Le processus d’élargissement a été amorcé en 1991 par les accords d’association d’abord, avec les pays de Visegrad (Hongrie, Pologne, République tchèque, Slovaquie) puis, par la suite, avec les autres pays d’Europe de l’Est et de la Méditerranée. L’adhésion, dont le principe a été accepté au cours du Conseil européen de Copenhague de 1993, suppose que les États candidats adoptent l’acquis communautaire [3] et que, sur le plan institutionnel, ils soient en conformité avec les États membres.

Au sein de l’Union, l’objectif d’une Europe « espace de liberté, de sécurité et de justice » est constamment mis en relation avec la nécessité de « maîtriser les flux migratoires ». On craint notamment la déstabilisation du marché du travail par l’arrivée massive de migrants bon marché originaires des nouveaux pays, ainsi qu’une augmentation des mouvements clandestins traversant, entre autres, les frontières « passoires » de l’Est. La perception des migrants comme constituant une menace et les politiques de la peur qui en découlent ont inspiré le contenu des conditions imposées aux futurs adhérents en matière migratoire [4]. Ainsi, pour les pays candidats, adopter l’acquis en matière de migration et de circulation des personnes signifie donc, avant tout, être en mesure de « protéger » les nouvelles frontières orientales de l’Union. Leur capacité à le faire constitue aussi, dans cette vision sécuritaire de l’élargissement, la conditio sine qua non de la mise en place d’un régime commun de circulation au sein de l’Union, dont bénéficieraient les ressortissants de ces États après l’adhésion [5]. Les pays candidats se sont jusqu’à présent montrés coopératifs à cet égard : ils ont commencé par signer et faire signer des accords de réadmission – s’engageant à réadmettre les étrangers entrés irrégulièrement, à partir de leur territoire, dans le pays partenaire – et ils ont revu leurs législations concernant l’entrée et le séjour des étrangers, ainsi que la question de l’asile. Certains pays non-candidats sont allés jusqu’à annoncer leur intention de satisfaire aux critères communautaires relatifs aux frontières et au régime des visas, dans l’espoir d’être admis postérieurement.

Or, pour les futurs membres de l’UE, la sécurisation des milliers de kilomètres de leurs frontières orientales, tâche pour laquelle ils sont d’ailleurs aidés par Bruxelles [6], soulève bien d’autres problèmes. En effet, ils redoutent fortement l’impact de ces mesures restrictives sur les liens tissés et entretenus pendant la période socialiste – économiques, familiaux, communautaires –, ainsi que sur des modes de coopération développés récemment avec leurs voisins exclus de l’élargissement. Parfois laborieusement mises en place et fragiles, ces coopérations vont-elles disparaître ou devront-elles être révisées ?

Le défi de l’élargissement se pose en termes différents pour les actuels membres de l’UE, pour les candidats entrants et pour les exclus. Les craintes et les politiques de la peur qui ont inspiré la définition de l’acquis communautaire imposé aux candidats ne semblent pas être fondées. Aussi l’impact de l’élargissement que l’on craignait déstabilisant pour l’Union en termes de flux potentiels semble-t-il être plus déstabilisant pour les nouveaux membres de l’UE, notamment en ce qui concerne leurs relations avec leurs voisins exclus de l’élargissement.

La « communautarisation » de la politique migratoire est récente : les Accords de Schengen de 1995, qui lient 13 des 15 membres actuels de l’Union, supposent la suppression du contrôle aux frontières internes, parallèlement à la mise en place du régime commun des visas, au renforcement du contrôle aux frontières extérieures et à l’adoption du SIS (Schengen Information System) où figurent les identités des personnes interdites de séjour dans le territoire de l’UE et qui sont consultables aux points d’entrée dans l’espace Schengen. Depuis le Traité d’Amsterdam de 1997, les compétences des États membres en matière d’asile et d’immigration font partie des politiques communes. Or l’harmonisation demeure difficile : les États membres ont du mal, pour des raisons d’intérêt national, à renoncer à leur propre législation pour s’aligner sur les normes européennes [8].

