Les profonds processus de transformation que connaissent les pays de l’Europe centrale et du Sud-Est depuis 1990 ont changé à la fois les objectifs et les instruments de la politique étrangère allemande, et ils ont modifié les fonctions des institutions internationales les plus importantes telles que l’Union européenne (UE). La préservation de la prospérité économique et la sauvegarde de la sécurité ont cédé la place à l’« exportation » de la stabilité. Sur cette toile de fond, la refonte et l’extension de l’UE conjuguent les intérêts les plus importants et les défis les plus grands qui se posent, à l’heure actuelle, à la politique étrangère allemande. L’élargissement de l’UE est ainsi intrinsèquement lié à l’interrogation suivante : quel sera le rôle futur de l’Allemagne en Europe et comment définir les intérêts allemands en Europe centrale [2] ?

Dans le même temps, l’unification allemande a modifié des données essentielles du paysage politique européen, fondé jusque-là sur la division et le statu quo. L’unification a marqué l’accomplissement de l’objectif primordial de la politique étrangère de l’ancienne RFA. Alors que dans les années 1960-1970, l’Ostpolitik avait été subordonnée à la « question allemande », la politique à l’Est se trouva partie intégrante de la politique européenne (Europapolitik) dans les années 1990 avec l’élargissement de l’UE à l’Est comme une des fonctions clés.

Les États candidats, quant à eux, considéraient à l’époque l’Allemagne unie comme leur principal allié et ils faisaient appel, avec succès, aux motivations fondatrices de la CEE/UE : il s’agissait de réunir dans un marché commun et dans une communauté politique dotée d’institutions supranationales, les démocraties qui souhaitaient l’intégration afin non seulement de garantir la paix, la liberté et la prospérité, mais aussi de pouvoir agir en tant qu’acteur convainquant sur la scène politique internationale. Devant les vœux exprimés et les pressions effectuées par les jeunes démocraties situées à la frontière orientale de l’Allemagne unie, cette dernière ne pouvait, en toute logique, s’abstenir de mener une politique active et s’efforcer de rapprocher les deux parties de l’Europe. Ainsi, les gouvernements fédéraux successifs dirigés par le chancelier fédéral Helmut Kohl plaidaient-ils, au sein des instances européennes et dans les capitales ouest-européennes, en faveur d’un élargissement rapide.

Envisageant l’élargissement comme un devoir et une chance historiques, les dirigeants allemands fondaient leur volonté d’accueillir les pays de l’Europe centrale au sein de l’UE sur des motivations morales. Les relations entre l’Allemagne et ses voisins orientaux sont débitrices d’une histoire commune à la fois conflictuelle et fructueuse. En relativisant certaines questions, notamment celles des traumatismes du passé ou d’un futur déséquilibre politique et économique dans les relations bilatérales, le facteur européen peut ouvrir de nouvelles perspectives. Par ailleurs, la conviction que la construction d’une communauté européenne doit reposer sur la réconciliation entre les ennemis d’hier (à l’origine l’Allemagne et la France) marqua profondément les imaginaires des élites allemandes de l’époque. Des personnalités comme H. Kohl étaient des représentants de la première génération de l’après-guerre ayant grandi dans la conviction d’une coresponsabilité allemande envers le destin des pays de l’Europe centrale, et ce, de deux manières : à la fois comme descendants de ceux qui avaient provoqué la division de l’Europe et comme membres d’une classe politique, qui, dans l’après-1989, avait la possibilité de réparer une injustice [3].

À partir de 1992, Bonn s’est ainsi davantage engagé que d’autres États membres en faveur d’une adhésion rapide des démocraties centre-européennes à l’UE. En 1994, PAR LE BIAIS DE LA PRESIDENCE ALLEMANDE DE L’UE, le gouvernement a essayé de concrétiser le « dialogue politique » avec les pays candidats, à savoir leur intégration à la Politique extérieure et de sécurité commune (PESC) et aux relations institutionnelles structurées (rencontres des ministres dans les domaines des finances, de l’énergie, des transports, de la culture). Il a également fait avancer le programme ambitieux décidé au Conseil européen de Copenhague, les 21 et 22 juin 1993, en formulant, avec la Commission européenne, le « programme de préadhésion » adopté au Conseil européen de Essen, les 9 et 10 décembre 1994 [4].

