Autre évolution notable de la perception européenne de la question taiwanaise, indiquait récemment le commissaire européen aux Affaires étrangères, Chris Patten [4], « le respect du principe “d’une seule Chine” ne signifie pas un moindre engagement vis-à-vis de Taiwan ». Dans sa présentation officielle, l’UE insiste désormais sur le fait que « tout arrangement entre Pékin et Taipei ne pourra s’accomplir que sur une base mutuellement acceptable, en référence avec la volonté de la population taiwanaise » [5]. La « solidité » des relations entre l’UE et Taiwan, « entité autogouvernée », est également mise en avant.

Ainsi, la politique de la Chine unique apparaît bien, au-delà des proclamations incantatoires, comme une sorte de lip service, qui se réduit comme une peau de chagrin. Bien qu’il ne soit pas question de la remettre en cause, elle apparaît comme de plus en plus destinée à ôter à la RPC tout motif de protestation officielle. Ces évolutions constituent un véritable retournement en faveur de Taiwan. Depuis les années 1970, en effet, la légitimité politique et même idéologique de la RPC par rapport à celle de Taiwan pouvait apparaître comme une évidence. Au cours des années 1980, la mise en place des réformes économiques en Chine était venue confirmer ce choix, puis – après l’épisode du massacre de la place Tian’anmen – le développement fascinant de l’économie chinoise était venu ajouter, au début des années 1990, une dimension économique particulièrement influente sur le processus de marginalisation de la question taiwanaise.

Après des années de certitudes confortables quant à la position de l’UE concernant la question de Taiwan, Pékin a toutefois pris en compte avec une préoccupation croissante les évolutions du sentiment européen en la matière. Les inquiétudes chinoises s’expriment de diverses manières : regret de voir que « l’Europe se mêle de la question sensible de Taiwan » ou menaces indiquant que « l’Europe doit adopter une attitude constructive sur la question de Taiwan, cruciale pour le futur des relations sino-européennes » [6]. De par leurs dénonciations mêmes, les analystes chinois mettent ainsi en évidence le succès d’une « stratégie d’influence » taiwanaise qui, selon les termes utilisés sur le Continent, « s’empare de toutes les occasions pour influencer l’UE et gâcher les relations harmonieuses entre la Chine et l’Europe ». Les termes employés par ces analystes chinois soulignent l’inquiétude de Pékin devant cette évolution, selon eux : « Les autorités taiwanaises ont déployé tous leurs efforts pour promouvoir des manigances telles que “la double reconnaissance” ou “la diplomatie pragmatique”, qui ont eu des conséquences abjectes et négatives sur les relations entre la Chine et l’UE. » [7] Pékin reconnaît donc l’habileté de Taiwan à « gagner le soutien de l’extérieur » et dénonce le « jeu des lobbies » [8], définissant ainsi sans le vouloir les termes d’une stratégie d’influence réussie sur les orientations de la politique chinoise de l’UE.

Il s’agit donc pour nous de définir quelle est cette stratégie taiwanaise d’influence, ses cibles au sein des instances européennes, les raisons d’un succès qui s’est traduit comme nous l’avons vu par une évolution positive de la position de l’UE sur la question de Taiwan, et surtout peut-être ce que cette évolution révèle de la maturation politique de l’UE, en dépit de la forte limitation de ses moyens d’action, notamment en matière de sécurité. La thèse de cet article sera de démontrer que – en raison de ses faiblesses mêmes – l’UE peut être la cible d’une stratégie de contournement des obstacles visant à faire évoluer une politique en apparence figée.

Taiwan – en dépit de sa taille réduite – est en effet le troisième partenaire commercial de l’UE en Asie, derrière le Japon et la RPC. En 2002, les échanges entre l’UE et Taiwan ont atteint 33 milliards d’euros, soit 60 % du total des échanges de l’UE avec la RPC. Surtout, en raison de son niveau de développement, Taiwan constitue un marché intéressant pour les produits industriels sophistiqués et les services, notamment financiers, offerts par l’UE. Il existe donc en la matière une véritable complémentarité et l’UE s’intéresse de près aux secteurs financier, de la distribution, de la gestion de l’environnement, des transports – notamment les secteurs ferroviaire et de l’industrie aéronautique – et des télécommunications, où les besoins – et les moyens d’y répondre – existent [9].

