Leur influence est évidente à la fois sur les plans local et national, voire international. Ils participent également à la formation et à l’entretien intellectuels des élites politiques américaines dans le cadre du spoil system [2], et occupent une place essentielle dans le domaine de la recherche. Les plus grandes personnalités de la politique américaine sont passées, à un moment ou à un autre de leur carrière, par ces institutions dont l’histoire est parfois ancienne.

Inséparables de la société américaine, les think tanks ne sont pas aisément transposables à d’autres systèmes ou à d’autres pays, ils reflètent une culture essentiellement anglo-saxonne et de bonne gouvernance démocratique. Néanmoins, ils se multiplient dans le monde en adoptant le modèle américain. L’Inde montrerait ainsi, dans la création de tels instituts ou « magasins de pensée » [3], un dynamisme en rapport avec la taille du sous-continent. Toutefois, les ériger en modèle ne serait guère utile. Le plus important est d’identifier leur signification et leur impact sur la marche des choses – c’est-à-dire sur l’évolution des esprits, la conduite de la politique, la gestion des crises, la croissance économique ou le progrès technique – et d’en tirer les leçons pour le fonctionnement de nos propres institutions. Une des principales leçons, qui s’inscrit comme un fil rouge dans la trame de cet article, est la cohérence entre les besoins exprimés ou ressentis, les moyens mis en œuvre pour les satisfaire, les hommes employés à le faire et les résultats obtenus. À l’heure où de multiples questions se posent quant aux nouvelles orientations de la politique étrangère et de sécurité américaine, il n’est pas vain de tenter d’en déterminer les origines, car c’est effectivement là que se trouvent la plupart des réponses.

Le lien entre les think tanks et le milieu politique s’explique bien entendu par des sensibilités personnelles mais également par le financement de ces instituts par des entreprises et des sociétés commerciales qui recherchent à la fois un soutien politique et un abri fiscal. Le monde militaro-industriel américain a besoin, pour prospérer, d’une solidarité sans faille et d’une grande complémentarité entre les politiciens (de l’Administration et du Congrès), les industriels et les « penseurs ». En effet, le lobbying ne puise sa force que dans les argumentaires mis au point par les think tanks. Le retour sur investissement à cet égard est généralement excellent, mais la concurrence est forte ; aussi s’attache-t-on à trouver des porte-drapeaux incontestables, qui, une fois placés à la présidence de ces organismes, en défendent les intérêts et les idées souvent au-delà des frontières du pays.

Par ailleurs, l’Administration et les départements ministériels sont essentiellement, comme dans tous les pays, tournés vers l’action et la gestion du pays. S’il existe en leur sein des cellules de conception, leur rôle relève plus du domaine de la mise en œuvre à moyen terme que de la prospective à long terme – seule faisant exception à la règle l’Office of Net Assessment, une cellule dirigée pendant plus de trente ans par Andrew Marshall [7]. Dans ces conditions, il est apparu que l’on ne pouvait pas à la fois participer à la gestion des crises, qui réclame une disponibilité immédiate et permanente, et penser efficacement l’avenir, qui nécessite un effort de recherche, du temps et un détachement des affaires courantes.

D’un point de vue historique, on peut affirmer, en s’inspirant notamment d’un article récent de Richard N. Haass, directeur du Policy Planning Staff au département d’État, que « l’essor des think tanks modernes s’est réalisé parallèlement à celui de la puissance américaine, jusqu’au leadership planétaire » [8]. Ainsi, l’auteur distingue trois phases dans cette évolution. La première phase, qui recouvre la période de la Première Guerre mondiale et de l’immédiat après-guerre, a été marquée par la naissance de quelques organismes apolitiques qui se sont donné pour mission d’aider, par des conseils avisés, leur gouvernement à répondre aux défis internationaux. Pour l’essentiel, ce fut le cas de l’Institute for Government Research, qui fut créé en 1916 et s’effacera en 1927 pour laisser la place à la Brookings Institution, l’une des plus vénérables institutions de Washington. L’autre exemple est celui de The Inquiry : ce groupe, créé pendant l’hiver 1917-1918 par le colonel Edward M. House, conseiller de Woodrow Wilson, s’était fixé pour objectif de préparer l’après-guerre en Europe. Ce groupe avait conseillé les membres de la délégation américaine lors de la Conférence de paix de Paris, le 25 janvier 1921, et devint, la même année, le Council on Foreign Relations, une institution ayant également un poids historique important.