À cet égard, l’Allemagne unie et les pays candidats ont partagé des intérêts certains. La mise en place d’un nouveau « Zwischeneuropa », une « zone grise » entre l’Europe occidentale et la Russie caractérisée par l’insécurité et une situation économique précaire, n’était une solution satisfaisante ni pour la première ni pour les autres. Dans cette « communauté d’intérêts », la Pologne représente un enjeu stratégique majeur pour l’Allemagne en raison de la taille de son territoire, de sa population importante, de son potentiel économique et de sa position géographique, avoisinant notamment l’Ukraine et la Biélorussie. D’une certaine manière, l’adhésion des pays centre-européens à l’UE représente aussi l’aboutissement du processus historique allemand du « retour en Europe ».

En revanche, la question de l’élargissement de l’UE à l’Est a accentué la différence des intérêts nationaux au sein de l’institution parmi les États membres. L’extension de la zone de stabilité occidentale à l’Est était certes le dénominateur commun de la politique des Quinze. Mais les bénéfices collectifs en matière de stabilité étaient évalués par rapport aux gains et aux pertes à prévoir en matière de pouvoir national. Les partenaires occidentaux de l’Allemagne se trouvaient alors face à un dilemme : d’un côté, l’ouverture de l’UE vers l’Europe centrale signifiait objectivement un renforcement du rôle central de l’Allemagne sur le continent ; de l’autre, toute tentative de freiner le processus d’élargissement aurait équivalu à encourager une stratégie allemande envers les démocraties centre-européennes basée sur les relations bilatérales.

Cependant, la construction étatique de l’Allemagne unie devait s’intégrer dans la nouvelle configuration de l’ancien continent comme un facteur de stabilité, et non d’insécurité. Il s’agissait d’éviter une centralité (Mittellage) politique nouvelle [6], acquise pourtant sur le plan géographique, de prévenir un bilatéralisme dangereux et de répéter à l’Est le succès de l’ancrage à l’Ouest sans mettre en péril le succès de l’intégration européenne. Que l’Allemagne unie n’ait jamais cédé, en raison de ses propres contraintes de sécurité, à la tentation de stabiliser seule et d’une manière traditionnelle son environnement à l’est, constitue une preuve impressionnante de la capacité de tirer des leçons du passé de Bonn/Berlin, mais aussi de Paris, Londres et Bruxelles [7].

Ainsi, d’une manière paradoxale, la construction européenne, conçue initialement comme un moyen pour encadrer l’Allemagne d’après-1945, est-elle devenue, dans les années 1990, un instrument de l’Allemagne unie pour affirmer ses intérêts. L’Europe communautaire s’impose plus que jamais comme le cadre référentiel allemand, mais elle induit également de nouvelles combinaisons politiques pour ce pays qui soutient la réalisation d’une Europe-espace et d’une Europe-puissance [8].

Avec la fin de la guerre froide, la nouvelle RFA a gagné à la fois un environnement stable et plus de poids politique en Europe. Mais ces nouvelles données étaient également source de nouvelles exigences. En raison de l’expérience traumatisante de l’unification allemande du point de vue économique, le gouvernement fédéral chercha à faire répartir, entre les États membres, les charges financières induites par l’adhésion des démocraties centre-européennes. Et d’une manière générale, il considérait que les défis économiques et sociaux de l’intégration européenne se posaient avec autant de force que l’élargissement de l’UE à l’Est. Donner une impulsion à la fois à l’approfondissement et à l’élargissement de l’UE était le mot d’ordre de la présidence allemande de l’UE de janvier à juillet 1999, inversant les priorités par rapport au précédent gouvernement.

À l’occasion des pourparlers concernant l’Agenda 2000 [13] (en mars 1999), le chancelier fédéral n’a pas réussi à faire substantiellement baisser la contribution allemande au budget communautaire. Toutefois, même ses adversaires tenaient compte du fait qu’il avait préféré faire des concessions pour sauver les finances de l’UE plutôt que de remporter une victoire contre l’Europe pour des raisons de politique intérieure. Il rendait ainsi l’élargissement possible [14]. Lors du Conseil européen de Nice, du 7 au 10 décembre 2000, il a plaidé en faveur des intérêts de la Pologne dans le cadre de la mise en place du système de pondération des voix dans une UE élargie. Ceci ne l’empêcha pas pour autant, au printemps 2001, de négocier, à côté de l’Autriche, une période de transition de sept ans dans toute l’UE pour la libre circulation des travailleurs originaires de l’ensemble des futurs nouveaux membres. Rappelons à ce titre que le gouvernement de G. Schröder a lancé un grand débat sur l’immigration et la citoyenneté en Allemagne dans la perspective d’une refonte législative [15]. Sur cette toile de fond, le chancelier a souligné que la stratégie de négociation d’adhésion avait été conçue de manière à ce que « la nouvelle grande Europe ne fasse peur à personne, et surtout pas aux Européens eux-mêmes » [16].

