Dans le même temps, les périmètres de sécurité en Europe ont été restructurés en fonction des horizons dangereux consécutifs à la construction européenne. L’histoire de la sécurité intérieure en Europe s’est au total bâtie autour de la libre circulation des biens et des personnes au sein de l’Union européenne (UE), projet accélérateur de démocratie, et de son double mimétique et menaçant : une amplification des phénomènes migratoires et de la criminalité organisée qui leur serait liée. Il y aurait cette fois interpénétration des mondes de la coercition et de la justice. Par ailleurs, le territoire déjà flou de la sécurité intérieure se trouve encore brouillé par l’enchevêtrement des aires de sécurité : UE, États de l’espace Schengen et Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) élargie, un enchevêtrement qui pose une nouvelle fois la question centrale de « l’intérieur de quoi ? ».

Ces deux représentations de la sécurité intérieure demeurent si puissantes qu’elles permettent de comprendre dans une large mesure pourquoi il n’existe aucune définition juridique à l’échelle nationale ou européenne de la sécurité intérieure. Il existe bien des listes d’infractions, des critères de règles démocratiques à respecter, mais aucun dispositif juridique qui prenne en compte un bien commun à défendre et à protéger selon des valeurs reconnues par tous. D’où l’idée que l’ambiguïté de fond qui préside à toute conception de la sécurité intérieure est surtout le produit de discours politiques qui récupèrent cette incertitude à des fins nationales ; des discours qui commentent, connotent et récupèrent cette ambiguïté selon les nécessités politiques du moment et qui suscitent ou sont eux-mêmes suscités par la compétition bureaucratique entre les policiers, les militaires et, de plus en plus, les magistrats.

On comprend alors mieux pourquoi le troisième pilier de l’UE, Justice et Affaires intérieures, institué par le Traité d’Amsterdam, entré en vigueur le 1^er mai 1999, est le résultat d’un compromis bancal entre communautarisation et politiques intergouvernementales, et pourquoi le traité lui-même ne propose aucune conception de la citoyenneté européenne, c’est-à-dire d’un lien juridique qui aurait transcendé le lien national. À cet égard, la sécurité intérieure en Europe reste un produit de la souveraineté nationale.

Cet article ne vise pas à retracer la construction institutionnelle de la sécurité intérieure en Europe, sujet déjà abondamment traité [1], mais plutôt à analyser les discours et les implicites de cette construction, de les relier aux différentes pratiques de la sécurité intérieure dans quelques pays européens les plus concernés, d’en tirer les conséquences et quelques réflexions sur ce que pourraient être les nouveaux enjeux de la sécurité intérieure.

S’agissant du discours sur les nouvelles menaces, les traités de Maastricht, d’Amsterdam et l’Accord de Schengen viennent conforter l’idée que l’ouverture des frontières et la libre circulation des biens et des personnes dans un espace « de liberté, de sécurité et de justice » ne peuvent se concevoir sans un renforcement des mesures de sécurité visant à combattre les flux migratoires et la criminalité organisée.

En effet, inquiets des nouvelles formes de violence que généreraient ces déplacements incontrôlés de population, les hommes politiques, en particulier les différents ministres de l’Intérieur et de la Justice, les praticiens de la sécurité, les médias et certains universitaires ont, sous le vocable de nouvelles menaces transnationales, de zones grises ou de non-droit, donné vie à un continuum sécuritaire. Celui-ci accrédite l’idée d’une criminalité continue qui prendrait sa source au-delà de la frontière nationale pour venir irriguer en fin de parcours la petite criminalité urbaine. L’immigration illégale nourrirait ainsi les organisations criminelles de « trafiquants d’humains » au-delà des frontières de l’espace Schengen, fournirait la main-d’œuvre des cartels de la drogue et de la contrebande de chaque côté de cette même frontière, pour venir enfin amplifier la petite criminalité et la délinquance dans les centres urbains des États de l’UE, et plus particulièrement des banlieues en France, objet d’étude particulier de la criminalité en Europe.

