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Revue internationale et stratégique
Dalloz

I.S.B.N.2130540980
208 pages

p. 83 à 88
doi: en cours

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Dossier

n° 52 2003/4

Discipline > Revue > Sommaire > Article

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Introduction

Les stratégies d’influence en affaires étrangères : notion insaisissable ou absence de volonté ?

Nadège Ragaru Pierre Conesa Respectivement chercheur à l’Institut de relations internationales et stratégiques (IRIS), spécialiste des questions relatives à l’Europe centrale et balkanique, et rédacteur en chef de La revue internationale et stratégique ; et conseiller du président, Compagnie européenne d’intelligence stratégique (CEIS).

Plan de l'article

• LA DIPLOMATIE D’INFLUENCE : UNE DÉCOUVERTE FRANÇAISE TARDIVE

• PENSER LES STRATÉGIES D’INFLUENCE

« Les ouvrages de langue française sur la politique étrangère sont rares, les travaux sur la politique étrangère de la France encore plus », relevait l’internationaliste Frédéric Charillon en commentant la parution du précieux ouvrage de Marie-Christine Kessler en 1999 [1]. Depuis lors, la nécessité de lancer un débat sur la formulation de la politique étrangère en France semble avoir timidement fait son chemin. Quelques initiatives récentes l’attestent, à l’instar des deux remarquables numéros de la revue Cultures & Conflits consacrés à la rationalité en relations internationales [2] ou encore de l’ouvrage sur les diplomates, sous la direction de Samy Cohen [3]. Dans les manuels les plus récents de relations internationales, l’étude de la politique étrangère serait même en passe de se forger une place [4]. En France, cette branche des relations internationales tarde cependant à acquérir ses lettres de noblesse. Il suffit de regarder l’extraordinaire prépondérance des travaux en langue anglaise dans les bibliographies des cours qui lui sont consacrés pour s’en convaincre.

Certes, les arguments ne manquent pas pour expliquer la rareté des études relatives aux affaires étrangères : les praticiens seraient trop impliqués dans la gestion quotidienne des questions internationales pour disposer du temps, du recul et, peut-être, de la liberté de parole nécessaires à une telle réflexion. Quant aux chercheurs français, confinés dans leurs bureaux et leur science, privés d’accès aux milieux décisionnels, ils ne sauraient fournir des éclairages pertinents. Surprenante aux yeux des observateurs étrangers, la réticence française à accorder à l’étude de la politique étrangère la place qui devrait lui revenir dans un pays aspirant à jouer un rôle majeur sur la scène internationale n’est sans doute pas indifférente au mode de recrutement des responsables politiques, des diplomates et des « experts », ainsi qu’aux rapports spécifiques qu’entretiennent les milieux décisionnels et les instituts de recherche dans notre pays. Affiner la compréhension des acteurs et des mécanismes intervenant dans la formulation des décisions en politique étrangère constituerait pourtant un instrument irremplaçable pour relever les défis auxquels diplomates et hommes politiques sont aujourd’hui confrontés – à savoir, entre autres, l’extension du champ des affaires internationales au-delà des thématiques traditionnelles de la sécurité et de la puissance, la porosité croissante entre interne et externe, la globalisation des menaces et la multilatéralisation des négociations internationales.

Très modestement, La revue internationale et stratégique a souhaité contribuer à ce débat naissant en abordant la politique extérieure à partir d’un prisme très spécifique, celui des stratégies d’influence des États. L’approche pourrait être accusée de pécher par excès de réalisme, négligeant la pluralité des acteurs et des auteurs de politiques étrangères – firmes multinationales, organisations non gouvernementales (ONG), collectivités locales – et la démultiplication des centres de décision. On pourrait aussi lui reprocher d’utiliser une catégorie (l’influence) empruntée à la pratique des diplomates et des élites politiques. La recherche ne suppose-t-elle pas que l’on puisse se départir des notions de sens commun pour forger des outils d’analyse robustes ? Mais c’est précisément dans la mesure où elle « fait sens » aux yeux des personnels en charge des affaires extérieures que la notion d’influence a paru stimulante. Comme celle de puissance ou d’intérêt, dont S. Cohen regrettait fort justement l’excessive prééminence dans le discours des diplomates en France [5], elle constitue l’un des cadres à travers lesquels les décideurs tentent d’évaluer leur action et d’apprécier les réformes à promouvoir. En ce sens, il a paru plus stimulant – afin de confronter les approches des praticiens et des analystes – de réunir autour d’une réflexion sur les stratégies d’influence politologues, internationalistes, diplomates et militaires plutôt que de disqualifier d’entrée une notion sans doute trop largement usitée.