L’objectif d’intensifier politiquement l’intégration européenne et de l’étendre géographiquement est souvent perçu comme la voûte sous laquelle s’élabore la politique européenne allemande. On reprocha parfois à l’Allemagne sa vision globale et le fait de négliger les détails, son comportement étant diamétralement opposé à celui des pays candidats qui considéraient l’adhésion comme un jeu à somme nulle : si un pays gagne, un autre perd [17]. Le gouvernement de G. Schröder n’a pourtant pas évité la confrontation lors des négociations d’adhésion proprement dites.

L’élaboration du Pacte avait d’abord été coordonnée au niveau interministériel à Bonn ; dans un deuxième temps, le projet a été introduit et finalisé au niveau européen. Mais si le ministre allemand des Affaires étrangères, Joschka Fischer, avait réussi à fixer une orientation très ambitieuse du Pacte au sein de son ministère, il n’a pas eu le même succès avec ses homologues européens à Bruxelles [18]. Pour le gouvernement fédéral, l’idée de l’Europe ne pouvait s’incarner pleinement que si une perspective européenne était ouverte à l’ensemble des pays des Balkans. Une unification européenne accélérée a été envisagée, portée par un processus semblable à celui d’Helsinki, qui avait contribué à atténuer, puis à surmonter la division de l’Europe dans les années 1970-1980 [19].

Le texte final [20] envisage l’adhésion de tous les pays de l’Europe du Sud-Est à l’UE, mais lie celle-ci au respect des critères de Copenhague de 1993 [21], excluant une « voie rapide » vers l’adhésion. Par ailleurs, le principe qui sous-tend le Pacte est celui de la régionalité, le texte créant un lien direct entre la perspective d’adhésion et l’engagement des pays en faveur d’une coopération régionale. L’unification des ressources régionales et la création de synergies ont été identifiés comme une alternative à l’intervention extérieure (avec ses effets potentiels négatifs), mais aussi aux blocages structurels propres à la région. Le Pacte repose ainsi sur l’idée que la plupart des déficits structurels et des obstacles aux réformes sont les mêmes dans les différents pays de la région et sont étroitement liés les uns aux autres, appelant ainsi à des solutions régionales – une approche soutenue par le gouvernement fédéral qui se trouva peu à peu, politiquement et financièrement, en charge du Pacte dont les succès et insuccès lui ont été attribués.

Parallèlement, l’UE a lancé un processus de stabilisation et d’association dans la région en juin 1999. Il comprend avant tout les accords de stabilisation et d’association, suivant le modèle des accords européens que l’UE avait adoptés au début des années 1990 avec les dix pays centre-européens. Il s’agit en fait d’une stratégie de « pré-préadhésion » qui ouvre aux Balkans occidentaux, pour la première fois, la perspective d’une pleine adhésion à l’UE, tout en reposant sur le principe de la conditionnalité.

Les deux approches, à savoir la régionalité et la conditionnalité, sont, depuis 1999, partie intégrante de la politique européenne dans les Balkans, mais incarnent deux politiques différentes. Il existe en effet une dichotomie entre, d’une part, le principe de conditionnalité qui stipule que chaque État doit satisfaire individuellement aux critères politiques et économiques posés par l’UE et, d’autre part, le principe de régionalité qui demande à chaque État de créer des synergies par le biais d’une coopération régionale, faisant du progrès vers une adhésion à l’UE une entreprise commune.

Depuis le lancement du Pacte, la priorité stratégique de l’engagement de l’UE a glissé d’une approche soutenant la stabilisation politique et économique dans les Balkans vers une politique de rapprochement des pays à l’UE. À l’heure actuelle, le Pacte, conçu à l’origine pour fédérer tous les acteurs de la région au service de la stabilisation et de la coopération régionales, se transforme en un instrument complémentaire du processus d’association de l’UE. Mettant l’accent sur la régionalité, expression à la fois d’un choix stratégique et d’une obligation morale particulière envers la région, le gouvernement fédéral a jusqu’alors considéré la coopération régionale et la perspective d’adhésion comme deux objectifs complémentaires. Il semble pourtant que la tentative originale de combiner deux conceptions de la paix, à savoir le processus d’Helsinki et l’adhésion à l’UE, est en train d’échouer.

