Le premier réside dans l’étiolement de l’influence de la France telle qu’elle avait été construite dans l’après-guerre et par la doctrine gaullienne. Le fait d’être membre permanent du Conseil de sécurité de l’Organisation des Nations unies (ONU) et puissance nucléaire ne lui donne plus autant que par le passé un statut prééminent. La fin de la rivalité entre les deux blocs lui a ôté une partie de son rôle spécifique. La France entre désormais dans une concurrence des nations beaucoup plus large. Que le monde devienne unipolaire ou multipolaire – encore que les termes de l’alternative soient trop réducteurs –, il n’est pas a priori gagné que la France puisse en sortir renforcée. En Europe, cette évolution est presque encore plus marquée : si la France est avec l’Allemagne le pivot de l’Europe, l’évolution européenne banalise la voix française et l’assourdit. Le centre géographique, mais aussi idéologique, de l’Europe n’est plus naturellement la France. En Europe, la France ne détient aucun privilège, même pas celui d’être l’un des trois grands États fondateurs. Son rôle à l’avenir sera celui que son influence et sa puissance objective lui permettront de jouer dans un environnement qui lui est moins propice que jamais.

La deuxième nouveauté tient à l’apparition, dans le débat public et les ordres du jour internationaux, de sujets étrangers au travail diplomatique traditionnel. Ce nouvel élément oblige également à un croisement des préoccupations et des décisions, qui ne sont que rarement exclusivement politiques, économiques, sécuritaires ou sanitaires. Or, autant la France est, en quelque sorte, « à l’aise » avec les sujets politiques et stratégiques, autant elle est peu familière des « questions globales » sur lesquelles d’autres pays ont une longueur conceptuelle d’avance. Certes, elle s’efforce de combler son retard, mais la domination sur ces sujets est loin d’être française. De surcroît, les difficultés propres à la plupart des États, mais encore accentuées en France, d’accomplir un travail interministériel dénué de suspicion, de méfiance et de rétention de l’information accroissent ce décalage.

Le troisième phénomène nouveau tient à l’importance accrue des idées et des concepts dans les relations internationales. Cette nouveauté est, en un sens, partielle puisque ceux-ci ont été importants à des moments clés de notre histoire, lorsqu’il s’est agi de penser un nouvel ordre international au sortir de la guerre, de « gérer » la guerre froide, d’organiser la détente et de définir les bases d’une doctrine de dissuasion. Toutefois, la nouvelle configuration du monde après la chute du mur de Berlin, la mondialisation et la révolution silencieuse que représente l’élargissement de l’Europe accroissent le besoin de concepts. Les négociations au sein de l’Organisation mondiale du commerce (OMC), la définition d’un nouveau rôle pour l’ONU, le développement d’une justice pénale internationale, l’organisation d’une grande Union européenne, la gestion des crises financières internationales et la lutte contre les nuisances environnementales au niveau mondial obligent à une pensée structurée, à la fois globale et adaptée aux objets spécifiques. Pour faire valoir et prévaloir ses positions et prétendre exercer une influence, il est nécessaire d’avoir une pensée et, faut-il ajouter, une pensée audible par ses partenaires. Or, sur ce point, la France n’a pas encore pris la mesure des efforts à consentir. Nous pouvons certes vitupérer la prédominance des modes de pensée anglo-saxons, mais ces lamentations sont dérisoires si nous ne sommes pas capables de proposer des schémas alternatifs.

Reconnaissons-le d’emblée : l’écriture et la parole argumentée constituent le truchement par lequel l’influence s’exerce sur la scène internationale, au-delà des contacts et des tractations diplomatiques classiques. Bien des concepts qui, aujourd’hui, valent sur la scène internationale ont d’abord été formalisés dans des écrits doctrinaux, présentés lors de colloques ou de symposiums, puis critiqués ou amendés dans des instances qui associaient des participants de l’administration, du monde académique et parfois des affaires. Ils ont rarement été pensés de manière solitaire et immédiatement transcrits en propositions opérationnelles et applicables. Le temps de maturation des idées est à la fois lent et pluraliste. Or ce type de processus est quasiment impossible aujourd’hui au sein de l’État français.