LA DIPLOMATIE D’INFLUENCE : UNE DÉCOUVERTE FRANÇAISE TARDIVE

En France, les stratégies d’influence semblent en effet devenues un thème à la mode. On peut d’ailleurs être tenté de s’interroger sur la soudaine actualité d’un sujet qui, après tout, n’est nouveau que dans certains pays européens soudainement confrontés aux nouvelles méthodes de la diplomatie américaine. Faisant l’objet d’usages extrêmement différenciés, l’ « influence » apparaît parfois, ainsi que le suggère François-Bernard Huyghe, comme une notion jouant un rôle de « roue de secours » [6]. Elle est le plus fréquemment définie comme la capacité d’obtenir un comportement d’un individu ou d’un groupe, voire d’un État. Mais, dans les relations internationales, n’est-ce pas là la fonction même du diplomate, par opposition au guerrier ? Dans le sillage des travaux de Joseph S. Nye, les stratèges américains désignent aujourd’hui par l’expression hard power l’action de contrainte et de force, par opposition au soft power, recouvrant l’aide au développement, l’action humanitaire et les accords commerciaux. J. S. Nye, convaincu des mérites d’une politique « sans carotte ni bâton », s’oppose sur cette question à l’approche développée par Robert Kagan [7]. D’autres auteurs comprennent l’influence comme l’effet d’un émetteur sur un récepteur : l’émetteur agit ainsi par des moyens de conviction, d’information et/ou de désinformation. Mais de quelle action et de quel acteur parle-t-on ? Faut-il inclure tous les moyens de l’action culturelle, qu’elle soit publique ou privée ? Peut-on considérer que le prestige du cinéma américain et de McDonald’s contribuent à l’influence américaine [8] ? Après tout, les valeurs de l’un sont souvent l’oppression de l’autre et les terroristes peuvent porter des casquettes Nike et manger des McDo tout en détestant l’Amérique. Une définition plus restrictive limiterait le concept d’influence au prestige culturel, si l’action est publique. Telle semble être la conception centrale du ministère français des Affaires étrangères, qui entretient à l’étranger un réseau dense de 151 centres culturels, 263 Alliances françaises et 28 centres de recherches en sciences sociales, sans que les incidences de ce réseau sur l’ « influence » française fassent toujours l’objet d’une étude méticuleuse [9]. Enfin, quelle place accorder aux acteurs non étatiques dans le déploiement des stratégies d’influence ? Doit-on penser les acteurs non gouvernementaux comme les relais éventuels des États ou comme des rivaux élaborant leur propre politique étrangère, quitte à venir limiter la marge d’action des responsables politiques ?

Dans un contexte marqué par l’affirmation de la puissance américaine, la globalisation des enjeux, la mise en ordre des moyens publics dans les structures multinationales et l’harmonisation des actions publiques et privées dans les rivalités économiques, le débat autour de la diplomatie d’influence naît dans une certaine mesure, en France, du constat d’un décalage entre l’image de modèle universel que le pays cherche à faire prévaloir depuis le XVIII^e siècle et la réalité vécue. La France subit de plein fouet les transformations contemporaines du système international, mais a-t-elle entamé sa propre mutation ? Rien n’est moins sûr. Ainsi, plusieurs rapports récents ont analysé les insuffisances françaises en matière d’affectation des personnels dans les organisations internationales. Le seul ministère de la Défense, grand acteur international français, a consacré à cette thématique pas moins de quatre études, soigneusement classées aussitôt rédigées, et restées sans effet notable. Mais, partout, le souci de conserver pour soi les conclusions de ces recherches semble avoir prévalu – par crainte que le ministère des Finances ne s’empare des résultats. La réforme la plus récente du Quai d’Orsay a concentré les moyens d’action au sein de la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID). Bruno Delaye a dressé un bilan très positif de ces changements [10], mais on sent bien à travers son propos que la diplomatie d’influence intervient plus à la faveur d’une refonte des structures que d’une redéfinition des objectifs. Par ailleurs, le réseau français à l’étranger est beaucoup plus onéreux que celui des autres États européens et des États-Unis, plus statique aussi. Le récent rapport de l’amiral Jacques Lanxade, ancien chef d’État-major des Armées et ancien ambassadeur, et de Nicolas Tenzer, ancien chef de service au Commissariat général du Plan, président du Centre d’étude et de réflexion pour l’action politique (CERAP) et directeur de la revue Le Banquet – qui dessinait des axes d’action clairs – semble ne pas avoir connu de suites [11].