Observons d’abord que ce discours général sur les nouvelles menaces transfrontalières et le déficit sécuritaire ne s’appuie sur aucune réalité statistique fiable, ne prend pas en compte la réalité économique de l’immigration, ne nous éclaire pas sur le caractère spontané et transfrontalier des nouvelles menaces et s’inscrit à rebours de la vision démocratique et humaniste qui reste le fondement du projet de la construction européenne. Observons ensuite que ce discours est d’une remarquable permanence et que le lien entre menaces externes et menaces internes continue de fonctionner politiquement, comme le prouvent en France la mise en œuvre de la loi du 15 novembre 2001, relative à la sécurité quotidienne [3], et le programme du gouvernement actuel en matière de sécurité intérieure [4]. Observons enfin que ce discours permet à chaque État européen de persuader ses citoyens que ses lois sont la seule application possible de l’État de droit sans que celui-ci puisse être confronté aux règles décidées dans le cadre européen.

Ainsi, il n’est pas indécent de poser comme principe que le discours sur la sécurité intérieure en Europe a surtout pour objet de renforcer la prééminence nationale.

Trois facteurs président à ce renouveau de la compétition bureaucratique entre agences en Europe. Le premier est d’ordre militaire. Dans un contexte de diminution croissante des budgets et des effectifs des ministères de la Défense, les militaires – et cette réflexion a pris tout son sens en France –, nourris des enseignements tirés des opérations de maintien de la paix en territoire d’intervention, ont réorienté leurs missions traditionnelles vers des activités qui s’apparentent à des tâches policières. La compétition entre policiers et militaires se nourrit donc de ces allers et retours entre savoir-faire acquis lors de missions de maintien de l’ordre à l’étranger et utilisation de ces mêmes savoir-faire sur le territoire national. Pour les militaires, intervenir à l’étranger permet à la fois d’importer et d’exporter de la stabilité, et de passer d’une culture traditionnelle du feu collectif et destructif au service de la puissance de l’État à celle du rapport à l’individu sous l’angle de la loi [5]. Il n’y a pas de raison que cette mutation ne trouve pas d’autres applications.

Le second facteur a trait à la mise en place de moyens de surveillance des territoires nationaux ou de ceux jouxtant les frontières de l’UE ainsi que de systèmes d’information. Le processus même de coopération entre agences policières, intermédiaires (telles que les douanes) et/ou militaires, parce qu’il étend les périmètres d’investigation à des zones beaucoup plus vastes au sein d’une construction politique plus large, tout en multipliant les lieux de contacts formels ou informels entre spécialistes, relance par là même le processus de compétition de ces mêmes agences dans des aires qui ne sont plus cette fois seulement nationales. C’est à cette jonction du maintien de l’ordre et de la surveillance électronique, du contrôle de zones géographiques et des populations qui dérangent, que les magistrats ont pris conscience du retard pris en matière de défense des droits de l’homme.

Le troisième facteur est lié aux politiques antiterroristes. Dans un contexte d’accroissement continu des besoins de surveillance et de diminution des budgets, il est tentant pour le politique, d’une part, de récupérer le savoir-faire des militaires qui possèdent la capacité de mettre en œuvre des systèmes de renseignement et de surveillance en réseau à grande échelle, où l’information collectée n’est pas autant le produit d’une rétention due à la compétition entre agences de police ; et, d’autre part, de confier à des entreprises privées de sécurité les tâches du contrôle quotidien. Les contrôles effectués par les compagnies aériennes avant et après embarquement sont un bon exemple de cette récupération de tâches publiques désormais confiées à des entreprises privées.

En revanche, les nouveaux arsenaux législatifs de lutte antiterroriste, votés dans la très grande majorité des pays de l’UE, ont apporté une manière très américaine de tenter d’homogénéiser les comportements. C’est bien la nouvelle désignation de groupes cibles ou qui dérangent et la surveillance dont ils font l’objet qui durcissent, à l’extérieur des frontières, les conditions de l’immigration, du droit d’asile et de l’accueil des réfugiés selon des critères non avoués de race, de comportement ou de religion. De manière concomitante, à l’intérieur de ces différents pays, c’est la lutte contre tout activisme radical, considéré comme une remise en cause du pouvoir de l’État, qui est désormais combattu avec l’aide de ces mêmes législations antiterroristes [7].

