

Pour Y. Moulier Boutang, professeur des Universités en sciences économiques à l’Université de Bretagne Sud et auteur d’un brillant plaidoyer en faveur d’une réforme du système migratoire européen, la différence entre la trajectoire des États-Unis et celle des pays membres de l’UE est remarquable : au lieu de fonder sa prospérité économique sur une gestion ouverte des courants migratoires, l’Europe a privilégié une logique du contrôle combinée avec une ouverture sélective en fonction de considérations mercantilistes et/ou d’intérêts géostratégiques. « Reliquat hobbesien dans le “meilleur des mondes possibles de l’économie de marché” », le système migratoire européen actuel ne joue en faveur de la constitution ni d’une Europe du soft power, ni d’une Europe-puissance. Pour donner sens et direction à l’européanisation en cours des politiques migratoires, il conviendrait dès lors de se prononcer clairement pour un modèle de migrations d’installation – ce qui supposerait reconnaître un droit à l’immigration, introduire des quotas-planchers inspirés du système américain et adopter un « jus soli intégral ».

Pour ce faire, il conviendrait au préalable de renverser les modes d’énonciation des enjeux migratoires en renonçant à faire des migrants la cause de crises sociétales dont ils seraient plutôt le symptôme. On ne peut que souscrire à l’analyse de Y. Moulier Boutang, lorsqu’il écrit : « La dégradation de la cohésion sociale et des institutions ou des valeurs phares de la République – comme l’école, la laïcité, l’universalisme des droits – que l’on impute à une immigration trop chaotique, et en même temps trop communautariste, peut être conférée de façon tout aussi convaincante au sous-investissement dans les équipements nécessaires à l’intégration ; à l’acceptation passive par les pouvoirs publics d’une dose d’inégalité telle qu’elle entretient l’exclusion et la discrimination ; à un déclin général des institutions comme l’école ; ainsi qu’à une perte du “lien social”. »