Aussi constate-t-on, depuis quelques années, un retour des initiatives de gestion migratoire individuelles, c’est-à-dire limitées au cadre national. Elles gardent toutefois en commun l’alignement sur l’économie de marché et la reconnaissance de la nécessité de l’immigration. L’Allemagne, par exemple, qui a déjà largement pratiqué l’« embauche exceptionnelle » dans des contrats de courte durée pour plus de 300 000 travailleurs annuellement, reconnaît ouvertement qu’elle va avoir besoin, dans les années à venir, de main-d’œuvre en provenance de l’immigration pour des raisons démographiques et économiques, et, dans cet objectif, elle a adopté, en 2002, une nouvelle législation qui prévoit un système de sélection par points. Celui-ci favorisera les ressortissants des pays candidats à l’adhésion et l’installation de personnes hautement qualifiées (leur permettant d’obtenir la « carte verte »). La France, qui connaît des « admissions au travail » et qui a procédé périodiquement à des régularisations de clandestins, prend également acte du besoin de main-d’œuvre qualifiée – « utile » – et cherche à faciliter l’arrivée sur le marché du travail des étudiants étrangers. En ce qui concerne le Royaume-Uni, il a également introduit le système de sélection par points – déjà en vigueur pour les immigrants en provenance de Hong-Kong [9]. Les nouveaux pays d’immigration de l’Europe du Sud ont, quant à eux, pratiqué plusieurs régularisations afin d’absorber leurs migrants clandestins et ont adopté des législations qui visent à sélectionner et à orienter les migrations vers certaines régions où la demande de main-d’œuvre immigrée est particulièrement importante [10].

Parallèlement à cette orientation vers une politique de migration plus ouverte, quoique sélective, qui caractérise l’ensemble des pays de l’Union, subsiste une rhétorique de rejet, mobilisatrice et mobilisée à des fins politiques : la construction de la migration comme « menace » nourrit et se nourrit des orientations xénophobes de la société ainsi que de la politique. Cette rhétorique se rencontre également au sein du débat sur l’élargissement.

L’Union est confrontée aujourd’hui au plus important élargissement de son histoire, avec le déplacement à l’est de sa frontière précisément à l’endroit où celle-ci est réputée être « poreuse ». La perspective de la libre circulation dont bénéficieraient les ressortissants des pays entrants est formulée le plus souvent en termes d’inquiétude. Ainsi, les pays membres de l’UE « s’inquiètent » des conséquences que pourrait avoir l’élargissement sur les flux d’immigration en provenance des pays d’Europe centrale et orientale (PECO) ou transitant par ceux-ci, notamment conformément au principe de la libre circulation [11]. À cet effet, la Commission européenne a déjà signé, avec les pays qui vont adhérer prochainement, des accords qui excluent leurs ressortissants du libre accès au marché du travail des pays de l’UE pendant une durée maximale de sept ans après l’adhésion [12]. Mais l’inquiétude porte surtout sur la capacité des nouveaux membres à maîtriser les flux migratoires. Ainsi, la libre circulation au sein de l’espace Schengen des ressortissants des nouveaux pays membres est non seulement ajournée, mais soumise à la condition de la maîtrise des frontières extérieures : « Il n’y aura pas de régime commun de circulation si les États candidats ne sont pas capables de protéger les frontières extérieures de l’Union. » [13] Il s’agit, en l’occurrence, d’une protection contre la criminalité organisée et la traite des migrants. Toutefois, cet amalgame entre migration et criminalité est déjà établi, ne serait-ce que par la mention, dans un même « pilier » du Traité de Maastricht, de la politique d’asile et d’immigration, du contrôle des frontières et de la coopération policière en matière de prévention et de lutte antiterroriste, ainsi que de lutte contre le trafic de drogue. Le Traité d’Amsterdam, quant à lui, celui-là même qui a « communautarisé » la politique d’immigration, ne dissocie pas l’immigration des considérations sécuritaires, bien au contraire. Il incorpore l’acquis Schengen et conditionne la libre circulation à un contrôle des frontières, à la prévention et à la lutte contre la criminalité [14]. C’est donc dans le cadre de cette vision sécuritaire qu’il est demandé aux candidats – qui d’ailleurs perçoivent la question sécuritaire différemment – d’aligner ou de concevoir leur politique en matière de migration. Tout se passe comme si, après la fin du monde bipolaire, la menace autrefois militaire avait pris la forme d’une marée humaine.