La deuxième vague a correspondu à la fin de la Seconde Guerre mondiale et à l’émergence de la superpuissance américaine, confrontée à la guerre froide et à toutes les questions de dissuasion nucléaire et balistique. L’État américain a alors massivement investi dans un certain nombre d’organismes de recherche tels que la Rand Corporation – Rand pour Research and Development –, qui avait modestement commencé ses activités en 1948 comme un bureau d’études financé par l’armée de l’air américaine et organisé à son profit. Les bases de la planification moderne mais aussi des scénarios de crise, de la théorie des jeux et de la négociation stratégique y ont été jetées pour les deux générations suivantes.

La troisième vague a déferlé dans les trente dernières années, au cœur de la guerre froide et parallèlement aux grandes mutations de la fin du XX^e siècle. Grâce à des études de fond et à une disponibilité permanente leur permettant de répondre en temps et en heure aux besoins des décideurs, les think tanks de cette génération ont eu une grande influence sur la préparation des grandes décisions. Partisanes mais tout aussi réactives, la Heritage Foundation, conservatrice, et son pendant libéral, l’Institute for Policy Studies, jouent quotidiennement ce rôle non seulement pour l’exécutif et le Congrès américains, mais également pour la société civile.

En ce début de XXI^e siècle, on peut évaluer le nombre de think tanks aux États-Unis à plus de 1 500. Ils sont hétérogènes et sont financés soit par des contrats avec l’Administration (c’est le cas de la Rand Corporation) ou par l’Administration elle-même (Institute for Defense Analyses, United States Institute of Peace, Center for Naval Analyses Corporation), soit par des fonds privés (The Brookings Institution). D’autres enfin bénéficient du statut de fondation (The Heritage Foundation). Par ailleurs, certains se sont spécialisés dans un domaine particulier : le Moyen-Orient pour le Washington Institute for Near East Policy, le domaine économique pour l’Institute for International Economics, et le militantisme pour les International Crisis Groups, qui ont déployé sur les points chauds de la planète un réseau d’analystes afin de suivre les situations de tension et proposer des solutions originales pour restaurer la paix. La plupart des autres think tanks sont pluridisciplinaires : ils ne sont pas spécialisés dans une discipline particulière et sont en mesure de traiter différents sujets en fonction de l’actualité et des commandes qu’ils reçoivent.

Dans son étude précédemment citée, R. N. Haass identifie cinq avantages liés à l’existence des think tanks. Le premier concerne l’éclosion d’idées nouvelles et originales qui peuvent influer sur la façon dont les décideurs américains perçoivent les problèmes et envisagent des solutions aux défis globaux, les think tanks étant en quelque sorte des usines à idées. Les exemples ne manquent pas : le « choc des civilisations » de Samuel Huntington, en droite ligne des thèses développées à l’Université Harvard [9] ; le « Mandate for Change » un programme de gouvernement qui avait été proposé à Ronald Reagan par la Heritage Foundation ; et le projet d’un Conseil économique de sécurité, mis au point en 1992 à l’attention du président William J. Clinton [10] par le Carnegie Endowment for International Peace (CEIP) et par l’Institute for International Economics.

