Bien qu’il ne soit pas exceptionnel, cet épisode illustre de façon frappante la nouvelle attitude de Washington, beaucoup plus sceptique à l’égard de la maîtrise des armements et des traités internationaux. Récemment, les États-Unis ont rejeté, bloqué ou refusé de s’associer à une longue liste – et désormais familière – de traités et d’accords internationaux. Un tel comportement de la part de Washington a souvent provoqué à l’étranger beaucoup de déception, de colère et d’étonnement. Pendant près de quarante ans, à partir du début des années 1960, les États-Unis furent le principal champion de la maîtrise des armements et l’un des principaux protagonistes de la plupart des négociations sur les armes. Leur position actuelle, qui consiste à critiquer, être un obstacle ou un adversaire de la maîtrise des armements, est à la fois choquante et largement incompréhensible pour nombre d’étrangers. Même ceux qui sont prêts à admettre qu’existent des défauts dans tel traité ou dans tel régime sont troublés par la méfiance profonde et globale à l’égard de la maîtrise des armements que semble traduire la politique américaine récente.

Cependant, la réalité est qu’aux États-Unis les mentalités ont changé – ainsi que l’équilibre des forces dans la politique intérieure –, reflétant dans une large mesure les changements considérables intervenus dans la politique internationale au cours des douze dernières années. Si, par le passé, la maîtrise des armements était placée au centre de la politique étrangère américaine, érigée en un instrument nécessaire et même impérieux afin de gérer les rivalités et les armes les plus dangereuses dans le monde, force est de constater que ce n’est plus le cas aujourd’hui. Certes, elle conserve des partisans aux États-Unis, bien que nombre d’entre eux – même parmi les spécialistes – pensent qu’il devient nécessaire de repenser son rôle dans la période de l’après-guerre froide et de l’après-11 septembre [2]. Mais les défenseurs de la maîtrise des armements ne sont plus dans une phase ascendante. Ils ont été supplantés par une école de pensée qui n’est pas impressionnée par les réalisations qu’elle a permises, et qui doute de son utilité et de sa compatibilité avec la sécurité des États-Unis, la considérant comme inapte à traiter les défis les plus sérieux à la sécurité et largement inadaptée à la nouvelle époque dans laquelle nous vivons. Cette conception, qui a d’abord trouvé une expression puissante et efficace au Congrès américain, dans les années 1990 – particulièrement, mais pas seulement, au Sénat –, prédomine désormais au sein de l’Administration Bush.

Ce que nombre d’observateurs extérieurs considèrent comme une liste de décisions malheureuses et erratiques de Washington – la répudiation du Traité d’interdiction complète des essais nucléaires (TICE ou Comprehensive Test Ban Treaty, CTBT), le retrait du traité Anti-Ballistic Missile (ABM), l’abandon du Protocole sur les armes biologiques, le refus de se joindre à la Convention sur les mines antipersonnel ou à la Cour pénale internationale (CPI), etc. – est en fait l’expression logique d’une conception du monde puissante, cohérente, constante et désormais dominante à Washington. Les sceptiques, les opposants, les détracteurs de la maîtrise des armements ou ceux qui expriment des doutes à son sujet ont pris la haute main sur la politique des États-Unis, et ce sont désormais eux qui définissent l’approche américaine sur ce sujet. Ceux qui préconisent une continuité dans la politique américaine, qui espèrent qu’elle sera fidèle aux approches et aux philosophies du passé, ceux qui comptent sur une allégeance continue et incontestée des États-Unis aux principaux régimes de maîtrise des armements et ceux qui désirent ardemment un leadership américain audacieux et créatif dans ce domaine ont été surpris et désorientés par le nouvel état d’esprit qui règne à Washington, et ils vont continuer de l’être.

Mais il est essentiel de comprendre le cadre de pensée qui prédomine actuellement à Washington, ne serait-ce que pour donner un sens à la récente évolution de la politique américaine. En outre, l’Administration Bush a maintenu cette conception du monde d’une façon déterminée et, jusqu’à présent, elle ne s’en est pas laissée détourner, même lorsque ses choix et ses actions se sont heurtés à une vaste résistance et ont été lourdement critiqués dans l’arène internationale. Bien plus, les attentats du 11 septembre 2001 ont renforcé cette tendance à douter de l’efficacité des traités et des régimes et à conclure que les options unilatérales et, si nécessaire, les actions des États-Unis soutenues par des « coalitions de bonnes volontés » sont les meilleures garantes de la sécurité américaine. Dans la façon dont l’Administration Bush aborde la maîtrise des armements et les autres conceptions de la sécurité internationale fondées sur la retenue, le précédent constitué par la guerre froide n’apparaît pas être un guide pour l’après-11 septembre. Aujourd’hui, l’accent est mis sur l’acquisition et le renforcement des options militaires unilatérales, qui vont fournir une assurance contre les échecs anticipés et les inadaptations de la maîtrise des armements.

La nouvelle équation qui gouverne la politique de l’Administration Bush est double. Elle consiste en un scepticisme croissant envers la maîtrise des armements et en une politique alternative, qui s’appuie beaucoup plus sur les stratégies de coercition et sur la protection fournie par les forces armées.

Les symptômes de cette approche négative étaient apparents avant même l’arrivée au pouvoir de l’Administration Bush. Bien que l’Administration Clinton ait été bien mieux disposée à l’égard de la maîtrise des armements, elle a été la première, depuis l’Administration Eisenhower, à ne laisser aucune réalisation majeure dans ce domaine. En effet, bien qu’il y ait eu, au début des années 1990, des espoirs extraordinaires que la fin de la guerre froide puisse offrir de nombreuses occasions nouvelles à cet égard, particulièrement dans les relations entre Washington et Moscou dans le domaine nucléaire, aucun accord important n’a été signé ou ratifié pendant le mandat de William J. Clinton [4]. Il faut souligner que, dix ans après la fin de la guerre froide, le seul accord sur les armements stratégiques qui ait été conclu est le Strategic Arms Reduction Treaty (START I), dont l’origine remonte au premier mandat de Ronald Reagan. Les spécialistes ont été profondément déçus et surpris que les années 1990 s’achèvent sans aucune avancée significative sur le plan des restrictions négociées. Cependant, l’explication réside en grande partie dans le fait que les conceptions qui l’emportent au sein de l’Administration Bush étaient déjà puissantes, et même dominantes, au sein du Sénat américain. Au Congrès, les opposants à la maîtrise des armements représentaient une coalition de blocage efficace, empêchant tout mouvement dans une direction qui ne leur convenait pas. Ainsi, bien que l’Administration Clinton soit parvenue à négocier avec la Russie les accords de démarcation sur la défense antimissile de théâtre (Theatre Missile Defense, TMD), elle n’a jamais osé les soumettre au Sénat, parce qu’elle s’exposait à une défaite certaine en raison d’une majorité républicaine décidée à faire avancer la défense antimissile. Quand l’Administration Clinton a tenté d’obtenir la ratification du TICE, elle a essuyé une défaite sans gloire et dommageable de la part de la majorité du Sénat, qui considérait le traité défectueux et contraire aux intérêts américains.

On associe parfois le fort scepticisme envers la maîtrise des armements à l’Administration Bush, impliquant que celui-ci perdrait de son importance si une nouvelle Administration, mieux disposée à cet égard, devait gagner les élections. Il est par conséquent très important de souligner que cette conception est très profondément enracinée dans l’élite politique américaine, et qu’elle trouvera des partisans efficaces, influents et ayant une vaste audience au Congrès et dans les débats aux États-Unis, quel que soit le président. Ce n’est pas un phénomène superficiel, mais un courant de pensée très profondément ancré dans l’opinion publique américaine. Les sceptiques envers la maîtrise des armements constituaient une force politique puissante aux États-Unis bien avant que George W. Bush ne devienne président.