Prenant acte de ce potentiel, la Commission européenne a donc organisé, à partir de 1996, des tables rondes économiques, en partenariat avec le ministère taiwanais de l’Économie, réunissant des industriels et des représentants officiels taiwanais et de l’UE. Si la mise en place de ces structures « économico-politiques » répondait en partie aux demandes et aux pressions exercées par Taiwan, elles correspondent aussi à une analyse « objective » et réaliste des intérêts de l’UE sur les marchés asiatiques. L’UE définit donc – en matière économique – Taiwan comme un objectif majeur, impossible à négliger, et s’intéresse tout particulièrement au rôle d’intermédiaire que les milieux d’affaires locaux peuvent jouer en termes d’accès au marché chinois. Contrairement à des positions un temps exprimées, il n’y a donc plus de « volonté de choisir » entre, d’un côté, un immense marché chinois impossible à négliger et, de l’autre, une entité économique taiwanaise trop réduite pour pouvoir intéresser l’UE. Et paradoxalement, en soulignant les synergies qui se développent – au niveau économique entre les deux rives du détroit –, les autorités de Pékin contribuent également à renforcer l’attractivité d’une île dont le rôle de moteur économique, y compris en RPC, est essentiel.

Par ailleurs, ces tables rondes annuelles ont une dimension plus large que les consultations commerciales qui avaient lieu entre Taiwan et l’Europe depuis 1981 et qui étaient destinées, entre autres, à régler les problèmes commerciaux d’accès aux marchés publics ou de propriété intellectuelle. Elles constituent l’un des vecteurs importants de cette stratégie d’influence mise en place par les autorités taiwanaises. Pour Taiwan, le développement et l’institutionnalisation de ces liens économiques répondent, en effet, à une volonté de reconnaissance officieuse d’une « entité taiwanaise » distincte de la RPC.

Comme le soulignent les analystes taiwanais : « En raison du développement des liens économiques et commerciaux, des relations non commerciales plus nombreuses ont été développées et étendues. » [10] En la matière, c’est le caractère « formel » des mécanismes mis en place afin de discuter des questions commerciales ou d’échanges économiques qui est recherché et obtenu. Cette évolution permet également de développer les capacités de Taiwan à orienter les milieux économiques influents auprès de la Commission européenne, intégrant ainsi la question taiwanaise au sein de réseaux qui vont au-delà de la simple reconnaissance politique de l’île.

Ces évolutions correspondent, dans le domaine économique, à une convergence d’intérêts qui vient renforcer l’efficacité à long terme de cette stratégie, mais ce succès correspond également à une véritable évolution de la stratégie taiwanaise.

C’est donc la conjonction de deux événements, l’un externe – la fin de la guerre froide et des jeux stratégiques qu’elle avait entraînés – et l’autre interne – le processus de démocratisation du régime taiwanais inauguré au cours des années 1980 – qui a entraîné à la fois une évolution de la stratégie taiwanaise elle-même et une écoute plus attentive et plus compréhensive, de la part des opinions publiques et des faiseurs d’opinion occidentaux, à l’égard des inquiétudes et des préoccupations – si ce n’est des revendications d’indépendance – de la nouvelle démocratie taiwanaise.

En revanche, cette évolution s’est heurtée – sur le terrain européen – au souci des grandes puissances européennes « globales » de rechercher, dans une volonté d’équilibrer le poids de l’hyperpuissance américaine, des « alliances » multipolaires, notamment auprès de la RPC. Pour les nations européennes qui n’avaient aucune ambition à jouer le rôle de « puissance qui compte », l’attrait économique du marché chinois constituait également un facteur majeur de prudence, en ce qui concerne la question – de plus en plus vitale pour Pékin – de Taiwan.