La volonté de l’actuel ministre des Affaires étrangères, Dominique de Villepin, de régénérer le Comité interministériel des moyens extérieurs de l’État, créé par Alain Juppé dès 1995 afin d’avoir une vision d’ensemble des dispositifs français, va incontestablement dans le bon sens. Mais certaines conditions paraissent encore manquer. Tout d’abord, il faut un pilote dans l’avion : si chaque ministre doit disposer d’une vision compréhensive de son dispositif international, il lui appartient de décider – à lui et non aux grands corporatismes – du candidat à retenir pour chaque poste. Par ailleurs, dans les organisations multinationales, le Royaume-Uni dispose d’un grand savoir-faire. Là où les Français se battent souvent pour la position de numéro un, très convoitée, les Britanniques emportent facilement la position de numéro deux, moins prestigieuse, mais ô combien efficace.

Ensuite, il convient de procéder à une analyse exhaustive des lieux d’influence – lesquels peuvent être différents selon les domaines (création de normes pour l’industrie, création d’instituts de réflexion stratégique pour la réflexion militaire) –, des publications de référence et des élites montantes dans chaque pays. Le dispositif français devrait aussi être régulièrement révisé [12]. Il faut également favoriser un changement de comportement des administrations qui doivent renoncer à prétendre faire elles-mêmes ce qu’elles ne peuvent plus accomplir et accepter de partager l’information – crime suprême. L’affectation des personnels doit aussi être repensée, afin que les postes soient attribués en fonction du profil professionnel plus que des logiques corporatistes. Enfin, un travail de réflexion s’impose sur l’intelligence économique en France dans le sillage du rapport Carayon de mai 2003, venu évaluer les changements intervenus dans ce domaine depuis le rapport Martre de 1994 pour le Commissariat général du Plan. Les moyens budgétaires étant restreints, il convient de s’appuyer davantage sur une population de retraités de plus en plus jeunes, encore experts, capables à un moindre coût que des administratifs expatriés d’exercer des fonctions d’influence, de faire valoir des points de vue et de valoriser l’expertise française.

PENSER LES STRATÉGIES D’INFLUENCE

La première partie du dossier soulève plusieurs questions : comment les gouvernements et les diplomates définissent-ils l’influence ? De quels instruments cherchent-ils à se doter pour accroître leur poids sur la scène internationale ? Quelle importance accordent-ils, par exemple, à la formation des futures élites des États partenaires ? Quel usage font-ils des diverses sources d’expertise – et notamment des think tanks – pour peser sur la formulation des enjeux internationaux ? Où se créent les affinités interpersonnelles et les solidarités qui contribueront, dans l’univers familier des enceintes multilatérales et des sommets, à infléchir la mise sur agenda des problèmes internationaux ? Peut-on voir émerger des approches différentes, d’un pays à l’autre, des conditions d’exercice de l’influence ? Les réponses à ces questions ont été sollicitées tout à la fois auprès de décideurs et d’observateurs des affaires étrangères et de responsables français et européens.