Cependant, depuis l’arrivée au pouvoir de l’Administration Bush, ceux qui doutaient de l’efficacité de la maîtrise des armements dominent à la fois le Congrès et le pouvoir exécutif. Ils sont désormais en mesure non seulement de bloquer les aspirations de la Maison-Blanche, mais également d’appliquer un calendrier reflétant leur philosophie, leurs jugements et leurs préférences, et ils ont apporté au pouvoir un ensemble de convictions hostiles à la maîtrise des armements. Bien entendu, tous ses détracteurs n’ont pas des points de vue absolument identiques, et il existe entre eux des désaccords sur le fond ainsi que des nuances. Néanmoins, il est possible de rassembler schématiquement les éléments essentiels de cette école de pensée.

La conclusion selon laquelle la maîtrise des armements est inefficace repose sur plusieurs considérations. Tout d’abord, il existe un dilemme structurel inhérent à cette question : la maîtrise des armements implique en général des négociations entre des États concurrents, quand ils ne sont pas opposés. Les intérêts communs, et par conséquent le champ d’un accord négocié entre eux, sont souvent très restreints et marginaux. Dans le cadre de négociations bilatérales, le fait que chacune des parties soit consciente de ce qui est souhaitable et de ce qui est inacceptable ne conduit pas à des résultats importants ou significatifs. On a souvent reproché aux négociations soviéto-américaines sur ce sujet de se borner, par exemple, à codifier le statu quo – une critique particulièrement grave de la part des sceptiques lorsqu’ils jugeaient le statu quo sans avantage ou inacceptable – ou à obliger les deux parties à supprimer des systèmes d’armes que les deux protagonistes jugeaient de toute façon condamnés parce qu’obsolètes. Dans le cadre de discussions multilatérales, le besoin de parvenir à des résultats fondés sur le plus petit dénominateur commun et de tenir compte des préoccupations fondées sur les intérêts égoïstes de nombreux États aboutit à des accords qui sont médiocres, défectueux ou inefficaces. L’inclusion, dans les régimes multilatéraux, des États dont le comportement préoccupant ou menaçant a précisément besoin d’être contenu ou encadré par l’accord rappelle, dans l’esprit des sceptiques, le problème posé, selon le proverbe, par l’introduction du renard dans le poulailler. Évidemment, lorsque le contexte politique est plus harmonieux, ce dilemme devient bien moins aigu, mais la maîtrise des armements perd aussi de son intérêt. De nombreux sceptiques – mais pas tous – parviennent à la conclusion suivante : une maîtrise des armements efficiente est impossible lorsqu’elle est importante, mais elle perd de son importance dès que sa mise en pratique devient possible.

Par ailleurs, se pose le problème des tricheurs. La maîtrise des armements nécessite et dépend de la coopération et d’un certain niveau de confiance entre des États hostiles, dont certains sont considérés comme faisant partie des régimes les plus détestables et les plus méprisables au monde. Les sceptiques considèrent que ces gouvernements ne sont tout simplement pas dignes de confiance. Selon eux, il est probable ou même certain que ces États vont tricher : leurs tricheries vont fréquemment réussir et ne seront pas décelées. Cela signifie que l’effet de la maîtrise des armements est d’imposer des contraintes aux bons élèves – tout en leur créant des difficultés – sans créer de réels empêchements pour les mauvais sujets. Cet argument a constitué un élément important de la critique de la maîtrise des armements pendant la guerre froide. Il y eut alors des allégations sans fin, dont certaines se sont avérées exactes, notamment que l’Union soviétique trichait dans l’application des accords américano-soviétiques, que la maîtrise des armements facilitait et fournissait même parfois une justification aux évolutions défavorables de l’équilibre des forces, que la sécurité des États-Unis était compromise par les capacités que Moscou avait acquises de façon illicite par la fraude, etc. [5]. De la même façon, comme l’ont montré les longues crises en Irak et en Corée du Nord, le calendrier de la maîtrise des armements après la guerre froide a été dominé par le problème de la non-observation des accords et des traités par les gouvernements les plus dangereux et les plus menaçants. Bien plus, l’une des caractéristiques des régimes dévoyés, affirme la Stratégie de sécurité nationale des États-Unis, est qu’ils n’accordent aucune importance au droit international, qu’ils menacent leurs voisins et violent cyniquement les traités auxquels ils ont adhéré [6]. Commentant l’attitude de l’Administration Bush à l’égard du traité de non-prolifération des armes nucléaires (TNP), le journaliste du New York Times, Bill Keller, avait écrit que « l’Administration l’accepte comme un héritage du passé, mais le considère comme dépourvu d’intérêt. Seuls ceux qui estiment de leur intérêt de s’y conformer le feront, disent les représentants de l’Administration Bush, les autres vont tricher » [7]. Pour les sceptiques, il est irréaliste, si ce n’est folie, de penser que la maîtrise des armements est un instrument efficace pour traiter avec des États hostiles qui sont déterminés à frauder.

Cette idée conduit directement à la troisième inadaptation qui soulève des doutes quant à l’efficacité de la maîtrise des armements. Aux yeux des sceptiques, la volonté de la communauté internationale de faire appliquer les accords semble faible, voire inexistante. Si l’on pense que la tricherie est à la fois probable et significative sur le plan stratégique, la capacité réelle de déceler les fraudeurs et de réprimer leurs tricheries est essentielle. À cet égard, les résultats obtenus au cours de la décennie écoulée n’ont rien de réconfortant, et les préoccupations exprimées par les sceptiques sont loin d’être infondées. Les détracteurs américains pensent que l’échec de la communauté internationale à faire face et à relever efficacement le défi posé par deux fraudeurs avérés, l’Irak et la Corée du Nord, soulève des questions fondamentales relatives à l’efficacité de la maîtrise des armements. Comme l’a écrit le sous-secrétaire d’État, J. R. Bolton, dans un article publié avant qu’il n’occupe ses fonctions au gouvernement : « L’Irak de Saddam était le cas facile. Si les membres du Conseil de sécurité ne peuvent pas imposer leur discipline à un État qui a systématiquement fait obstacle à leur propre autorité – après avoir utilisé des armes de destruction massive contre sa propre population et s’être livré à une agression non provoquée contre un petit voisin –, de quoi peuvent-ils s’occuper ? » [8]

Le cas de la Corée du Nord est troublant pour les mêmes raisons. L’Agence internationale de l’énergie atomique (AIEA) a formellement déclaré, en 1993, que la Corée du Nord avait violé les obligations qu’elle avait contractées dans le cadre du TNP. Depuis cette date, la Corée du Nord se trouve toujours dans une situation de violation de ses obligations, et aucun des accords ou des arrangements conclus avec les Nord-Coréens – ni le cadre agréé signé avec les États-Unis, ni l’accord signé avec les Sud-Coréens – n’a rétabli la Corée du Nord dans une situation régulière vis-à-vis de l’AIEA. Il s’agit ainsi d’un régime dangereux, en état de violation de ses obligations depuis plus d’une décennie, et le monde s’est contenté de tolérer cette situation. Le dénouement est survenu en avril 2003, lorsque les Nord-Coréens ont proclamé que les années consacrées à des activités nucléaires illicites avaient abouti à leur donner une petite capacité nucléaire. C’est, affirment les sceptiques, ce qui arrive quand on s’en remet à la maîtrise des armements.

Ce qui doit être compris est que l’incapacité prolongée de traiter réellement ces exemples de tricherie a fait un tort considérable au statut de la maîtrise des armements aux États-Unis et a convaincu les sceptiques que c’était un instrument profondément déficient. C’est encore J. R. Bolton qui insiste sur ce point avec force et clarté : « Les États-Unis rejettent la protection de traités inapplicables. » [9] Pour ceux qui, aux États-Unis, ne croient pas à la maîtrise des armements, il est parfaitement évident que la réponse aux problèmes complexes qu’elle pose ne réside pas dans son renforcement.