L’implicite de la sécurité intérieure n’est donc pas celui d’une meilleure compréhension par les citoyens de ce que pourrait signifier « rassurer et protéger » dans une Europe élargie. Il est plutôt celui du court terme, de la gestion à vue, des conditions d’une sécurité que chaque crise, chaque élargissement, vient contester. Produit essentiellement du discours politique, de la compétition bureaucratique et, récemment, des législations antiterroristes, il témoigne d’un volontarisme mal calibré : « En l’absence de vision commune, on crée, on légifère, on met en place dans la discrétion et par-delà les discours politiques : seule solution pour avancer et passer outre les intérêts ou les ambitions des États. » [8]

Il n’est pas question dans un article aussi bref de décrire ces différentes stratégies [9]. Elles seront simplement mentionnées dans le cas de l’Italie et de la France, et décrites plus en détail en ce qui concerne l’Allemagne.

Ce qui pourrait apparaître comme une perversion de la construction européenne n’a pas modifié les pratiques de la sécurité intérieure en Europe tout simplement parce que les stratégies mises en œuvre par les États précités, à l’exception de l’Allemagne, n’affectent généralement qu’une dimension de la sécurité intérieure. À ce jour, seule l’Allemagne dispose d’une véritable vision de la sécurité intérieure qui non seulement remet en question la pertinence de la coercition en Europe, mais se réfère aussi implicitement à un système de valeurs qui pourrait faire consensus.

S’agissant de l’Italie, les Italiens ont ressenti avec amertume le fait que l’Accord de Schengen les ait exclus à ses débuts et ne reprenne que cinq des six membres fondateurs de la Communauté européenne (CE). La création d’un acquis Schengen empêchant les nouveaux membres de rediscuter les points initiaux, l’acceptation d’un « Schengen à la carte » pour les Britanniques et les critiques réitérées sur le manque de fiabilité des agences de sécurité italiennes les ont plus qu’irrités. L’Italie a alors décidé d’assurer pleinement son rôle de frontière sud de l’espace Schengen, tout en privilégiant l’environnement méditerranéen. Ils se sont ainsi positionnés comme des intermédiaires obligés que l’on doit solliciter et non plus rejeter. Contrairement à l’Allemagne, qui cherche à se dégager de la gestion de la frontière extérieure de l’UE et à en faire porter le poids à la Pologne et à la République tchèque, l’Italie pense pouvoir tirer des ressources économiques et symboliques de la gestion de cette frontière extérieure. Par ailleurs, comprenant mieux que d’autres l’importance politique de la lutte contre le crime organisé, l’Italie a bâti son modèle d’influence sur les paramètres suivants : en raison d’une grande diversité des agences de sécurité et des ministres impliqués, la création d’organismes multiforces comme les Carabinieri ou la Direction nationale antimafia (DNA) ; l’intégration de toutes les agences de sécurité au sein d’une base de données unique à laquelle l’accès semble moins réglementé qu’en France ou en Allemagne (la fusion des fichiers est autorisée en Italie) ; la mise en place de solutions pragmatiques qui s’affranchissent assez aisément de la contrainte hiérarchique ; et, enfin, une réussite indéniable contre la mafia sicilienne mise en avant à la fois par les différents responsables policiers et les acteurs politiques qui ont compris le parti qu’ils pouvaient tirer de ce succès.

L’Italie est ainsi « naturellement conduite » à proposer son modèle organisationnel aux autres pays européens, mais surtout aux pays de l’Europe centrale et orientale ainsi qu’à la Russie, se posant comme un élément majeur de la lutte contre le crime organisé transnational dans une aire géographique où leur savoir-faire est particulièrement le bienvenu : l’influence du modèle policier italien s’exerce donc au point de jonction entre les Balkans et le Maghreb. On comprendra mieux la place qu’occupe désormais l’Italie dans l’architecture de la sécurité intérieure en Europe.

La France, quant à elle, gênée par les contraintes de la centralisation et l’organisation du pouvoir politique – quelle peut être la vision française de la sécurité intérieure en Europe en régime de cohabitation ? –, s’est longtemps désintéressée de la politique de sécurité intérieure européenne [10] pour privilégier sa compétence en matière de maintien de la paix. Elle a, à cette occasion, joué la carte des forces intermédiaires de sécurité telles que la gendarmerie, capable à la fois de gérer le retour à des formes démocratiques de gouvernement dans les pays marqués par une fracture identitaire et d’assurer les missions de maintien de l’ordre public sur le territoire national. C’est cette double compétence qui, pour les responsables politiques français, permet de gérer au mieux le lien entre sécurité interne et sécurité externe. D’où la volonté française de fédérer à l’échelon européen les différentes gendarmeries ou forces de police à statut militaire.