Progressivement, les autorités de Taiwan ont donc mis en place une stratégie non plus d’opposition frontale, comme à l’époque de Chiang Kai-shek, mais de contournement des obstacles. On retrouve donc ici les principes anciens de la stratégie chinoise selon lesquels il faut, face à l’adversaire, se comporter comme le courant d’un torrent qui s’adapte au terrain : il faut attaquer non pas les points forts mais, au contraire, les points mal défendus, dont l’importance stratégique est toutefois essentielle [11]. Ainsi, c’est l’UE qui a été définie comme cible, plutôt que les grands États européens qui poursuivent leur propre stratégie de puissance, et, au sein de l’UE, c’est le Parlement européen, plus ouvert aux réseaux d’influence extérieurs parce que moins concerné que la Commission par les conséquences des prises de décision, qui est le plus visé. Ainsi, si les objectifs choisis peuvent apparaître comme faibles ou peu significatifs en termes de résultats concrets pour Taiwan, ils contribuent toutefois, d’une manière indéniable, à modifier la perception, au niveau européen, de la question taiwanaise et à rendre le choix éventuel de l’usage de la force par Pékin très difficile à faire accepter. Comme le soulignait le P^r Christoph Müller-Hofstede, « l’Europe ne joue aucun rôle de sécurité [en Asie] mais, en cas de crise entre Pékin et Taipei, l’opposition serait très forte, dans l’opinion publique, contre tout usage de la force » [12].

Par ailleurs, on peut considérer que l’évolution du système politique taiwanais a introduit une plus grande capacité d’adaptation dans l’élaboration de cette stratégie, alors que, dans le même temps, l’absence d’évolution du système chinois contribuait, au contraire, à figer et à rigidifier les positions de Pékin sur la question de Taiwan. Il ne s’agit plus, pour les autorités taiwanaises – et ce, avant même l’arrivée au pouvoir du courant indépendantiste du président Chen Shui-bian –, de prôner, comme à l’époque de Chiang Kai-shek, la « reconquête » du Continent ou le retour à une reconnaissance de Taiwan comme représentant unique et seul légitime de l’ensemble de la Chine. Il s’agit au contraire d’accepter l’état de fait de la division, le cas de Taiwan étant rapproché de celui des deux Allemagne ou des deux Corée, qui jouissaient chacune de leur propre reconnaissance.

Les trois termes qui caractérisent les nouvelles orientations de la politique étrangère de Taiwan sont donc le réalisme, le pragmatisme et la flexibilité. C’est de cette évolution – qui n’implique pas obligatoirement une revendication d’indépendance, mais que les revendications d’indépendance ont contribué à renforcer – que datent les orientations nouvelles de la politique étrangère taiwanaise. Impuissantes à obtenir une reconnaissance officielle, les autorités tentent désormais d’obtenir une double reconnaissance et une double représentation de la Chine et de Taiwan, dont l’idéal serait la réintégration au sein de l’Organisation des Nations unies (ONU) et de ses instances [13]. En 2001, Hung-mao Tien, ministre taiwanais des Affaires étrangères, a ainsi défini cette stratégie diplomatique, fondée sur « la démocratie, la société civile et l’opinion publique », dont la traduction pratique devait être le développement des relations avec les organisations non gouvernementales (ONG), les villes, les partis politiques, les milieux universitaires et d’affaires ainsi que la participation aux dialogues second track. Il s’agissait de mettre en œuvre une stratégie de contournement des obstacles « durs » constitués par les États.

Enfin, les autorités taiwanaises ont exploité un paradoxe fécond : si la politique étrangère commune de l’UE peut apparaître comme très limitée, en revanche, l’ « irresponsabilité » qui résulte de sa complexité organisationnelle autorise une prise de décision ou de position plus controversée, à l’abri de ce « bouclier mou » européen. Comme le souligne un analyste chinois du Continent, Zhou Hong : « Il nous faut reconnaître que les intérêts divers et un processus de décision à plusieurs niveaux ont parfois tendance à être plus vulnérables aux tentatives d’utilisation malignes. » [15] Par ailleurs, en dépit des limites de sa Politique étrangère et de sécurité commune (PESC), l’Europe est également perçue à Taiwan comme une puissance politique dont l’influence croissante sur le système mondial ne doit pas être négligée. Et ce, d’autant plus que l’Europe en voie de constitution en tant que puissance politique est également à la recherche de reconnaissance [16]. C’est l’ensemble de ces éléments que les autorités taiwanaises ont choisi d’exploiter en prenant la décision de renforcer la présence taiwanaise auprès de l’UE [17]. Ainsi, significativement, le niveau politique du représentant de Taiwan à Bruxelles, Lee Ta-wei, ancien vice-ministre des Affaires étrangères, est aussi élevé que celui des représentants de Taiwan à Londres ou à Paris.