Ces facteurs ont acquis une acuité particulière après le 11 septembre 2001, et ils sont particulièrement importants pour comprendre les réponses de l’Administration Bush à cet événement terrible. Beaucoup avaient espéré qu’après ces attentats G. W. Bush réaliserait l’importance de renforcer les régimes multilatéraux, de conforter les efforts de maîtrise des armements pour réduire le risque d’un terrorisme utilisant des armes de destruction massive (ADM) et peut-être de poursuivre quelques efforts en ce sens pour en tirer, sur le plan international, quelques bénéfices diplomatiques qui favoriseraient la guerre contre le terrorisme. Ce qui s’est produit est très différent. Depuis le 11 septembre 2001, l’Administration américaine a abandonné le Protocole sur les armes biologiques, elle s’est retirée unilatéralement du traité ABM, elle a confirmé son opposition au TICE et a même, en privé, dénigré le régime du TNP, tout en exprimant publiquement sa satisfaction pour la contribution qu’il apporte. Selon une dépêche de presse relatant des entretiens avec des représentants de l’Administration Bush, « les représentants de l’Administration [...] affirment que le TNP ne peut s’opposer à aucun pays ayant sérieusement la volonté d’échapper à la règle » [10]. La conclusion de l’Administration Bush est facile à prévoir. Lorsqu’on est confronté à des menaces mortelles, il n’y a pas de place pour les instruments de médiocre qualité. C’est une Administration en guerre qui croit sérieusement à la nécessité de répondre efficacement à la menace terroriste. Dans un tel contexte, on ne doit pas redoubler d’efforts pour mettre en avant des politiques et des approches qui, selon le point de vue de l’Administration américaine, ne fonctionnent pas. Ce mode de raisonnement est essentiel pour comprendre le sort réservé à la maîtrise des armements par l’Administration Bush.

Dans le cadre des relations bilatérales américano-russes, la maîtrise des armements est souvent considérée comme un instrument destiné à résoudre un problème qui n’existe plus – la rivalité nucléaire – avec un pays qui n’existe plus – l’Union soviétique. Au sein de l’Administration Bush, il n’y a pas, ou peu, d’incitations à poursuivre des négociations intensives sur ce sujet ou à rechercher des accords supplémentaires avec la Russie. Le président américain G. W. Bush et le président russe Vladimir Poutine ont conclu un arrangement, en 2002, sur les forces nucléaires stratégiques offensives, mais ce document, court et étrange, fut accepté avec une réticence évidente par l’Administration Bush et fut considéré comme une concession, peu alléchante mais nécessaire, faite à Moscou. Il représente plus probablement la fin du chemin menant à un contrôle bilatéral des armements que le début d’une nouvelle phase.

Le sous-secrétaire d’État, J. R. Bolton, a résumé cette perspective dans un entretien accordé, en mars 2002, au Arms Control Today. Pressé par son interlocuteur sur la possibilité d’aboutir à un accord de maîtrise des armements avec la Russie, il répondit : « Je crois que le refus de traités de style “guerre froide” reste entièrement valable et la raison en est que, à bien des égards, la façon dont ces traités ont été négociés reflétait l’environnement géostratégique de la guerre froide. L’environnement est actuellement très différent, et notre relation avec la Russie est très différente. » [12] Au lieu de la maîtrise des armements, l’Administration Bush a essayé de développer avec la Russie ce qu’elle a appelé un « nouveau cadre stratégique » (New Strategic Framework). La structure exacte et les contours de ce concept sont encore en évolution, et de nombreux détails sur son caractère font défaut. Mais l’idée générale est d’établir un cadre de coopération bilatérale à l’intérieur duquel la Russie et les États-Unis puissent collaborer sur les problèmes et les défis du moment, tels que la menace terroriste. Hormis l’accord stratégique déjà conclu, la maîtrise bilatérale des armements ne semble pas figurer du tout dans ce cadre. La maîtrise multilatérale mérite un traitement rhétorique dans les relations entre les États-Unis et la Russie, mais il est clair qu’elle ne figure pas au premier plan de la réflexion américaine. La maîtrise des armements est un facteur subsidiaire dans le « nouveau cadre stratégique ». Comme J. R. Bolton l’a conclu : « Dans le nouveau cadre stratégique, un arrangement sur l’ensemble de la sécurité reflète de façon plus appropriée non seulement la relation d’après-guerre froide entre les États-Unis et la Russie, mais aussi les nouvelles menaces contre la sécurité auxquelles nous devons faire face au XXI^e siècle » [13].

L’inadéquation de la maîtrise des armements peut être plus immédiatement évidente dans le cas de la Russie, mais ce n’est pas le seul domaine dans lequel l’argument s’applique. En effet, il est possible de soutenir qu’une demande plus large concernant les préoccupations de sécurité, surtout à la suite des attentats terroristes du 11 septembre 2001, est encore plus fondamentale. L’approche américaine de la sécurité est ancrée dans la conviction que les États-Unis doivent préserver et exploiter leur immense supériorité militaire. C’est, comme l’indique la National Security Strategy of the United States, « un équilibre des pouvoirs qui favorise la liberté de l’humanité » [14]. Ainsi qu’il est explicité ci-dessous, l’Administration Bush a jugé que la menace terroriste et les « États voyous » exigent des États-Unis une réponse agressive qui est avant tout de nature militaire. La stratégie choisie privilégie les approches unilatérales de la sécurité, reposant sur un solide renforcement des capacités militaires américaines, et demande une liberté d’action considérable pour permettre aux États-Unis d’acquérir la puissance militaire et de l’utiliser. Alors que les contraintes imposées aux adversaires sont considérées comme n’étant pas fiables, celles imposées aux États-Unis sont jugées inacceptables. En réalité, l’une des priorités de l’Administration Bush est d’échapper aux contraintes – telles que le traité ABM ou le TICE – qui pourraient interférer avec ses plans pour protéger les États-Unis. Ceux qui acceptent cette logique sous sa forme la plus extrême concluent que la maîtrise des armements n’est plus compatible avec les intérêts américains. Les accords multilatéraux ne sont pas exclus de ce jugement.

On ne peut pas non plus s’en remettre à des États inamicaux pour prendre les mesures qui s’imposent en cas de violation des obligations. Comment peut-on assurer la fiabilité et l’efficacité des régimes de maîtrise des armements quand les États soupçonnés de fraude – l’Iran, en ce qui concerne le TNP, par exemple – en sont des membres respectés et peuvent jouer un rôle dans ses décisions et ses activités ? Comment Washington peut-il avoir confiance en l’application effective du régime contre des États proliférateurs qui lui sont hostiles, lorsqu’il existe, à l’intérieur du régime, plusieurs opposants aux États-Unis qui peuvent avoir de la sympathie pour les proliférateurs et chercher à nuire activement aux intérêts américains ? Au sein du TNP notamment, de nombreuses voix s’élèvent davantage pour attaquer les États-Unis pour leur supposée infidélité aux dispositions de désarmement nucléaire prévues par l’article VI du traité que pour régler le problème des tricheries patentes de dangereux « États voyous ». De telles attitudes provoquent frustration et indignation aux États-Unis, particulièrement parmi les sceptiques de la maîtrise des armements, et ont pour effet de saper l’enthousiasme pour le TNP à Washington. Cependant, le problème fondamental reste que, dans les enceintes multilatérales ouvertes, les États-Unis peuvent n’avoir que peu de contrôle sur le processus de mise en œuvre des accords, et donc peu de confiance dans son efficacité.