N. Tenzer revient, dans un article remarquable, sur « l’étiolement de l’influence de la France telle qu’elle avait été construite dans l’après-guerre et par la doctrine gaullienne ». Il note la dévalorisation relative des instruments traditionnels sur lesquels l’État français s’était appuyé (siège permanent à l’Organisation des Nations unies – ONU – et puissance nucléaire) et l’insuffisance de l’expertise française dans les domaines plus inédits des relations internationales (enjeux environnementaux, par exemple). Les cloisonnements entre les milieux de la recherche et de la décision, la négligence des rencontres internationales informelles, l’absence de structures de réflexion conceptuelle sur la politique étrangère et la sous-estimation du rôle des personnels français employés dans les organisations internationales figurent parmi les paramètres expliquant l’échec à influencer la définition des priorités et des principes sur la scène internationale. Et de souligner : « Nous pouvons certes vitupérer la prédominance des modes de pensée anglo-saxons, mais ces lamentations sont dérisoires si nous ne sommes pas capables de proposer des schémas alternatifs. » Sous la plume du général Alain Faupin, c’est ensuite une des facettes les plus singulières, du point de vue d’un public français, de la politique étrangère qui est envisagée, à travers une présentation du rôle des think tanks, ces « boîtes à idées » où les responsables politiques viennent souvent alimenter leurs réflexions. Mais la pensée des affaires étrangères et l’exercice d’une influence passent aussi par la constitution de réseaux interpersonnels transnationaux. Échanges d’expériences et formation, prise de contacts avec les représentants des jeunes élites politiques et diplomatiques et rencontres informelles de haut niveau y tiennent une part de premier plan. Tour à tour, ce sont ainsi les contributions du German Marshall Center – instrument privilégié de la préparation à l’entrée dans l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) des élites militaires et politiques des États issus du bloc communiste – (général Faupin), du programme « Personnalités d’avenir » du Quai d’Orsay (Catherine Taillé et Mathilde Guérin, chargées de mission au Centre d’analyse et de prévision, CAP) et l’expérience de Wilton Park (Colin Jennings, directeur général de Wilton Park) qui sont envisagées.

Toutefois, comment mesurer l’impact de ces efforts de mise en visibilité et en réseau sur la gestion des grands problèmes internationaux ? Pour apprécier la portée des stratégies d’influence, il convient de se tourner vers l’analyse de leur fonctionnement en situation. Tel est l’objectif de la seconde partie du dossier. Y sont successivement envisagées diverses configurations : la première s’intéresse aux efforts de Taiwan et de la Turquie auprès de l’Union européenne (UE). Valérie Niquet revient ainsi sur les efforts des autorités taiwanaises pour s’assurer une reconnaissance européenne, dans le contexte de leurs rapports parfois complexes avec la Chine. Pour la Turquie, l’enjeu, comme le montre finement Sylvie Gangloff, est de parvenir avant tout à projeter une image du pays qui rende sa candidature à l’intégration européenne crédible et réalisable. À un second niveau, le prisme se déplace pour porter sur un autre site test pour les stratégies d’influence, à savoir la concurrence économique internationale : Pierre Conesa propose une évaluation des hésitations de la politique française en matière d’intelligence économique.

Par-delà leur diversité, les contributions au présent dossier convergent pour mettre en exergue trois enseignements. Elles soulignent, tout d’abord, la profondeur des mutations intervenues dans l’action extérieure des États, sous l’effet de la diversification des branches de l’appareil d’État impliquées dans la formulation de la politique étrangère, de l’investissement grandissant dans les organisations internationales, du déploiement de missions internationales ambitieuses en situation de conflit régional et de la coexistence nécessaire avec une variété d’acteurs infra-étatiques (les collectivités locales) ou non étatiques (ONG). Une meilleure coordination, la valorisation de compétences nouvelles et une redéfinition du rôle des diplomates sont le corollaire de ces transformations. En second lieu, l’analyse des politiques d’influence révèle la difficulté, pour les États qui souhaitent les promouvoir, de maîtriser pleinement l’extraordinaire diversité des « relais », des flux de communication et d’échange, ainsi que des intérêts privés et publics qu’ils représentent. Ce caractère évanescent et diffus de l’influence ressort tout particulièrement des travaux de S. Gangloff, qui conclut : « Si contrôler les réseaux (dans l’immigration, la politique ou le commerce) reste une finalité de l’État, la réalisation de cet objectif n’est ni possible dans sa totalité, ni nécessaire [...] la plupart des relais de son influence procèdent moins d’une politique volontariste de l’État que d’une conviction – voire, pour certains, d’une sorte de messianisme – des acteurs de ces réseaux. » Enfin, on ne peut qu’être frappé à la lecture de ces textes devant le décalage entre l’aspiration des élites décisionnelles à projeter de l’influence et les difficultés objectives d’une évaluation de leur influence. Mettre en place des mécanismes plus pointus d’identification des sites et des agendas sur lesquels les décideurs souhaitent peser contribuerait sans doute à une meilleure appréciation de l’efficacité des dispositifs mis au service d’une bien élusive quête de centralité.