Cette adaptation s’est faite de manière constante depuis 1992, d’où l’importance de la restructuration des différentes polices fédérales, et elle a été favorisée par la structure fédérale de l’État, qui obligeait déjà à coordonner les niveaux régionaux de prises de décisions et de pratiques policières et le niveau central ; par la présence d’une frontière extérieure qui constituait la clé d’accès à l’Europe de Schengen ; par l’espace géographique situé immédiatement derrière cette frontière extérieure, constitué par les nouveaux Länder de l’ancienne Allemagne de l’Est, zone immédiate de réception de tous les flux migratoires et trafics potentiels, qui ne pouvait cumuler sans dommage difficultés économiques et sociales et déficit de sécurité ; et enfin, par l’expérience allemande acquise en matière de recherche et de centralisation du renseignement policier depuis l’apparition de la Fraction armée rouge (RAF) dans les années 1960 et 1970.

Le concept de sécurité intérieure allemand a été formalisé une première fois dans le programme d’action pour la sécurité intérieure de 1994 [11] et prend en compte les dispositions de sécurité de l’Accord Schengen pour les fondre dans un modèle policier allemand plus vaste qui se trouve par là même « légalisé » à l’échelon européen. Les éléments essentiels de ce concept peuvent alors s’énoncer de la manière suivante [12] : une redéfinition des menaces, des dangers et des risques susceptibles d’affecter la population allemande, désormais, est considéré comme menaçant non seulement ce qui fait peur aux citoyens allemands, ce qui peut menacer leur intégrité physique, mais également ce qui peut faire obstacle à leur « épanouissement économique et social », à cet égard, deux zones d’application privilégiées de ces peurs sont à considérer : les zones urbaines et les nouveaux Länder frontaliers ; un niveau de coordination très étroit entre polices régionales, fédérales et étrangères ; une interconnexion de tous les systèmes de données informatisées, avec accès sélectif, parce que réglementés constitutionnellement ; une très grande autonomie des polices régionales en matière de budget, d’emploi des forces, de structure et de coopération à mettre en place, y compris avec l’étranger, et enfin, une référence permanente à la loi et aux législations : le concept doit respecter les règles démocratiques et sa validité doit pouvoir être vérifiée, en dépendent son acceptation et sa crédibilité auprès du citoyen allemand et des étrangers présents sur le territoire. Surtout, le degré de crédibilité est le garant de l’extension du concept à l’extérieur des frontières nationales. Ce qui ne veut pas dire que les normes conçues pour la protection du citoyen allemand valent d’emblée pour les pays extérieurs, appartenant à l’espace Schengen ou autres, en particulier ceux du premier cercle : Pologne, République tchèque, Slovaquie, Hongrie, Bulgarie et Roumanie.

En définitive, on peut considérer la notion de sécurité intérieure allemande comme tridimensionnelle en ce qui concerne sa zone d’application, et unique dans son dessein. C’est désormais la même menace ou la même catégorie de menaces qui est traitée à la fois sur le territoire allemand, pour le compte d’un État Schengen par le jeu de la frontière intérieure, et à l’extérieur de la zone Schengen. Cet extérieur doit être différencié selon qu’il englobe les États jouxtant la frontière extérieure de l’espace Schengen ou ceux considérés comme zone d’origine ou de transit des populations migrantes ou de la filière criminelle à combattre.

Une sécurité intérieure érigée en modèle d’influence. Le modèle d’influence allemand, que l’on pourrait qualifier de « concept de sécurité intérieure à crédibilité élargie », joue également dans les trois dimensions déjà mentionnées. À l’intérieur du territoire et contrairement au modèle américain, il ne joue pas fondamentalement sur des valeurs particulières à défendre mais sur l’idée qu’il existerait un « welfare allemand » unique, à protéger et à défendre, et donc exportable.