Les institutions et les régimes multilatéraux peuvent également déformer la diplomatie en grossissant l’importance des petits États ou en privilégiant les pays les plus nombreux par des voies qui paralysent les États-Unis ou les privent de leurs moyens d’action. Le problème a été illustré, dans les premiers mois de l’année 2003, par la crise prolongée au sujet de l’Irak. En essayant d’obtenir une deuxième résolution au Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ONU) autorisant l’usage de la force contre l’Irak, les États-Unis ont été contraints de rechercher le soutien de toute sorte d’États, finalement sans succès. Cet exercice infructueux et inconvenant a provoqué des réactions d’amertume aux États-Unis. Au milieu de la crise, le célèbre essayiste Charles Krauthammer écrivait : « L’Amérique va courtiser la Guinée, le Cameroun et l’Angola, en quête des neuf votes nécessaires au Conseil de sécurité pour faire passer notre nouvelle résolution sur l’Irak. L’absurdité de l’exercice reflète l’absurdité des Nations unies elles-mêmes [...]. Depuis les origines de l’histoire jusqu’à l’invention des Nations unies, ce qu’un petit pays périphérique sans pouvoir pouvait penser d’un conflit qui se déroulait à des milliers de kilomètres n’avait pas une once d’importance. Cela n’en a toujours pas si ce n’est dans ce pays d’Alice au pays des merveilles que sont les Nations unies, où la Guinée, le Cameroun et l’Angola comptent. » [15] Nombreux sont les sceptiques aux États-Unis qui concluent qu’agir dans un tel environnement est un handicap, aussi susceptible de nuire aux intérêts des États-Unis que de les servir, et de rendre plus difficiles, plus onéreux, voire impossibles, des modes d’action qui seraient préférables.

Les sceptiques de la maîtrise des armements s’inquiètent aussi de ce que les États-Unis soient les victimes, lorsqu’ils ne sont pas les cibles, des efforts pour créer des contraintes multilatérales. Pour nombre d’États, il est facile de soutenir des traités multilatéraux parce qu’ils ont peu ou pas d’intérêts en cause dans ces traités. Les États-Unis, au contraire, sont une puissance globale, avec des responsabilités globales qui lui imposent de maintenir et d’utiliser fréquemment des forces militaires impressionnantes et efficaces. Il n’est pas évident pour les États-Unis de signer la Convention sur les mines antipersonnel, alors qu’ils utilisent abondamment ces mines pour défendre des alliés, tels que la Corée du Sud. Alors que l’essentiel du monde – non nucléaire – ne sera pas limité par un traité interdisant totalement les essais nucléaires (TICE), les États-Unis doivent se préoccuper de l’adaptation et de la fiabilité de leur force de dissuasion nucléaire sur laquelle est censée reposer la sécurité des démocraties industrielles. Selon cette opinion, le TICE pourrait éroder cette dissuasion et ainsi réduire la sécurité globale. Richard Perle, par exemple, a écrit, à propos de ce traité : « Il a la capacité de laisser aux États-Unis une dissuasion nucléaire incertaine et peu fiable. » [16] De même, en 1999, J. R. Bolton écrivait : « Le TICE pourrait réellement entraver notre capacité à maintenir la plus importante garantie internationale pour la paix, la capacité d’une dissuasion américaine crédible. » [17]

Des réactions similaires peuvent être observées s’agissant de la CPI. Les États qui ont peu d’occasions d’utiliser la force dans des conditions controversées n’éprouveront sans doute pas le besoin de se défendre devant la CPI. Mais les États-Unis sont, jusqu’à un certain point, les gendarmes du monde, et ils sont régulièrement engagés dans nombre de conflits difficiles, tendancieux et controversés dans le monde. Il y a souvent de fortes oppositions internationales, quel que soit le rôle que les États-Unis sont amenés à jouer dans ces conflits, faisant naître l’inquiétude que la CPI, si elle est efficace, puisse devenir un forum dans lequel les adversaires des États-Unis pourraient s’opposer à la politique américaine et la pénaliser. « La CPI, s’inquiétait J. R. Bolton, sera inévitablement politisée et utilisée contre les États-Unis et leurs proches alliés, comme Israël. » [18] De manière générale, il existe une crainte que les instruments multilatéraux représentent le moyen par lequel la puissance américaine pourrait être limitée, soumise à des contraintes ou neutralisée, et le soupçon que cela puisse être l’objectif de certaines initiatives multilatérales.

Finalement, on estime que le problème de la tricherie va se poser d’une façon particulièrement aiguë dans les enceintes multilatérales. Dans certains cas, cela est dû au caractère essentiellement invérifiable du régime. Même leurs partisans admettent que la Convention sur les armes chimiques et la Convention sur les armes biologiques se heurtent à de redoutables difficultés d’application et qu’elles manquent de mécanismes de vérification appropriés. Pour beaucoup de ceux qui doutent de la maîtrise des armements, il est évident que l’application de ces régimes ne peut être vérifiée parce que les techniques sont trop largement répandues, la fraude trop facile et la détection trop compliquée. Quelques fraudes pourraient être décelées par un système d’inspections importunes, mais un fraudeur décidé parviendra probablement à ses fins, et la probabilité de déceler la tricherie est faible. Nombreux sont ceux qui considèrent que cela affaiblit – et même condamne – la cause de ces régimes. R. Perle a exposé cette idée d’une façon générale : « Les contraintes qui seraient souhaitables dans les traités, si elles étaient respectées, ne sont pas souhaitables lorsqu’il ne peut y avoir d’assurance qu’elles soient appliquées. Les traités qui ne peuvent être vérifiés sont en général une mauvaise idée. » [19] Ou, comme le sous-secrétaire d’État, J. R. Bolton, l’a précisé au cours de sa conférence de presse, à Genève, après le rejet par les États-Unis du protocole pour la vérification de la Convention sur les armes biologiques : « Notre critique sur le projet est qu’il ne ferait pas ce que ses partisans prétendent qu’il ferait. Un pays capable de signer la Convention de 1972 sur les armes biologiques, puis de la violer, est parfaitement capable de signer le protocole et vingt autres traités et de les violer ensuite. » [20] Le jugement selon lequel nombre de régimes multilatéraux de maîtrise des armements ne sont ni vérifiables ni applicables entraîne, pour beaucoup, la conclusion que ce n’est tout simplement pas un instrument qui fournit une protection suffisante contre les plus déterminés et les plus dangereux États proliférateurs.

Pis, dans certains cas, l’adhésion au régime d’un traité peut servir de couverture aux activités d’un État fraudeur. Dans le système du TNP, par exemple, les États membres dont la réputation n’a pas été entachée sont juridiquement autorisés à participer pleinement au commerce nucléaire international, dont celui des techniques à double usage, susceptibles de mener à des capacités militaires. Cela conduit à une réalité préoccupante, celle où des États inquiétants sont en mesure d’acquérir des techniques sensibles liées aux applications militaires, précisément parce qu’ils ont adhéré au régime. Même les partisans de la maîtrise des armements sont troublés par ce problème. George Perkovich écrit par exemple, à propos de l’Iran : « L’acquisition par l’Iran de capacités d’enrichissement de l’uranium, et éventuellement de capacités de séparation du plutonium, devrait provoquer des réformes majeures dans le régime international de non-prolifération. De larges brèches dans ce régime autorisent l’Iran et d’autres États à acquérir des capacités dont beaucoup de gens raisonnables pensent qu’elles pourraient servir à fabriquer des armes nucléaires. » [21] En effet, rien ne peut empêcher un État d’accumuler l’infrastructure de production d’une arme nucléaire sous le couvert du régime du TNP, et ensuite d’exercer le droit de se retirer du traité lorsqu’il estime venu le moment de développer ouvertement son armement nucléaire. De la même façon, dans le cas de l’Irak, à la fin des années 1980 et au début des années 1990, l’affirmation par l’AIEA que ce pays observait ses obligations dans le cadre du TNP n’a pas permis de mettre au jour le vaste programme nucléaire clandestin, finalement découvert, mais elle a pu inciter à quelque complaisance à l’égard des intentions et des activités de l’Irak.

Au total, la liste des accusations contre la maîtrise multilatérale des armements est substantielle et, à bien des égards, fondée. De nombreux partisans de la maîtrise des armements acceptent une grande partie des critiques formulées par les sceptiques, tout en continuant de considérer que c’est un instrument imparfait mais utile. De la même façon, certains sceptiques reconnaissent quelque utilité à la maîtrise multilatérale des armements, mais l’estiment insuffisante et peu fiable. Certains détracteurs sont encore plus virulents, mais la conclusion générale est que la maîtrise multilatérale des armements n’est pas un instrument adapté sur lequel peut être fondée la sécurité des États-Unis.