Tout d’abord, le fonctionnaire français n’écrit pas ou, plus exactement, n’écrit que des notes, parfois des rapports, des instructions ou des énoncés de position. Il ne consacre quasiment pas plus de temps à participer activement à un séminaire international informel et à préparer l’intervention qu’il pourrait y prononcer. Il ne le fait pas parce qu’il n’en a pas le temps, qu’il a mieux à faire – ou qu’il le croit –, et que l’organisation dans laquelle il travaille ne lui ménage pas d’espace pour s’y consacrer puisqu’elle n’y accorde quasiment aucune importance. Il ne le fait pas non plus par absence de tropisme. Même s’il a tous les moyens intellectuels pour s’y atteler, sa formation ne l’y conduit pas naturellement. Cette situation n’est certes pas entièrement spécifique à la France si l’on considère les fonctions publiques stricto sensu. Toutefois, notre pays se caractérise, plus que beaucoup d’autres démocraties, par une culture unique, une provenance très typée (l’École nationale d’administration – ENA – et l’École polytechnique) et une absence de formation par la recherche au sein du monde académique. Ailleurs, les universitaires participent davantage, pour un temps et au gré des alternances, à l’action administrative. Cette tradition a des conséquences bénéfiques à la fois sur l’administration, mieux ancrée dans les débats intellectuels importants, et sur l’Université, moins détachée des enjeux concrets et moins rétive à émettre des recommandations opérationnelles.

Ensuite, nous ne disposons ni de think tanks ni d’institutions de débats et d’échanges de dimension internationale aussi prestigieuses que Chatham House, Wilton Park, le World Economic Forum ou la Wehrkunde et quelques autres qui permettraient d’ancrer notre pays dans le paysage mondial de la pensée stratégique. Ce travers a certes été maintes fois exploré. Il convient cependant d’en cerner, à différents stades, les conséquences précises. Le premier moment est celui de l’élaboration doctrinale de nature politique. Il existe des pays où, lorsqu’un parti arrive au pouvoir, ses équipes sont prêtes à gouverner ou, en tout cas, ont acquis une vision claire de ce qu’il convenait de faire. Lorsque cela survient, cette qualité est imputable aux réflexions conduites au sein des fondations, directement partisanes ou simplement alliées, d’où seront en partie issues les nouvelles équipes. La situation française n’a rien de comparable. En matière de préparation des projets et des programmes des partis, l’improvisation le dispute le plus souvent à l’approximation. Certes, les partis reçoivent des notes de fonctionnaires et auditionnent parfois des universitaires, mais il n’y a rien là qui ressemble de près ou de loin à un travail intellectuel tant soit peu sérieux. Fatalement, il ne peut en résulter ni vision d’ensemble, ni compréhension des détails. Il est presque inutile de préciser qu’en matière internationale, européenne et stratégique, la réflexion des partis atteint quasiment le degré zéro, même si quelques rares personnalités, à gauche et à droite, ont une pensée personnelle élaborée sur ces questions.

Le deuxième stade est celui de l’action proprement dite. Outre le fait que l’action elle-même demande, en continu, des analyses et des perspectives qui permettent l’anticipation, dans le domaine international comme dans les autres, on ne peut, aujourd’hui en particulier, concevoir l’action sans une parole publique et un jeu d’influence plus discret qui prépare les étapes suivantes. Quoique indispensables, les communiqués, les éléments de langage officiels et les contacts diplomatiques sont insuffisants pour exercer une influence en profondeur. Les énoncés officiels sont essentiellement des signaux adressés aux chancelleries. Les discours politiques ont pour destinataires essentiels les opinions publiques nationales. Non seulement le jeu d’influence se gagnera grâce au concours d’autres diffuseurs que les autorités gouvernementales, mais il suppose aussi des analyses nourries, des réponses argumentées aux objections et une explicitation des objectifs avec quelque hauteur. Sur ces deux points – à savoir, le relais d’acteurs non officiels et le travail d’analyse –, les think tanks sont irremplaçables – cela vaut également pour les opposants à la politique gouvernementale dont l’opposition est plus constructive. Sur un autre plan, les grands rendez-vous internationaux servent à la fois de caisse de résonance de certaines idées et permettent des échanges de vue informels avec des personnalités de tous horizons et de multiples pays. On sait aussi que, trop souvent, les Français s’y illustrent par un fort absentéisme, une parole chichement mesurée et une attitude souvent jugée négligente.