La stratégie d’influence de Taiwan vise à obtenir des avancées dans des domaines en apparence secondaires. Il s’agit, en effet, à la fois d’influencer la politique européenne sur la question de Taiwan et de multiplier la signature d’accords, de protocoles et de mémorandums, dont l’une des fonctions est de tisser une toile de « reconnaissance » de l’entité taiwanaise. Autre élément de cette stratégie, la multiplication des visites de représentants des autorités taiwanaises est également recherchée, même si cette stratégie se heurte à l’opposition et à des pressions très fortes de la part de Pékin [20].

Cette stratégie vise également à obtenir le soutien des milieux économiques en mettant en avant les atouts économiques de Taiwan, en tant que tel, mais également en tant qu’intermédiaire potentiel pour accéder au marché chinois. Ainsi le directeur du Council of Commerce and Trade in Taiwan a-t-il joué un rôle très important pour obtenir l’ouverture d’un Bureau de représentation de la Commission européenne à Taiwan.

Plus classiquement, au sein du Parlement européen, un Groupe d’amitié avec Taiwan a été constitué en 1991, le Parlement étant perçu comme l’objectif privilégié d’une stratégie d’influence destinée à contourner les obstacles de la Commission, où le rôle des États membres rend les évolutions plus difficiles. Ce groupe d’amitié milite pour une plus large représentation de Taiwan dans les instances internationales, et notamment – plus particulièrement depuis la crise du syndrome respiratoire aigu sévère (SRAS) – au sein de l’Organisation mondiale de la santé (OMS).

Le réseau Internet constitue également un vecteur important de cette stratégie d’influence multidirectionnelle mise en œuvre par Taiwan en direction de l’UE. Les autorités taiwanaises disposent, notamment sur la question des relations avec l’UE, de sites d’information permettant d’exposer les positions de Taiwan et, plus précisément, de présenter l’ensemble des secteurs de coopération entre Taiwan et l’UE. L’ensemble contribuant à l’élaboration d’un argumentaire fondé sur la convergence idéologique et politique et la complémentarité des intérêts économiques entre Taiwan et l’UE [21].

En 1995, un rapport du Parlement européen a demandé le renforcement des liens avec Taiwan. En février puis en mars 1996, le Parlement a adopté deux résolutions condamnant les manœuvres militaires organisées par la RPC dans le détroit de Taiwan en relation à l’organisation dans l’île des premières élections présidentielles au suffrage universel dans le monde chinois. Au mois de juillet de la même année, le Parlement a adopté une autre résolution demandant le renforcement de la représentation de Taiwan dans les instances internationales. Au mois d’avril 2000, il s’est félicité de l’élection démocratique – particulièrement critiquée par Pékin – du président indépendantiste Chen Shui-bian. Plus récemment, en 2002, une résolution du Parlement consacrée à la diplomatie et à la politique de sécurité de la Commission européenne a demandé que les relations avec Taiwan soient renforcées et que la Commission trouve les moyens de promouvoir des liens plus étroits avec Taiwan. L’adhésion de Taiwan à l’Organisation mondiale du commerce (OMC) a été fortement soutenue. Au mois d’avril 2002, le Parlement européen s’est également prononcé en faveur d’une politique plus souple d’attribution des visas à des personnalités taiwanaises souhaitant se rendre en Europe et, au mois de septembre de la même année, il s’est encore prononcé pour le retrait des missiles chinois déployés face à Taiwan.