Particulièrement symptomatique de l’attitude des sceptiques à l’égard de la maîtrise des armements est leur méfiance et leur aversion pour les Nations unies – une perception qui est, aujourd’hui, encore plus venimeuse et rancunière, après la débâcle devant les Nations unies au sujet de l’Irak. Cette institution est perçue comme antiaméricaine par réflexe. « Il ne fait aucun doute que le parti pris antiaméricain [...] imprègne le 38^e étage du bâtiment du Secrétariat des Nations unies », concluait J. R. Bolton en 1999, en soutenant que la Commission spéciale des Nations unies chargée du désarmement irakien (UNSCOM) s’était effondrée en décembre 1998 parce qu’elle avait été subvertie par les fonctionnaires de l’ONU.

Selon cette opinion, les Nations unies ne sont pas seulement inspirées de sentiments antiaméricains, elles sont aussi un instrument potentiel entre les mains de ceux qui veulent résister à la puissance des États-Unis, lui apporter des contraintes, la contrebalancer ou s’y opposer. Cette perception est exprimée dans le titre de couverture d’un numéro récent de Foreign Affairs : « Les Nations unies contre la puissance américaine ». Dans l’article qui l’accompagne, Michael J. Glennon, spécialiste de droit international, explique que, pour certaines puissances, l’objectif dans la confrontation à propos de l’Irak était d’obliger les États-Unis à faire machine arrière et à reconnaître la suprématie du Conseil de sécurité de l’ONU ; cela aurait montré l’utilité des Nations unies au service d’autres causes. Ainsi que l’a écrit M. J. Glennon : « Certains pays européens, comme la France, pensaient que le Conseil de sécurité pouvait surmonter les déséquilibres de pouvoir et les disparités de culture et de sécurité en agissant comme un organe de contrôle supranational sur l’action des États-Unis. Pour être plus précis, les Français pensaient utiliser le bélier du Conseil de sécurité pour contrôler la puissance américaine. Si elle avait réussi, cette stratégie aurait renvoyé le monde à la multipolarité par la voie du supranationalisme. » [24]

Le défi lancé aux États-Unis, au sein des Nations unies, était généralement peu attrayant pour le public américain, mais il a provoqué une réelle indignation parmi les sceptiques, opposés dès le départ au fait de porter la question irakienne devant le Conseil de sécurité. C’était là, pensaient-ils, une confirmation définitive de leurs positions. Tout au moins, certains d’entre eux percevaient la crise irakienne du début de l’année 2003 comme marquant la mort des Nations unies en tant qu’institution de sécurité significative.

Pour être acceptables dans la vision du monde qu’ont les sceptiques, les Nations unies doivent jouer le rôle inverse : elles doivent être utilisées au service des intérêts américains. Comme l’a affirmé J. R. Bolton : « Les Nations unies peuvent être un instrument utile dans la conduite de la politique étrangère américaine [...]. Personne cependant ne devrait entretenir l’illusion que le soutien américain aux Nations unies, tout comme l’une des différentes options pour l’application de la politique étrangère américaine, puisse se transformer en un soutien inconditionnel à l’organisation mondiale. » [25]

L’Administration Bush a eu le mérite d’avoir été claire et explicite dans l’énoncé d’une vision alternative [26]. Elle privilégie les efforts permettant des choix unilatéraux face aux évolutions dangereuses pour la sécurité, et elle trouve ses racines dans le postulat selon lequel, en fin de compte, les stratégies d’autosuffisance constituent les meilleures approches pour garantir la préservation des intérêts américains ainsi que la sécurité des États-Unis [27]. Si des pays proliférateurs hostiles aux États-Unis devaient réussir – ou, comme le diraient certains, parce qu’on est sûr qu’ils réussiront – à acquérir des ADM, en dépit des contraintes et des régimes de maîtrise des armements, les États-Unis doivent être munis des moyens pour se protéger [28]. Ce n’est pas une idée totalement nouvelle. En réalité, cette conception ressemble, dans ses grandes lignes, à l’idée soutenue par l’Administration Clinton, selon laquelle la non-prolifération est préférable, mais que la contre-prolifération – la création de moyens militaires pour contrer la prolifération – peut être nécessaire si la première échoue. Il y a cependant des différences essentielles de tonalité et d’orientation entre ces deux Administrations. L’Administration Bush est beaucoup plus dubitative quant à l’utilité de la maîtrise des armements, bien plus orientée vers la poursuite d’options unilatérales et beaucoup plus ambitieuse quant à l’éventail d’options et de capacités militaires qu’elle souhaite acquérir.

L’une des composantes les plus caractéristiques de la politique de sécurité de G. W. Bush est la très grande priorité accordée à la défense antimissile. Avant le 11 septembre 2001, c’était le trait essentiel de sa politique de défense. Alors que W. J. Clinton avançait prudemment et méthodiquement vers le déploiement à long terme d’une défense très limitée, conçue pour être largement compatible avec le traité ABM, l’Administration Bush a jeté le traité aux orties, fortement augmenté le budget de la défense antimissile, commencé la construction d’un vaste site de déploiement en Alaska, et elle se dirige à toute vitesse vers l’acquisition d’une défense antimissile aussi large que les techniques le permettent. Dans la Nuclear Posture Review [30], la défense antimissile, absente depuis plusieurs décennies des capacités américaines déployées, est désormais définie comme une composante de la « nouvelle triade » des moyens essentiels pour le XXI^e siècle.

Certains peuvent soutenir que la dissémination de missiles dans des pays hostiles a été largement exagérée, ou que le régime de contrôle de la technique des missiles (Missile Technology Control Regime, MTCR) est capable d’endiguer la menace [31]. Cependant, pour l’Administration Bush, la préoccupation de loin la plus importante est de s’assurer l’option de la défense antimissile contre ce qu’elle perçoit comme une menace grandissante. D’autres peuvent soutenir que la dissuasion peut être efficace contre des pays hostiles disposant de missiles à longue portée ; mais l’argument de G. W. Bush est que les défenses antimissile sont un apport essentiel à la panoplie des capacités militaires américaines. « Les capacités offensives peuvent ne pas suffire à assurer la dissuasion dans le nouvel environnement de sécurité du XXI^e siècle », affirme l’« exposé de la posture nucléaire ». Il poursuit : « Les défenses antimissile donnent une assurance contre l’échec de la dissuasion traditionnelle. » [32] En mai 2003, l’Administration américaine a publié sa Politique nationale sur la défense antimissile, qui insiste sur la nécessité des défenses antimissile dans un monde où existent des menaces d’ADM [33].

La défense antimissile a longtemps été un sujet controversé aux États-Unis, mais jusqu’à l’arrivée au pouvoir de l’Administration Bush, les États-Unis ont persévéré dans leur politique officielle, dont l’approche était fondée sur le traité ABM, aboutissant à un déploiement faible ou nul [34]. L’Administration Bush a renversé l’approche traditionnelle, abandonné le traité et essayé de développer la défense antimissile aussi vite que possible. C’est une voie dans laquelle G. W. Bush avance vigoureusement afin de créer un environnement stratégique nouveau, différent de celui qui existait auparavant. Le développement de la défense antimissile est l’une des réponses de l’Administration Bush au pessimisme concernant l’aptitude de la maîtrise des armements à réduire la prolifération.