En toute logique, il s’applique alors aux pays de la frontière extérieure de l’espace Schengen. Les accords bilatéraux de coopération, la formation, l’équipement et l’initiation à la norme juridique allemande en sont les fondements. Équiper et former les polices tchèques et polonaises, c’est laisser entrevoir qu’il existe un mode de vie sociétal privilégié en Europe, et que ce mode de vie peut constituer un objectif qui convient d’ores et déjà de sauvegarder. C’est également s’assurer que les dispositions de l’Accord Schengen seront appliquées dans le sens où l’Allemagne le souhaite lorsque ces pays et leurs voisins feront à leur tour leur entrée dans la zone Schengen. L’Allemagne tente alors d’imposer ce modèle aux pays de la zone Schengen actuelle pour différentes raisons, tout d’abord parce que les accords conclus à la frontière extérieure le sont aussi aux frontières intérieures (accords bilatéraux conclus avec la gendarmerie et les douanes françaises, suisses et les pays scandinaves en mer Baltique), parce que l’Allemagne a, depuis trente ans, perfectionné son système de collecte et de gestion de l’information policière et qu’elle semble capable de gérer les interconnexions à ce système au cas par cas, et, enfin, parce que ce modèle est en prise avec les garanties démocratiques que les sociétés du Nord ont l’habitude d’exiger de leurs gouvernants et de leurs polices.

Ainsi, l’espace Schengen vient valider le concept de sécurité intérieure allemand qui, historiquement, a toujours essayé d’associer pratiques policières et constitutionnalité. Faisant de l’individu, et non pas tant de l’État, la résultante de l’effort policier, le modèle de sécurité intérieure allemand a pour paradoxe de favoriser à la fois l’émergence d’une police de proximité et de légaliser à l’échelon européen le modèle de police allemand qui a réussi à devenir, de facto, le modèle pour l’Europe à la suite du désintérêt des Français pour Europol.

L’aridité des textes relatifs à la construction de la sécurité intérieure en Europe ne permet pas toujours d’en saisir concrètement les enjeux. L’étude des discours, des implicites et des pratiques de la sécurité intérieure en Europe, en dépit du cadre forcément restreint de cette contribution, permet d’en avoir un aperçu plus réaliste et plus en prise avec les préoccupations citoyennes. Il est clair que la construction de la notion de sécurité intérieure en Europe ne débouche pas forcément sur la vue optimiste et source de progrès humain qui reste le fondement et l’objectif de la construction européenne. Cependant, la circulation toujours plus intense des personnes va nécessairement rejoindre celle des capitaux, des biens et des services. Cette relation entre la croissance des services et la circulation des personnes est trop importante économiquement pour être remise en cause par les impératifs sécuritaires qui s’alimentent de toutes les peurs, provoquées ou non.

Il est nécessaire de mener une réflexion sur ce qu’est réellement une société du risque dans le courant général de la mondialisation, qui passe par la prise de conscience de tout ce que ces deux notions peuvent apporter de positif si l’on veut bien considérer que le risque et la mondialisation sont aussi des chances pour nombre d’individus en Europe et pour certaines populations étrangères. Autrement dit, les questions de pauvreté, d’exclusion sociale, de discrimination, de politique pénale, de circulation migratoire, de développement de la justice à l’échelle européenne, du co-développement, des pactes de stabilité et des opérations humanitaires sont les vraies questions à aborder de manière frontale pour comprendre les enjeux de la sécurité contemporaine.

En préambule à toute politique de sécurité intérieure, l’Europe doit donc répondre aux questions suivantes : existe-t-il un « bien-être », des normes ou des valeurs sociétales typiques sur lesquelles il existe un accord de la population européenne et que l’Europe doit maintenir, transmettre et faire partager ? Font-elles l’objet d’un consensus en Europe et celui-ci doit-il être développé ? Par ailleurs, comment faire revivre un idéal des droits dans un espace élargi porté par la construction européenne ? Quels sont les points forts des structures européennes qui méritent d’être promues ? Enfin, pourquoi l’effort consenti par les Européens dans le domaine de l’engagement humanitaire, effort qui a son prix humain et son coût financier, ne vaut pas en retour le crédit que l’Europe serait en droit d’escompter ?