Par ailleurs, pour Taiwan comme pour l’UE, c’est la question de la révision du concept de souveraineté dans ses dimensions d’indivisibilité, de force et d’inaliénabilité qui est posée, contribuant ainsi au renforcement de ce sentiment de convergence idéologique au niveau de la problématique de la définition de l’État-nation [24]. À ce titre, pour les représentants d’un pouvoir taiwanais démocratisé, l’UE peut également être définie et présentée comme un nouveau modèle de « souveraineté douce », offrant ainsi en retour une image flatteuse et potentiellement universelle de cette construction européenne parfois chaotique. Mais, à l’inverse, Taiwan peut se présenter comme le seul modèle de la mise en œuvre des valeurs démocratiques sur le sol chinois, confirmant ainsi le principe de l’universalité des droits de l’homme, qui constitue l’un des socles idéologiques de l’UE [25].

L’argument flatteur de la future puissance de l’Europe n’est pas négligé, selon les termes d’un analyste taiwanais, auteur d’une thèse sur les relations entre Taiwan et l’UE soutenue à l’Université de Louvain, pour qui « the European Union with its great economic strength and rising political power will have an increasing influence on world affairs » [26]. Cependant, la stratégie d’influence mise en place par Taiwan auprès de l’UE échappe au cadre étroitement réducteur du discours sur la multipolarité ou, plus précisément, correspond à une nouvelle forme de multipolarité fondée sur la défense de valeurs et de principes universels et non sur un équilibre des rapports de force, issu de la Seconde Guerre mondiale, puis figé au sein du Conseil de sécurité de l’ONU.

À ce titre, on peut considérer que la stratégie d’influence de Taiwan prend mieux en compte la nature de ce que pourrait être la puissance – future – de l’UE que les positions rigidement « multipolaires » de la RPC, qui ne se positionne que par rapport aux relations avec son principal partenaire, les États-Unis. Pour les analystes chinois, très clairement, le seul rôle « multipolaire » reconnu à l’Europe, en ce qui concerne la question de Taiwan notamment, doit être de contrer le rôle négatif des États-Unis sur cette question [27]. Selon eux, le débat ne peut donc en aucun cas être sorti du contexte des relations avec les États-Unis et d’une définition étroite – qui est de moins en moins celle de l’UE – des principes de souveraineté et de non-ingérence. À ce titre, le rôle « nocif » du Parlement européen est particulièrement dénoncé par Pékin, dans la mesure où les résolutions adoptées le seraient « sans compréhension de la situation des affaires internationales » [28], le tort des législateurs du Parlement européen étant de ne pas prendre en compte – comme critère premier de prise de décision – le jeu de la multipolarité contre l’hyperpuissance américaine.

Ainsi, loin de se limiter à une stratégie de simple manipulation des opinions publiques, la stratégie d’influence de Taiwan en direction de l’UE n’a pu remporter un certain succès que parce qu’elle accompagne et constitue dans le même temps le signe d’une maturation politique de l’UE en tant qu’acteur autonome, dont les orientations de politique étrangère se dégagent progressivement des principes plus rigides défendus par les États les plus puissants qui la composent. Par ailleurs, cette stratégie accompagne également l’ambition de la Commission européenne d’accroître sa visibilité et sa présence dans une zone Asie-Pacifique qui peut apparaître – d’un point de vue stratégique – comme une chasse gardée américano-chinoise [29]. C’est ce que reflète la résolution du 5 septembre 2002 du Parlement européen, qui demandait que le rôle de Taiwan au sein du dialogue de l’Asia-Europe Meeting (ASEM) soit renforcé, afin de développer en Asie l’influence des valeurs démocratiques, aboutissant ainsi à remettre en cause le tropisme chinois continental du dialogue euro-asiatique [30].

Bien entendu, l’envers de cette stratégie d’accompagnement est la faiblesse des résultats concrets, en dépit, comme nous l’avons vu, d’évolutions sensibles en faveur des autorités taiwanaises. On pourra toutefois conclure que l’échec éventuel de la stratégie d’influence de Taiwan auprès de l’UE pourrait apparaître comme un signe de l’échec d’une véritable montée en puissance sur la scène mondiale d’une puissance européenne indépendante des jeux triangulaires, dont les deux pôles majeurs – comme le souhaite Pékin – seraient la RPC et les États-Unis, l’UE se trouvant cantonnée à un rôle d’ « utilité » dont elle est invitée à ne pas sortir.