Cette dernière considération conduit directement à un autre point fort de la politique de G. W. Bush : le désir d’options plus souples pour les frappes nucléaires, capables de menacer tous les objectifs importants d’un adversaire. Cette logique est entièrement et explicitement décrite dans l’« exposé de la posture nucléaire » : « Une plus grande souplesse est nécessaire en ce qui concerne les forces nucléaires [...]. Elles doivent aussi être capables de mettre en péril une large palette d’objectifs de type différent. Cette capacité est substantielle au rôle qu’elles doivent jouer pour soutenir une stratégie de dissuasion concernant un large spectre d’opposants éventuels dans des circonstances variées. La possibilité d’attaques nucléaires, variables en puissance, en étendue et en objectifs, doit compléter les autres capacités militaires. La combinaison peut fournir l’éventail d’options nécessaire pour opposer une dissuasion crédible à un adversaire dont les valeurs et les calculs de coût et de bénéfice peuvent être très différents de ceux de nos adversaires du passé, et plus difficiles à discerner. » [36]

Certains ont craint que cela implique la recherche d’options d’emploi des armes nucléaires, ainsi que l’a indiqué un compte rendu de presse : « L’Administration Bush se lance dans la recherche d’une nouvelle génération d’engins plus petits, moins puissants – que le Pentagone puisse réellement utiliser au combat. » [37] De plus, l’idée que de nouvelles armes nucléaires, faites sur mesure pour des objectifs spécifiques, puissent être nécessaires pour appliquer cette politique a, à son tour, réveillé la controverse sur la possibilité que les États-Unis reprennent leurs essais pour développer les armes nucléaires jugées nécessaires au renforcement de la dissuasion. De telles inquiétudes ont été accrues lorsque l’Administration américaine a entrepris d’abroger une interdiction légale sur le développement des petites armes, une campagne qui a, jusqu’à présent, été couronnée de succès [38]. Cependant, quoi qu’en pensent ses détracteurs, l’Administration Bush est certaine qu’elle prend les mesures nécessaires pour maintenir et renforcer la crédibilité de la dissuasion.

Une autre innovation de la politique de G. W. Bush tient à l’introduction explicite des forces non nucléaires parmi les composantes de la capacité offensive de dissuasion des États-Unis contre les menaces liées aux ADM. Bien que certains s’inquiètent que cet élément ne brouille la distinction entre armes nucléaires et non nucléaires, l’Administration Bush pense que les forces conventionnelles, par opposition radicale aux armes nucléaires, peuvent, par nature, être employées, et, grâce aux avancées des techniques modernes quant à la précision et aux capacités de destruction, qu’elles peuvent détruire au moins certaines cibles qui auraient exigé, auparavant, des armes nucléaires. Même si un adversaire ne croit pas aux menaces américaines d’employer des armes nucléaires, il doit prendre au sérieux la menace d’armes conventionnelles très puissantes. Ainsi que le conclut l’« exposé de la posture nucléaire », les nouvelles capacités non nucléaires stratégiques « renforcent la crédibilité de notre dissuasion offensive » [39]. Pour les sceptiques de la maîtrise des armements, convaincus que les régimes vont échouer dans tous les cas difficiles, et donc que la prolifération des ADM est inévitable, la conclusion logique est l’accent mis sur le renforcement de la crédibilité des menaces dissuasives.

Cependant, l’Administration Bush semble même faire un pas de plus en ce sens. Dans nombre de ses déclarations, elle suggère que ses politiques et ses postures, plus déterminées, peuvent réellement dissuader l’acquisition d’ADM, ainsi que leur utilisation. Cela nous amène à l’un des éléments les plus audacieux et controversés de l’approche de G. W. Bush.

L’Administration américaine ne se dérobe pas devant la conclusion inéluctable de cette logique : les États-Unis doivent être prêts à frapper les États proliférateurs préventivement. S’il est un élément dans la politique de sécurité qui porte la marque du président G. W. Bush, c’est la doctrine, mal nommée, de « préemption », qui implique l’usage préventif de la force chaque fois que cela s’avérera nécessaire pour éliminer une menace émergente [42]. Cette doctrine a été, à de nombreuses reprises, énoncée formellement, ouvertement et sans ambiguïté : « Nous devons être prêts [...], déclare la Stratégie de sécurité nationale des États-Unis, [...] à arrêter les “États voyous” et leurs clients terroristes avant qu’ils ne soient capables de menacer ou d’employer des armes de destruction massive contre les États-Unis et leurs alliés et amis [...]. Pour prévenir ou empêcher de tels actes d’hostilité par nos adversaires, les États-Unis agiront, si nécessaire, préemptivement. » [43] Dans la préface au document sur la Stratégie de sécurité nationale, qu’il a lui-même signée, le président G. W. Bush va jusqu’à affirmer que seule l’action préventive peut apporter la sécurité. « Au nom du sens commun et de l’autodéfense, l’Amérique va agir contre ces menaces émergentes, les armes de destruction massive, avant qu’elles soient vraiment effectives. Nous ne pouvons pas défendre l’Amérique et nos amis en comptant sur l’hypothèse la plus favorable [...]. L’histoire jugera sévèrement ceux qui auront vu venir le danger, mais qui n’auront rien fait. Dans le nouveau monde dans lequel nous sommes entrés, la seule voie vers la paix et la sécurité est la voie de l’action. » [44]

C’est un langage rude pour décrire une politique sombre, difficile et potentiellement coûteuse. En d’autres temps et dans un autre contexte, il pourrait être réfuté comme étant largement rhétorique et destiné à promouvoir une politique déclaratoire. Cependant, après le 11 septembre 2001, l’usage de la force était à l’ordre du jour de la politique américaine, engagée dans une guerre indéfinie contre le terrorisme [45]. Et après la guerre en Irak, il y a toute raison de prendre cette politique au sérieux puisqu’elle a déjà été mise en œuvre. Le président G. W. Bush lui-même a averti le monde à plusieurs reprises de ne pas sous-estimer sa détermination dans la lutte contre les terroristes et les « États voyous ». Comme on le voit dans la crise sur les activités nucléaires illicites et la posture de la Corée du Nord au printemps 2003, la doctrine de préemption ne conduit pas inévitablement – en apparence – à l’emploi de la force contre les pays proliférateurs. Mais, elle signifie que l’emploi de la force ne peut pas être exclu, qu’il peut être considéré comme probable dans de nombreux cas, et qu’il sera toujours un élément de poids dans les relations des États-Unis avec les États proliférateurs. Ainsi, des frappes préemptives récurrentes contre les menaces d’ADM seraient une conséquence naturelle de la doctrine Bush.

La doctrine de préemption a de sérieuses répercussions sur les besoins des forces armées américaines. Cette fois encore, elles sont explicitées par l’Administration Bush avec une clarté louable. La préemption « exige la capacité à détecter et à détruire les ressources d’un adversaire en armes de destruction massive avant que ces armes ne soient utilisées » [46]. On trouve des échos tangibles à ces exigences tout au long de l’« exposé de la posture nucléaire ». L’accent mis sur le renseignement et sur la planification souple entre parfaitement dans ce cadre. La place centrale accordée au développement de capacités de frappes précises est clairement conçue pour fournir des options de frappes préventives. L’« exposé de la posture nucléaire » accorde également une grande importance à la possibilité de détruire aussi bien « des cibles mobiles et pouvant être réinstallées sur un autre site » que des « cibles durcies et profondément enterrées ». L’Administration américaine propose d’améliorer la capacité à éliminer ces objectifs avec des armes classiques, mais le fait que la possibilité d’emploi prioritaire d’armes nucléaires pour des frappes préventives soit discutée avec franchise est une indication du sérieux avec lequel est perçue la menace représentée par les ADM. « Les armes nucléaires, y est-il clairement précisé, [...] pourraient être utilisées contre des cibles capables de résister à une attaque conventionnelle. » [47] Pour être certain de remplir cette mission avec efficacité, de nouvelles armes nucléaires peuvent être nécessaires : « Avec une arme capable de pénétrer plus profondément dans le sol, beaucoup de cibles enterrées pourraient être attaquées avec une arme d’une puissance très inférieure à celle qui serait nécessaire pour des armes explosant à la surface du sol. Une arme de moindre puissance pourrait causer les mêmes dégâts avec moins de retombées [...]. Pour détruire des installations très profondément enterrées ou très vastes, des armes pénétrantes ayant une grande puissance seraient nécessaires. » [48]

En mai 2003, lorsque le Sénat a voté l’abrogation d’une interdiction, adoptée il y a une dizaine d’années, de fabriquer des armes nucléaires de faible puissance, le secrétaire à la Défense, Donald Rumsfeld, a expliqué que les États-Unis allaient « examiner une panoplie de moyens pour développer la capacité d’atteindre un objectif profondément enterré » [49]. D. Rumsfeld a souligné que, pour le moment, il s’agissait seulement d’études, mais dans le contexte de la politique nucléaire de l’Administration Bush, il semble clair que la tendance est au développement de capacités nucléaires spécialisées pour des missions devenues, récemment, urgentes.