Cette situation rappelle les scénarios catastrophes de l’après-1989, qui ont inspiré de nombreuses expertises et légitimé nombre de mesures restrictives, mais qui ont vite été démentis [15]. Aujourd’hui, les analyses montrent que les craintes d’un afflux massif de travailleurs en provenance des PECO ne sont pas fondées. La mobilité au sein de l’UE restera réduite, même après l’adhésion des nouveaux membres. L’exemple des multinationales belges montre qu’il n’y aura pas de substitution des travailleurs locaux par une main-d’œuvre bon marché originaire des PECO [16]. En outre, ces derniers faisant face aux mêmes défis démographiques que les actuels pays de l’UE – baisse de la natalité, diminution de la part de la population en âge de travailler, etc. –, leur potentiel migratoire se trouve considérablement réduit. Toutefois, les effets pourraient être différents selon les pays : en Allemagne et en Autriche, les pays les plus touchés par cette migration, on pourrait par exemple s’attendre à l’intensification de la concurrence dans la catégorie des travailleurs non qualifiés, qui pourraient à leur tour subir une baisse des salaires et connaître une augmentation du chômage [17]. Cependant, les prévisions ne font pas toujours la distinction entre l’immigration et la mobilité, les potentiels et la réalité, les stocks et les flux, négligeant également l’aspect régional [18]. Par ailleurs, le débat est trop souvent limité à la migration de travailleurs industriels, avec l’idée sous-jacente que celle-ci est vouée à l’installation – unidirectionnelle, permanente et irréversible [19]. D’autres formes de mobilité, d’ampleur très importante et très significative pour le développement local en Europe centrale et orientale, sont ainsi négligées. Aussi, les chiffres impressionnants que les études sur les « potentiels migratoires » véhiculent apportent-ils la caution scientifique aux peurs, malgré les réserves exprimées [20]. Aujourd’hui, comme après 1989, les inquiétudes véhiculées, même si elles sont démenties par la suite, sont instrumentalisées dans la mise en place de politiques migratoires restrictives et répressives : le régime d’asile en 1993, l’acquis Schengen aujourd’hui.

L’ouverture des frontières en 1989 a placé les PECO dans une situation stratégique par rapport au fait migratoire : leurs ressortissants étaient libres de voyager sans visa – les Polonais dès 1991, les Bulgares et les Roumains seulement à partir de 2001 et 2002, respectivement –, et les pays étaient facilement accessibles de l’ouest, mais aussi de l’est. Ils sont ainsi devenus un espace de rencontre et de mobilités de toutes sortes, à l’origine d’activités économiques variées qui ont joué et jouent un rôle incontestable dans le développement régional de ces pays. Une bonne partie de ces mouvements constituent des circulations d’un pays à l’autre, des va-et-vient de courte durée et de proximité, pour des raisons de travail ou de commerce. On est cependant loin de la migration de travailleurs industriels de masse qu’a connue l’Europe dans les années 1960 et 1970. En effet, la grande majorité de la main-d’œuvre libérée par les restructurations économiques dans les PECO, et désormais en mesure de voyager, ne cherche pas à s’installer durablement dans les pays de destination, mais s’installe plutôt dans la mobilité afin d’améliorer son niveau de vie chez elle. La migration constitue alors une stratégie pour rester chez soi, une alternative à l’émigration qui traverse toutes les couches sociales. Il s’agit de stratégies individuelles d’hommes et de femmes – les familles ne suivant pas – qui, s’appuyant sur leur mobilité comme ressource, résistent ainsi au déclin de leur condition sociale locale [22].

À l’Ouest, ces flux mobiles répondent à la flexibilisation du marché de l’emploi européen [23] dans le domaine du bâtiment, de l’agriculture ou des services, où une partie des migrants est absorbée au sein de différents programmes de travail temporaire, notamment en Allemagne, qui constitue le principal destinataire de cette main-d’œuvre. Par ailleurs, les niveaux de salaires à l’Est se rapprochant de ceux de l’Union [24], on peut s’attendre à ce que ce type de migration diminue.

En ce qui concerne le centre et l’est de l’Europe, les diverses mobilités entre les futurs membres et leurs voisins constituent non seulement une stratégie de survie pour de nombreux foyers, mais aussi un facteur important de la transition postcommuniste. Dépendant de la porosité des frontières, l’élargissement, accompagné d’une politique migratoire restrictive et de la fermeture des frontières imposée aux huit pays candidats est-européens, risque d’avoir un impact important non seulement sur les microstratégies individuelles mais aussi sur le développement de régions entières.

Jusqu’à présent, les pays candidats se sont montrés coopératifs, tout en essayant de sauvegarder leurs propres intérêts. Ainsi, ils ont commencé par signer et faire signer des accords de réadmission, revoyant également leurs législations concernant l’entrée et le séjour des étrangers, ainsi que la question de l’asile – la Pologne en 1997, la Hongrie et la Bulgarie en 1998, la République tchèque en 1999. Même certains pays non-candidats, comme l’Ukraine, ont annoncé leur intention de satisfaire aux critères communautaires relatifs aux frontières et au régime des visas. À cet égard, certains ont montré un excès de zèle et se sont mis aux normes par anticipation, avant même que ces mesures ne soient sollicitées, en modifiant leur régime de visas dans l’espoir de faire bénéficier leurs citoyens de l’entrée sans visa au sein de l’espace Schengen – la Slovénie et la Bulgarie, par exemple.