Le troisième moment est celui de l’organisation de l’influence, souvent indépendamment de tout enjeu immédiat. Outre les modalités déjà évoquées, l’organisation de l’influence s’exerce par une sorte de maillage des territoires internationaux qui passe par une forme de communauté de pensée à géométrie variable. Encore faut-il que cette communauté existe et suscite un sentiment d’appartenance. Encore convient-il aussi qu’il y ait une parole à porter, qui ne saurait naturellement toujours épouser les thèses officielles. Cette préoccupation rejoint une question classique, qui est celle de l’utilisation très insuffisante de la présence de nos ressortissants. On insiste à juste titre sur le fait que les fonctionnaires détachés et les Français de manière générale en poste dans les organisations internationales sont, pour les premiers, oubliés par leur administration d’origine avec laquelle les contacts sont rares, et, pour tous, dépourvus de facultés d’échange avec les responsables français potentiellement intéressés par les sujets qu’ils traitent. Quant aux universitaires et aux chercheurs français, rares au demeurant, qui travaillent sur des sujets soit directement internationaux, soit qui font l’objet de discussions au niveau mondial, ils peuvent avoir des échanges avec leurs collègues étrangers, mais aussi avec des organisations internationales et des gouvernements, sans que les responsables français profitent le moins du monde de leurs connaissances.

La conception française repose apparemment sur une vision bien trop simple des réalités internationales contemporaines. Le but essentiel de l’influence serait de faire accepter, au cours d’une négociation, une décision ou une position. L’influence consisterait ainsi à fournir tous les arguments possibles pour montrer le caractère positif et favorable de notre doctrine. Mais, en dehors du temps de la décision et de la négociation, rien ne se passerait. L’influence est conçue sur le même mode de l’urgence et de l’immédiateté que la plupart des mesures gouvernementales et des instructions données aux négociateurs. Elle ne prend pas en considération la continuité et le temps long. Le travail d’approche et de « séduction » de nos partenaires est rarement considéré ; tout se passe comme si l’on ne concevait pas toujours le besoin de les connaître, de saisir les motivations de leur position et de chercher à faire comprendre notre philosophie au-delà des moments, souvent dramatisés, des négociations. L’influence ne passe pas non plus par la défense d’une ligne unique, mais bien par une action continue, dont les formes sont variées et les expressions potentiellement divergentes.

Cette évolution suppose une autre organisation. La définition française du réseau est bien particulière : elle repose sur des connivences entre personnes liées au même milieu, à l’appartenance administrative ou professionnelle et à la formation. Elle ne prend pas appui sur la conception d’une communauté de réflexion. Le réseau français est essentiellement fermé et, dans une large mesure, secret. Il conçoit mal l’ouverture, l’échange libre et désintéressé, et la pluralité. Or, pour organiser une influence qui, répétons-le, ne peut être fondée que sur le sentiment d’appartenance à une communauté qui discute des mêmes sujets, il faut établir des liens, formels ou informels, entre des groupes différents qui n’ont pas l’habitude de se côtoyer. Il est nécessaire de dépasser les appartenances administratives et la coupure entre le monde de l’action et la sphère de la réflexion, et entre le public et le privé. Pour emprunter un terme anglo-saxon, il est souhaitable d’organiser à tous les niveaux, depuis le sommet de l’État jusqu’à l’échelon des ministères et de certains services infra-ministériels, des task forces. Celles-ci regrouperaient des personnalités en poste dans les organisations européennes et internationales, des fonctionnaires nationaux, des universitaires et des représentants du monde économique et associatif. Cela constituerait une révolution dans notre mode d’élaboration d’une pensée stratégique et dans sa diffusion. Par ailleurs, pour créer une communauté d’influence, la confiance constitue un facteur déterminant.

Cette conversion des pratiques suppose de rompre avec un certain penchant élitaire et individualiste du monde politique et administratif français. Tel ancien ministre nous disait un jour ingénument, parlant des questions européennes, qu’il n’avait pas besoin d’appui pour l’élaboration d’une stratégie européenne, tout au plus de quelques éclairages techniques. En effet, lui et tel de ses conseillers avaient longuement réfléchi sur la question et avaient parfaitement en tête ce qu’il convenait de faire. L’idée selon laquelle la réflexion collective permet non seulement de soulever de nouveaux problèmes, mais crée aussi des relais internes et externes à l’administration qui permettent de mieux diffuser une stratégie, c’est-à-dire de manière plus riche et argumentée, n’était tout simplement pas considérée. Il faudrait d’ailleurs se demander si cette solitude des hommes politiques et de leur entourage ainsi que cette absence de pensée collective ne sont pas à l’origine de certaines failles, visibles dans notre stratégie européenne et internationale. Pourquoi n’avons-nous pas été capables de répondre aux deux documents élaborés par Wolfgang Schäuble et Karl Lamers ou aux propositions de Joschka Fischer émises dans son discours du 12 mai 2000 devant l’Université Humboldt à Berlin [1] et, d’ailleurs, de proposer des « visions » équivalentes ? Pourquoi n’avons-nous pas été à même d’articuler, bien avant que leur adhésion soit actée, une stratégie à l’égard des pays de l’est de l’Europe ? Avons-nous même une doctrine claire et conséquente sur les liens transatlantiques ? Nombreux sont ceux qui, à titre personnel, conduisent une réflexion digne d’intérêt sur ces questions. À cet égard, il serait plus fructueux que cette somme d’intelligences concoure à un dessein collectif.