Ces positions montrent qu’il existe des indices que de nouvelles armes nucléaires peuvent être nécessaires, soulevant encore une fois la possibilité d’une reprise des essais nucléaires. Cela pourrait expliquer l’opposition totale de l’Administration américaine au TICE, cet accord ne pouvant convenir à une Administration qui pourrait souhaiter effectuer des essais.

De façon plus importante, le message adressé ici est extrêmement clair : l’Administration Bush est prête à aller extraordinairement loin pour empêcher les forces hostiles d’acquérir des ADM, et rien de ce que les « États voyous » peuvent faire – ni la mobilité des armes, ni leur durcissement – n’éliminera l’option préventive de Washington. Des objectifs durcis, profondément enterrés (Hard and Deeply Buried Target, HDBT, dans la nouvelle appellation de Washington) peuvent être détruits éventuellement par des armes conventionnelles avancées mais, si nécessaire, par des armes nucléaires conçues sur mesure. Les armes mobiles, susceptibles d’être réinstallées sur un autre site, seront vulnérables aux capacités américaines de frappes précises conduites grâce au renseignement en temps réel. Les forces requises par la doctrine de préemption de G. W. Bush semblent avoir pour objet d’assurer que Washington puisse toujours détruire les forces d’un opposant s’il choisit de le faire. Selon la logique explicite de l’Administration Bush, cela devrait rendre la recherche d’ADM par des adversaires non seulement futile, mais dangereuse.

Cette considération conduit directement à l’idée qu’il peut être possible de dissuader des adversaires potentiels d’acquérir des ADM. Les éventuels États proliférateurs devront prendre en compte que leurs programmes d’ADM peuvent susciter – vont vraisemblablement susciter en réalité – une réaction préventive de la part de Washington. G. Perkovich a expliqué cette logique dans le cas spécifique de l’Iran : « L’Iran ne serait pas la cible [...] d’une attaque militaire américaine s’il ne se procurait pas des armes de destruction massive [...]. Si l’objectif de l’Iran est de dissuader [...] les États-Unis d’une agression, les armes de destruction massive ne résolvent pas le problème de Téhéran, elles le créent. » [50] En réalité, l’Administration Bush avertit qu’elle n’acceptera aucun programme d’ADM qui serait détecté et qu’elle pourra le détruire – et comme Saddam Hussein l’a appris, les États-Unis peuvent aussi détruire les régimes qui recherchent des ADM. Le « régimicide » comme riposte à la recherche d’ADM est considéré comme un outil puissant, et, après le renversement rapide et impressionnant des régimes en Afghanistan et en Irak, cette crainte devient très crédible. Il ne doit subsister aucun doute sur le fait que Washington est capable de mettre cette menace à exécution s’il choisit de le faire et qu’il en a la volonté. L’« exposé de la posture nucléaire » emploie un euphémisme pour l’affirmer : « Les systèmes capables de frapper un large éventail d’objectifs sur tout le territoire d’un adversaire peuvent dissuader un adversaire potentiel de chercher à acquérir des capacités menaçantes. » [51]

La politique traditionnelle de non-prolifération a été élaborée autour de traités, de normes, de régimes, d’assurances de sécurité, du pouvoir des engagements juridiques et de l’espoir qu’une application réelle se matérialisera un jour, d’une façon ou d’une autre. L’Administration Bush, au contraire, a trouvé la voie d’une politique de non-prolifération coercitive, construite sur la menace d’une dissuasion puissante et crédible et sur des options préventives. Cette approche musclée et unilatérale constitue la réponse de l’Administration Bush à sa perception des faiblesses du régime international de non-prolifération.

À l’origine de l’approche de la diplomatie adoptée par G. W. Bush, se trouve une volonté rigide et sans faiblesse de tenir les États pour responsables du respect de leurs obligations dans le cadre des accords de maîtrise des armements. La Stratégie nationale pour combattre les armes de destruction massive, par exemple, déclare sans ambages : « Nous tiendrons les États pour responsables du respect de leurs engagements. » [52] C’est une préoccupation appropriée et légitime – mais également une forte réaction contre l’absence de responsabilité dans la maîtrise des armements, dont les sceptiques pensent, à juste titre, qu’elle a été la marque distinctive de la diplomatie de la maîtrise des armements pendant de nombreuses années. L’Administration Bush proclame haut et fort qu’elle ne va pas fermer les yeux devant le non-respect des engagements. Mais il serait irréaliste de s’attendre à ce que tout manquement entraîne une guerre, comme ce fut le cas pour l’Irak. Selon les propres calculs de l’Administration Bush, trop d’États ne respectent pas leurs obligations et trop nombreux sont les cas où une guerre est jugée trop dangereuse ou trop coûteuse. Par conséquent, d’autres options que la guerre doivent pouvoir être employées en réponse à une prolifération illégale d’ADM.

Par ailleurs, l’Administration Bush préfère que les États proliférateurs payent un prix pour leur mauvaise conduite. Entre autres, le président G. W. Bush a répété lui-même à de nombreuses reprises sa profonde répugnance à négocier avec les tricheurs ou à les récompenser. Une telle approche, pense-t-on, ne pourrait qu’en encourager d’autres à considérer que leurs programmes illicites d’ADM peuvent, au minimum, leur apporter d’importants moyens de marchandage. Au lieu de cela, l’Administration Bush a indiqué, par ses idées et par ses actes, qu’elle a l’intention de poursuivre une diplomatie de confrontation avec les proliférateurs sans foi ni loi, comme l’Iran et la Corée du Nord. Les États-Unis éviteront le débat avec ces pays et chercheront à les isoler au sein de la communauté internationale. Ils leur imposeront des sanctions et s’emploieront à en renforcer l’efficacité. Ils rechercheront les vulnérabilités politiques et économiques qui peuvent être exploitées pour exercer une pression sur les proliférateurs. Et, enfin, l’approche diplomatique de la prolifération par l’Administration Bush cherche à interdire les flux illégaux d’armes ou de matériaux vers ces États dévoyés ou à partir de leurs territoires.

Cette approche est clairement illustrée par le cas de la Corée du Nord. Washington a refusé de négocier bilatéralement avec Pyongyang, souhaitant au contraire impliquer d’autres parties intéressées – notamment le Japon, la Corée du Sud, la Chine et la Russie – dans la confrontation avec la Corée du Nord. Le président G. W. Bush a rejeté la déclaration de la Corée du Nord, selon laquelle elle était prête à négocier l’abandon de ses activités nucléaires en échange d’un ensemble d’aides et de concessions. Au contraire, Washington a pressé Pékin d’utiliser les produits alimentaires et les ressources énergétiques qu’il fournit à Pyongyang pour obliger les Nord-Coréens à mettre un terme à leur comportement inacceptable, et les États-Unis n’ont fait aucune concession de quelque sorte que ce soit. Les États-Unis ont aussi organisé l’arraisonnement en haute mer d’une cargaison d’armes nord-coréennes. Bien que, finalement, le chargement suspect ait été considéré comme faisant partie d’une vente légitime à un destinataire acceptable, l’acte d’interdiction signalait l’intention de l’Administration Bush d’employer tous les moyens pour isoler, contraindre ou resserrer l’étau autour des États proliférateurs, jusqu’à ce qu’ils abandonnent leurs activités illégales et menaçantes. Dans le cas de la Corée du Nord, il est possible que l’objectif de la politique américaine soit, comme dans le cas de l’Irak, un changement de régime ; simplement, cette fois, les moyens sont diplomatiques plutôt que militaires. Ainsi, la base de la doctrine Bush est composée de deux prémisses essentielles : les États-Unis ne toléreront pas la prolifération, et quand la force ne sera pas le moyen de riposte choisi, la diplomatie agressive sera l’alternative désignée.