Par ailleurs, les think tanks permettent de créer un réservoir de capacités et de talents politiques destinés à la haute administration. En effet, à l’inverse de certaines démocraties comme la France, le Royaume-Uni, le Japon et l’Allemagne, qui disposent d’un corps de hauts fonctionnaires statutaires formés dans des écoles spécialisées et qui assurent – parfois avec une certaine sclérose – la continuité de l’État, les États-Unis pratiquent la relève en masse de leur personnel de décision et de gestion à chaque changement présidentiel. Ce sont alors des milliers de spécialistes qu’il faut recruter pour remplacer les postes laissés vacants par le départ, souvent échelonné sur un ou deux ans, des « political appointees ». Les think tanks remplissent donc la fonction, selon le principe des vases communicants, de réservoirs de talents, de pair d’ailleurs avec les universités de renom (Yale, Harvard, Georgetown, Princeton, Stanford, University of California, Los Angeles, etc.). La couleur politique de ces institutions revêt à l’évidence une importance marquée, bien que certains instituts apolitiques tiennent à préserver leur spécificité de « point de rencontre ». Ainsi, une grande partie des ténors de l’Administration Clinton dirigent ou animent aujourd’hui certains instituts, en apportant une expérience hors du commun, propre à nourrir positivement tous les débats d’idées. Les allers et retours entre les fonctions gouvernementales et les think tanks sont donc chose commune [11].

Les think tanks permettent également de mettre à la disposition des professionnels de la chose publique et des affaires internationales des points de rencontre. En effet, les décideurs ont besoin de ce retour dans le liquide amniotique de la pensée où, retrouvant chercheurs et anciens collègues, ils peuvent s’exprimer librement et « off the record » [12], et se faire communiquer les résultats d’études en cours sur des sujets qui sont au cœur de leurs préoccupations. Ces rencontres sont souvent l’occasion de lancer non seulement des ballons d’essai, mais aussi de fourbir des arguments que l’on retrouvera autour des grandes tables de négociation internationales ou dans des débats publics dans le cadre de campagnes électorales locales, sénatoriales ou présidentielles.

L’éducation du public et sa formation aux grandes questions de société, de politique économique ou de sécurité sont également des atouts majeurs de ces instituts, dont l’activité incessante et la remise en question permanente – due à la fréquence des relèves politiques – est un gage de dynamisme. Chaque année, des milliers d’études sont réalisées par ces innombrables officines, impliquant un large segment de la population étudiante et professionnelle américaine. Les think tanks permettent ainsi de dynamiser la réflexion et sont un outil hors pair de diffusion et de vulgarisation du savoir.

Selon R. N. Haass, dont l’expérience en la matière ne peut être mise en cause, le cinquième avantage est, sans conteste, le rôle de médiation que ces instituts peuvent être amenés à jouer entre des parties opposées sur un dossier précis. Concernant l’apartheid, par exemple, le Carnegie Endowment for International Peace s’est appliqué à rassembler, chaque année pendant huit ans, à partir du milieu des années 1980, toutes les parties prenantes au dossier. Un dialogue a ainsi pu naître et contribuer à son abolition en Afrique du Sud [13]. Ce rôle sert très clairement la politique étrangère américaine, alors même que, dans la plupart des cas, ces instituts ne sont pas subventionnés, loin s’en faut, par l’Administration.

Aucun think tank – à quelques exceptions près [15] – n’a de source de financement unique, à l’instar de certains pays en développement (PED) qui ne peuvent compter que sur l’aide extérieure pour organiser et faire fonctionner leurs centres d’études et de recherche, sauf à accepter l’implantation d’une « succursale » de la Rand Corporation, du Carnegie Endowment for International Peace, de la Heritage Foundation ou du East-West Center.