En 2004, suite à l’élargissement de l’UE à l’Est, le dilemme entre régionalité, conditionalité, instabilité et hétérogénéité apparaîtra au grand jour dans les Balkans. Le Pacte de stabilité pour l’Europe du Sud-Est et les initiatives régionales ont, certes, lancé le difficile processus de reconstruction. Mais les disparités seront plus importantes encore en raison des différences dans les situations de départ des pays, mais aussi de l’aide conditionnée de l’UE dans le cadre du processus de stabilisation et d’association. Au lieu d’une perspective d’adhésion concrète, il pourrait ainsi ne s’agir, à moyen et à long terme, que d’une « européanisation symbolique » de la région.

En décembre 2002, dans son discours au Bundestag à propos du Conseil européen de Copenhague des 12 et 13 décembre 2002, le chancelier fédéral G. Schröder a souligné la référence à l’histoire : il qualifia la décision de Copenhague entérinant l’adhésion à l’UE de huit pays de l’Europe centrale, de succès tardif et mérité de Willy Brandt et de H. Kohl [22]. Depuis la fin de la guerre froide, l’Allemagne unie a adapté sa politique européenne aux nouvelles réalités sur le continent [23], son activisme en faveur de l’adhésion des démocraties centre-européennes s’expliquant par le besoin d’une « sécurité élargie » [24] adaptée à la nouvelle transnationalisation des échanges et des menaces à la suite de la chute du Rideau de fer. Pendant les années 1990, l’Allemagne a ainsi exprimé la nécessité « d’exporter » la stabilité vers ses voisins orientaux pour assurer la sienne, mettant au service de l’UE sa force structurante après avoir bénéficié de celle de l’espace communautaire depuis 1951.

Ce faisant, se met en place une réciprocité qui n’est pas sans poser des problèmes entre une « Allemagne européenne » d’une part, et, de l’autre, une « Europe allemande ». À ce titre, d’aucuns parlent d’ores et déjà d’une « relation de plus en plus symbiotique » entre l’Allemagne et l’Europe [25]. Ce qui fait défaut à Berlin serait alors une conception propre en matière de politique étrangère, définissant les priorités qui indiquent clairement comment et où l’Allemagne souhaite se positionner et s’engager seule ou avec ses partenaires.

Un autre problème se pose avec force. L’Allemagne étant amenée à profiter davantage que les autres États membres de l’élargissement à l’Est [26], ses voisins européens comptent sur elle pour assumer une part proportionnellement très élevée des anciennes et des nouvelles charges financières. Mais le déficit budgétaire important du pays le paralyse en matière de politique étrangère. Ce fut en effet la dynamique économique de la RFA qui a, pendant des décennies, rendu possibles les progrès en matière de construction européenne. Ainsi, paradoxalement, n’est-ce pas, non la puissance, mais plutôt la faiblesse allemande qui serait source d’inquiétude [27] ?

Par ailleurs, dans la perspective d’une Union à vingt-cinq, vingt-sept (avec l’entrée de la Roumanie et de la Bulgarie à l’horizon 2007), voire trente-trois membres (les vingt-sept plus la Croatie, la Serbie-et-Monténégro, la Bosnie-Herzégovine, la Macédoine, l’Albanie et la Turquie), le processus d’élargissement soulève désormais la question des confins et de la cohésion de l’Europe d’une manière entièrement nouvelle. Le chancelier fédéral G. Schröder a d’ores et déjà affirmé le soutien de son gouvernement à une adhésion éventuelle de la Turquie (et donc à l’ouverture de négociations proprement dites), cette option se situant, selon lui, dans la continuité de la politique étrangère allemande [28]. Le continent se trouve en effet à la charnière entre deux époques. Les débuts de la construction européenne furent caractérisés par une transparence stratégique, à savoir la réponse à l’expérience de la Seconde Guerre mondiale. À l’heure actuelle, ce processus se modifie, la question et la recherche de l’identité européenne, fondement culturel de l’action politique, cédant la place à une nouvelle logique. L’adhésion de la Turquie pourrait fonder une nouvelle politique structurant l’Europe comme un futur grand espace de stabilisation qui aura une valeur propre dans la configuration de la nouvelle politique mondiale [29].