Comme pour sa politique de préemption, l’inclinaison de l’Administration Bush à employer la diplomatie coercitive ne rencontre pas, en dehors des États-Unis, une faveur ou une coopération universelle. En Asie du Nord-Est, les alliés des États-Unis sont clairement mal à l’aise avec l’approche conflictuelle et sans concession vis-à-vis de la Corée du Nord. La Chine a été très réticente à faire pression sur Pyongyang de façon décisive, malgré les demandes insistantes de Washington. Concernant l’Iran, l’ostracisme persistant de Washington à l’égard de Téhéran se heurte directement à la profonde volonté de dialogue qui caractérise la détente entre l’Union européenne (UE) et l’Iran. De la même façon, malgré le partenariat stratégique entre les États-Unis et la Russie, proclamé de temps à autre avec autant de sérieux à Washington qu’à Moscou, la Russie demeure le principal fournisseur de technique nucléaire à l’Iran et a obstinément persévéré dans ses relations avec Téhéran, malgré des années de vives récriminations de la part des États-Unis. Ainsi, les amis et les alliés des États-Unis semblent souvent préférer la stratégie exactement opposée à celle choisie par l’Administration Bush. Cela signifie que la gestion de la diplomatie de non-prolifération sera probablement difficile et coûteuse, même lorsqu’il s’agira de traiter avec des alliés de longue date. En réalité, les États-Unis peuvent se trouver eux-mêmes isolés dans leurs efforts pour isoler les États proliférateurs. Mais la solution alternative – ignorer le non-respect des traités, faire la cour aux « États voyous » ou récompenser les proliférateurs – est profondément répulsive pour les sceptiques de la maîtrise des armements et incompatible avec la doctrine Bush.

Les opposants à la politique de G. W. Bush craignent que les proliférateurs tirent des conclusions inverses. Ils s’inquiètent du fait que les États dévoyés puissent tirer de la stratégie menaçante de Washington la conclusion qu’ils ont besoin d’ADM pour se protéger contre les États-Unis et pour leur résister. Ils craignent que des proliférateurs potentiels prennent conscience de l’importance d’acquérir des ADM aussi secrètement que possible, pour éviter la colère de Washington, aggravant ainsi la difficulté de maintenir un régime de non-prolifération efficace. Cependant, l’Administration Bush rejette ces critiques. Elle pense que les « États voyous » les plus dangereux ont déjà démontré une détermination implacable à acquérir des armes nucléaires, chimiques et biologiques. Leurs ambitions n’ont pas été diminuées par les engagements de maîtrise des armements et leur progression n’a pas été affectée par les régimes de maîtrise des armements. Par conséquent, pense l’Administration Bush, seule une stratégie de dissuasion qui associe de façon crédible l’acquisition d’ADM à des coûts et des pénalités considérables offre un grand espoir de modifier les calculs des États proliférateurs potentiels. L’Administration Bush tente de faire passer le message suivant : les conséquences néfastes d’un programme d’ADM peuvent être gigantesques compte tenu des dommages que Washington est capable de leur infliger, alors que les avantages seront faibles étant donné l’aptitude des États-Unis à détruire leurs capacités d’ADM. Si ce message est reçu clairement, alors la seule conduite sage qui s’impose est la suivante : ne pas chercher à acquérir d’ADM. Mais si ni la maîtrise des armements ni la dissuasion ne parviennent à éviter la prolifération, l’Administration Bush soutient que sa stratégie donne aux États-Unis les options nécessaires et leur offre quelques perspectives pour se protéger eux-mêmes.

Dans le cadre de la « dissuasion et de la maîtrise des armements », le problème de la prolifération des ADM était traité en essayant de construire des régimes multilatéraux, fondés sur des traités et guidés par des normes. La dissuasion était la réponse pour les cas où ces régimes échoueraient à empêcher la prolifération, mais il y avait l’espoir, parmi ceux qui adhéraient à cette approche, que les régimes et les normes qui y étaient associés deviendraient encore plus puissants à mesure que le temps passerait, parce qu’ils étaient de plus en plus largement acceptés et leurs normes codifiées. En revanche, la doctrine Bush considère qu’à peu près chaque élément de l’approche précédente n’est pas satisfaisant. Elle rejette la proposition selon laquelle les régimes multilatéraux vont se renforcer avec le temps. Elle n’accepte pas la proposition selon laquelle la dissuasion est une réponse suffisante aux menaces qui peuvent surgir si le régime échoue. Elle préfère les options unilatérales aux régimes multilatéraux. Elle est plutôt encline à douter de l’efficacité des normes qu’à les édicter ou à s’appuyer sur elles. Elle ne considère pas avec faveur les approches fondées sur les traités pour empêcher la prolifération des ADM. Ainsi, l’Administration Bush cherche à tirer parti de la suprématie militaire américaine pour définir des options unilatérales qui découragent la prolifération potentielle, tout en offrant une protection contre les risques de prolifération qui se profilent.

En bref, la politique de sécurité américaine est actuellement dominée par une construction intellectuelle très différente du cadre confortable et familier qui l’avait dessinée pendant tant de décennies. Cela explique les chocs et les frictions qui ont tellement affecté les relations extérieures de Washington au cours des deux années écoulées. En particulier après le 11 septembre 2001, l’Administration Bush fut en guerre et n’avait plus de patience pour ce qu’elle considérait comme des méthodes anciennes et inefficaces. Ses tendances stratégiques, déjà perceptibles avant ces événements, ont été largement renforcées après les attentats. Ainsi, le monde s’engage dans une direction très différente, très éloignée de ce que beaucoup, en dehors des États-Unis, préféreraient ou attendraient.

Que reste-t-il de la maîtrise des armements ? Deux priorités sont pour le moment évidentes au sein de l’Administration Bush. Premièrement, elle a essayé de démanteler ou de neutraliser les héritages non souhaités, malvenus et indésirables de la maîtrise des armements de la guerre froide. Ainsi, elle s’est retirée du traité ABM, elle a répudié le TICE, abandonné le Protocole sur les armes biologiques, fait avorter les négociations sur une Convention d’interdiction de production des matières fissiles, refusé la Convention sur les mines antipersonnel et rejeté la CPI. Elle voulait à tout prix éviter de signer un nouvel accord de maîtrise des armements stratégiques mais elle s’est inclinée pour récompenser la Russie du président V. Poutine pour sa retenue, lorsque les États-Unis ont unilatéralement tué le traité ABM. L’Administration Bush s’est bien davantage occupée d’éliminer les détritus de la maîtrise des armements que de construire un cadre d’après-guerre froide de retenues négociées.

Deuxièmement, s’étant préparée par des augmentations substantielles du budget de la défense, l’Administration Bush s’est attachée à développer des options militaires unilatérales de nature défensive et offensive, qui vont compenser les inadaptations qu’elle ressent concernant la maîtrise des armements et les échecs qu’elle pressent. Elle n’a pas seulement laissé derrière elle le traité ABM, elle est en train de déployer en Alaska la phase initiale de la défense antimissile, tout en dépensant de l’ordre de 10 milliards de dollars par an pour accélérer les programmes de défense antimissile. Elle cherche à renforcer le complexe déjà impressionnant des forces de reconnaissance et de frappe, visant une combinaison du renseignement, des capacités de contrôle et de commandement et des munitions précises et spécialisées, afin de ne laisser aucun sanctuaire aux capacités menaçantes de puissances hostiles. Par ailleurs, l’Administration Bush cherche également à revitaliser le complexe nucléaire militaire américain, à la fois pour renforcer la dissuasion et pour développer toute option nucléaire préemptive qui sera jugée nécessaire. Dans un passage exposé pour la première fois dans le discours de G. W. Bush, à West Point, le 1^er juin 2002, le président américain notait que les ennemis de l’Amérique étaient en train de chercher à se procurer des ADM pour frapper les États-Unis ou exercer un chantage, et il promettait : « Nous nous opposerons à eux de tout notre pouvoir. » [54] Cette formule concentre, en une phrase, l’essence de la doctrine Bush.

(Traduit de l’américain par Georges Le Guelte)