En accord avec ses engagements, la Pologne a annoncé l’introduction de visas pour les Russes, les Ukrainiens et les Biélorusses à partir de juillet 2003, mesure qu’elle considère comme une « pénible obligation » [27], car ces régions orientales ont beaucoup profité de la libre circulation et des échanges transfrontaliers, qui sont dernièrement en baisse. Les flux transfrontaliers avec l’Ukraine ont déjà diminué de 50 % à la fin des années 1990, tandis que, dans les régions du Sud-Est, le chômage a augmenté entre 10 % et 14 %. La Hongrie, concernée surtout par des liens avec les minorités hongroises dans les pays voisins (plus de 3 millions de personnes), a longtemps maintenu une politique de visas très libérale. Elle a adopté, en 2001, une loi sur le statut des Hongrois ne résidant pas sur son territoire qui octroie des droits spéciaux – accès à la santé, formation universitaire gratuite, droit de travailler légalement trois mois par an en Hongrie – aux minorités magyares vivant dans les pays voisins. Or cette mesure va non seulement à l’encontre de l’acquis communautaire mais pose le problème de la discrimination parmi les citoyens des pays voisins concernés. La Bulgarie, quant à elle, a imposé des visas aux Russes et aux Ukrainiens en 2001. L’effet dans le secteur touristique, où les Russes constituent l’élément le plus dynamique, s’est immédiatement fait sentir. La Roumanie a imposé des visas aux ressortissants de Moldavie en 2000, pays qui a fait partie de son territoire pendant quarante ans. La circulation qui se faisait sans passeport est maintenant très difficile. Dès lors, les Moldaves demandent massivement la nationalité roumaine [28]. Enfin, en République tchèque, pays qui a également mis sa législation en conformité avec l’acquis, on craint non seulement la diminution du tourisme en provenance de Russie, mais aussi la difficulté de se procurer de la main-d’œuvre bon marché et peu exigeante, notamment d’origine ukrainienne.

Quant aux ressortissants des pays balkaniques, également non-candidats mais forts d’une longue expérience de migrations et d’échanges avec l’UE, ils craignent de se retrouver isolés, voire court-circuités par le processus d’élargissement qui les entoure. Enfin, les pays du sud de la Méditerranée, qui ont également une longue histoire de migrations vers l’UE et de liens tissés de longue date surtout avec la France et l’Europe du Sud, craignent que l’ouverture à l’Est ne se fasse au détriment du Sud. À cet égard, ils réclament que l’on ne dissocie pas la réflexion relative à l’élargissement de l’UE de celle des rapports euro-méditerranéens.

Le problème est particulièrement complexe dans les régions qui se trouveront enclavées dans l’espace Schengen. Le statut de Kaliningrad, par exemple, pose également la question de la Russie : tout en étant exclue, non seulement elle se trouverait rapprochée de l’UE par la nouvelle frontière commune, mais également par cette enclave au sein du territoire de l’Union (15 000 km² et 1 million d’habitants), pour qui la Russie demande des concessions en ce qui concerne le régime des visas dans l’espace Schengen ainsi que le statut de « région pilote ». La situation particulière de Kaliningrad ainsi que l’intégration à l’UE des anciens pays satellites de l’URSS font craindre à certains l’activation par la Russie de ses réseaux d’influence dans ces pays et, par là même, l’établissement de son ancrage à l’UE [31].

En ce qui concerne les Balkans de l’Ouest – Croatie [32], Serbie/Monténégro, Bosnie-Herzégovine, Macédoine et Albanie –, le problème est d’une tout autre nature [33]. Les ressortissants de ces pays sont engagés dans les migrations européennes de longue date et sont liés à l’Europe par de multiples réseaux. Il est peu probable que l’on pourra efficacement ériger une barrière entre ceux qui sont déjà résidents ou citoyens des pays membres de l’UE – pour les seuls ex-Yougoslaves on peut estimer leur nombre à près d’un million et demi – et les autres, restés dans le pays d’origine. La politique d’exclusion se trouve alors en contradiction avec les objectifs à long terme d’intégration de cette région à l’Union. Elle est contre-productive pour l’intégration intrarégionale, le développement économique et la normalisation des relations politiques dans cette partie du continent. La Grèce en particulier, longtemps coupée du reste de l’Union par des Balkans fracturés et instables, voit d’un bon œil la coopération régionale, dans laquelle elle espère jouer un rôle essentiel, voyant s’ouvrir la possibilité de développer des flux transfrontaliers. La perspective d’intégration se trouvera donc entravée si on ne lève pas les présents obstacles à la mobilité des personnes [34].