NOTES

[1]

Voir Frédéric Charillon, « La politique étrangère de la France. Acteurs et processus », Cultures & Conflits, n^o 37, printemps 2000, et Marie-Christine Kessler, La politique étrangère de la France. Acteurs et processus, Paris, Presses de Sciences Po, 1999. On doit à Frédéric Charillon une des premières tentatives d’exposition et de synthèse, en langue française, des paradigmes d’analyse de la politique étrangère. Se reporter à Frédéric Charillon (sous la dir.), Politique étrangère. Nouveaux regards, Paris, Presses de Sciences Po, 2002, et la lecture critique consacrée à l’ouvrage par A. John R. Groom, « Vers un renouveau de l’étude de la politique étrangère ? », La revue internationale et stratégique, n^o 49, printemps 2003, p. 198-201.

[2]

Se reporter à Jean-Yves Haine (sous la dir.), « Rationalités et relations internationales. 1 », Cultures & Conflits, n^o 36, hiver 1999, et Jean-Yves Haine (sous la dir.), « Rationalités et relations internationales. 2 », Cultures & Conflits, n^o 37, printemps 2000. A contrario, il faut noter le succès – relatif – du numéro consacré par La revue internationale et stratégique à la politique étrangère de la France, commandé à plusieurs centaines d’exemplaires par le ministère des Affaires étrangères ; Pascal Boniface (sous la dir.), « Numéro spécial : La politique étrangère de la France après 2002 », La revue internationale et stratégique, n^o 45, printemps 2002.

[3]

Voir Samy Cohen (sous la dir.), Les diplomates. Négocier dans un monde chaotique, Paris, Autrement, coll. « Mutations », n^o 213, mars 2002. Se reporter également à la note de lecture consacrée par Joseph Krulic à cet ouvrage dans la présente livraison de La revue internationale et stratégique, rubrique En librairie, p. 164-166.

[4]

De ce point de vue, l’ouvrage de Marie-Claude Smouts (sous la dir.), Les nouvelles relations internationales. Pratiques et théories, Paris, Presses de Sciences Po, 1998, faisait figure de précurseur.

[5]

Voir l’entretien que Samy Cohen a réalisé avec l’ancien ministre des Affaires étrangères Hubert Védrine, dans Les diplomates. Négocier dans un monde chaotique, op. cit., p. 78.

[6]

Voir François-Bernard Huyghe, « L’influence ou le pouvoir des signes », Agir. Revue générale de stratégie, n^o 14, printemps 2003.

[7]

Robert Kagan, La puissance et la faiblesse. Les États-Unis et l’Europe dans le nouvel ordre mondial, Paris, Plon, 2003 [Of Paradise and Power : America and Europe in the New World Order, New York, Alfred A. Knopf, 2003].

[8]

Dans cette perspective, certains think tanks américains ont récemment réfléchi aux ressources que le soft power pourrait fournir dans la lutte contre le terrorisme. Voir, à ce sujet, les travaux de la Rand Corporation : Paul K. Davis, Brian Michael Jenkins, Deterrence and Influence in Counterterrorism. A Component in the War on al Qaeda. Disponible sur Internet à l’adresse suivante : hhhhhhhttp:// wwwwwww. rand. org/ publications/ MR/ MR1619/ ,consulté le 7 octobre 2003.

[9]

À la limite, on constatera que la France dépose moitié moins de brevets que l’Allemagne et huit fois moins que les États-Unis, mais que son « influence » reste intacte.

[10]

Bruno Delaye, « La diplomatie d’influence et de solidarité », ENA mensuel, janvier 2003.

[11]

Commissariat général du Plan, La fonction européenne et internationale dans l’administration d’État, Paris, La Documentation française, mai 2003.

[12]

Il est ainsi étonnant de constater que les centres d’études sur le monde arabe relevant du Quai d’Orsay couvrent toute cette aire culturelle, sauf les pays du Golfe dans lesquels nous avons quelques intérêts.