Par ailleurs, nous devons nous organiser pour produire mieux et plus de documents de référence qui seront discutés dans les cénacles internationaux. L’administration française ne peut certainement pas en être la productrice essentielle ; un effort conséquent est attendu du monde académique qui a, pour une part, récemment accompli des progrès en ce sens. Toutefois, l’État peut être un fédérateur de ces efforts et un incitateur grâce à des liens plus étroits avec la sphère de la recherche. Cette influence, qu’il est possible d’organiser, passe aussi par des contacts de haut niveau, réguliers et entretenus dans la durée, des principaux conseillers des ministres et des plus hauts fonctionnaires avec des « leaders d’opinion » étrangers (parlementaires, intellectuels, chefs d’entreprise, dirigeants syndicaux et associatifs). Ils doivent quitter plus souvent leur bureau et ne pas se contenter des contacts formels établis lors des visites officielles. Les relations individuelles sont toujours primordiales, mais il faut aussi que tous puissent en bénéficier grâce à une meilleure organisation de ceux-ci et à une meilleure circulation de l’information. Il faudrait d’ailleurs ajouter, sur un autre plan, que notre influence ne pourrait que bénéficier d’écoles, d’universités et de centres de recherche de niveau international plus nombreux qui attireraient les meilleurs ressortissants étrangers appelés à avoir une position prééminente dans leur pays.

Enfin, en ce qui concerne spécifiquement les postes diplomatiques, les programmes d’action adressés par le ministre des Affaires étrangères aux ambassadeurs et les notes d’instruction doivent consacrer un volet spécifique à l’influence, qui ne saurait s’apprécier à l’aune des conférences des personnalités françaises invitées ou des représentations données par des troupes d’artistes français, des rencontres officielles ou des dîners. Un chef de poste et ses collaborateurs devraient d’ailleurs être en grande partie jugés en fonction de leur capacité à construire une stratégie d’influence progressive qui dépasse de loin les seuls cercles gouvernementaux.

En second lieu, l’établissement d’une stratégie est en lui-même un démultiplicateur d’influence. C’est l’une des raisons pour lesquelles nous avons proposé la création d’un Conseil d’analyse européenne et internationale, placé auprès de l’une des deux têtes de l’exécutif – et, plus logiquement, auprès du président de la République –, même si le fondement essentiel de cette suggestion résidait dans ce qui nous est apparu comme une déficience de la stratégie à moyen terme, dans ce domaine comme dans d’autres. Ce conseil serait composé de deux cercles. Le premier, ouvert, comprendrait, outre des hauts fonctionnaires, des représentants du monde académique, économique et associatif. Il ne serait d’ailleurs pas uniquement hexagonal. Son rôle essentiel serait de produire des documents d’analyse et de proposition, soit spontanément, soit en fonction de grandes échéances qui devraient pouvoir être anticipées suffisamment à l’avance. Le second, restreint à quelques fonctionnaires en mesure de prendre des décisions, aurait à traduire les propositions en recommandations opérationnelles immédiates soumises à l’arbitrage du chef de l’État. Ce conseil profiterait naturellement des remontées d’informations et des analyses des task forces d’un niveau inférieur et de l’ensemble des documents ministériels non secrets. De plus, des sous-groupes ouverts pourraient être constitués en son sein. Là encore, la pensée stratégique y gagnerait, mais notre influence aussi, à la fois grâce à l’effet de maillage que ce conseil produirait et parce que notre influence aurait une base plus solide.

Rien de ce que nous venons de proposer n’est irréaliste, impossible, ni même difficile ou politiquement risqué, au-delà des obstacles inévitables et des lenteurs de la manœuvre. Ce serait une petite révolution pour notre État, mais la France ne pourra, dans les décennies à venir, peser sur la scène internationale qu’à ce prix.