L’Europe, continent d’immigration et de mobilités diverses, a vu son paysage migratoire profondément changer depuis 1989 : il y a non seulement de plus en plus d’États concernés, mais également une mobilité accrue des personnes, cette dernière se trouvant facilitée par l’ouverture des frontières, par de nouveaux moyens de transport, par des réseaux communautaires transfrontaliers et, surtout, par l’appel du marché. L’enjeu pour l’UE élargie consiste donc à définir des politiques afin de réconcilier les problèmes posés par l’intégration et l’installation durable des migrants et ceux que pose leur mobilité. Une véritable politique de gestion de la mobilité, qui aujourd’hui est trop souvent centrée sur la sécurisation des frontières, est nécessaire parallèlement aux mesures visant à intégrer les migrants déjà installés.

Les pays candidats à l’Union et ceux qui ne le sont pas encore ont compris que, pour bénéficier de la libre circulation, ils doivent se conformer aux normes de l’UE. En très peu de temps, ils ont dû mettre en place une multitude de réglementations et de procédures, adopter des lois, organiser leur système de protection des frontières, etc. Cependant, ces mesures ne tiennent pas compte des réalités complexes sur place et des besoins des populations locales : elles ont été guidées par le besoin d’harmonisation de la législation en matière de migration ainsi que par les soucis des actuels pays membres [35]. En revanche, elles vont souvent à l’encontre d’autres objectifs européens tels que l’intégration ou la stabilité régionale. L’effet de ces mesures s’est déjà fait sentir sur le plan économique et sociopolitique, et on peut en craindre d’autres qui, loin de stabiliser la région, pourraient provoquer des ressentiments entre populations. Pour en atténuer les effets, certains pays ont adopté des mesures qui ne sont pas toujours conformes à l’acquis communautaire, comme la Hongrie à l’égard des ressortissants magyars des pays voisins, par exemple. Cependant, les initiatives pour éviter de se retrouver exclu sont prises aussi au niveau individuel : la fermeture des frontières, empêchant la mobilité, accroît la tendance à migrer de manière définitive. Si certains, comme les Moldaves, ont la possibilité de se faire naturaliser en Roumanie, pour la plupart l’installation ne pourra se faire que dans l’illégalité [36]. Par ailleurs, le trafic d’hommes et de femmes que l’on cherche précisément à combattre risque au contraire de se trouver renforcé, et ce sont les nouveaux membres qui seront le plus exposés à ce fléau.

Ainsi, la nouvelle « frontière Schengen » et les mesures restrictives, en empêchant la circulation des personnes, risquent aussi, paradoxalement, d’encourager l’illégalité. On ne le répétera jamais assez : la plupart des gens ne souhaitent guère émigrer dans un pays étranger, et beaucoup parmi ceux qui l’ont fait auraient souhaité circuler plutôt que de s’établir en permanence, s’ils en avaient eu la possibilité et la liberté. D’ailleurs, ceux qui ont ce choix n’hésitent pas à l’adopter.

Aussi, la question qui devrait être posée n’est pas : « Comment les empêcher de venir ? » – car ceux qui voudront venir le feront précisément car on tente de les en empêcher et parce qu’ils ne voient pas d’alternative à l’émigration –, mais plutôt : « Comment répondre au défi des gens mobiles, sans les criminaliser ? » Si l’intensification de la mobilité et des échanges entre l’Union, les futurs adhérents et les exclus comporte aussi le risque et la réalité d’activités répréhensibles qu’il s’agit de combattre, il ne faut pas oublier que la mobilité transfrontalière est aussi un facteur dynamisant pour différentes régions d’Europe centrale et orientale, qu’elles fassent partie de l’Union élargie prochainement ou pas. L’élargissement de l’Union devrait être accompagné de politiques d’intégration régionale à l’Est et au Sud-Est européens qui tiendraient compte des réalités complexes dans cette partie de l’Europe, en particulier de l’expérience migratoire, afin de préserver des liens déjà tissés. Dans ce cadre, une libre circulation correctement gérée pourrait être un facteur de croissance et d’intégration régionale, et aurait donc toutes les raisons d’être encouragée – à condition toutefois qu’elle ne devienne pas source de discrimination, d’exploitation et de segmentation dans les sociétés d’accueil.