La Brookings Institution (((((((www. brookings. org),qui revendique son indépendance et dont on sait qu’elle est l’une des plus anciennes institutions de ce type aux États-Unis, a un budget annuel d’environ 40 millions de dollars, destiné à lui permettre de mener ses recherches, ses analyses, son travail de coopération, la diffusion de ses travaux et de rémunérer ses collaborateurs. L’argent provient d’une fondation (endowment) créée en même temps que l’institution par Robert Somers Brookings en 1927. Il provient aussi de donations et de subventions accordées par des fondations, des corporations et des particuliers. Les publications – environ 50 ouvrages par an – sont une autre source de revenus, ainsi d’ailleurs que les frais de scolarité perçus par le Center for Public Policy Éducation, qui dispense des formations de haut niveau. Pour Strobe Talbott, ancien secrétaire d’État adjoint de l’Administration Clinton et directeur du centre, « des règles très élaborées ont été mises au point pour éviter que les contributeurs aient une quelconque influence sur les projets et les résultats des travaux de recherche de la Brookings » [16].

À titre documentaire, voici le mode de financement et le degré d’indépendance de neuf think tanks, dont le budget s’échelonne entre 3 et 30 millions de dollars et les effectifs de 35 à 200 personnes. L’American Enterprise Institute (((((((www. aei. org),à but non lucratif, est indépendant et financé par des subventions, des donations et les contributions de fondations, de sociétés et de particuliers. En 2000, son budget annuel était de 17 millions de dollars. Le Carnegie Endowment for International Peace (((((((www. ceip. org)dispose d’un budget annuel de 18,3 millions de dollars. Il s’agit d’une institution très indépendante qui tire ses ressources de locations immobilières, de contributions diverses, mais aussi de la publication de sa revue de renommée mondiale : Foreign Policy. Fondé en 1977, The Cato Institute (((((((www. cato. org)n’accepte aucune contribution gouvernementale pour préserver son indépendance. Son budget annuel, 15 millions de dollars, est alimenté par des contributions privées, les honoraires de ses conférenciers et la vente de ses publications. Le Center for Nonproliferation Studies (((((((http:// cns. miis. edu),fondé en 1989, s’est spécialisé dans les armes de destruction massive (ADM) et dans la formation de spécialistes de la non-prolifération. Ce centre indépendant, bien représenté à l’étranger et fort de près de 200 chercheurs et associés, fonctionne avec un budget de 6,5 millions de dollars provenant de donateurs privés, de sociétés et de fondations diverses ainsi que de la publication, trois fois par an, de The Nonproliferation Review.

The Council on Foreign Relations (((((((www. cfr. org),créé en 1921, se veut, lui aussi, totalement indépendant. Fort de 200 personnes, exempté de taxes, il tire les ressources de son budget annuel – 30 millions de dollars – des souscriptions de ses membres mais aussi de dons, de legs, de revenus issus de sa propre fondation et de contributions diverses, excluant toute participation gouvernementale. The Heritage Foundation (((((((www. heritage. org),créée en 1973, délibérément conservatrice et avocate des vertus traditionnelles américaines et de la libre entreprise, est forte de 185 personnes. Son budget annuel s’élève à 28,5 millions de dollars et y contribuent ses membres mais aussi des sociétés commerciales et industrielles ainsi que plus de 200 000 sympathisants, par le biais de contributions directes et volontaires. The Hudson Institute (((((((www. hudson. org)a été créé en 1961 et il tire les ressources de son budget annuel (7 millions de dollars) de contributions privées ; il est représenté dans les grandes villes américaines. La New America Foundation (((((((www. newamerica. net)est l’un des plus récents think tanks, créé en 1999, avec un budget annuel de 3 millions de dollars. Indépendant, il a le même mode de financement que la plupart de ses semblables. Le Center for Strategic and International Studies (((((((www. csis. org)est, à l’inverse, un des plus vieux think tanks américains, dont le budget s’établit annuellement autour de 17,5 millions de dollars provenant, comme pour les autres, de contributions privées, de la vente de ses publications, mais aussi, pour une part non négligeable – environ 10 % –, de contrats gouvernementaux.

La diffusion de ces résultats et de ces recommandations prend plusieurs formes. Il y a tout d’abord la voie écrite traditionnelle, par le biais d’ouvrages et de rapports. Cependant, sachant pertinemment que les décideurs auxquels ils s’adressent n’ont pas le temps de lire dans l’exercice de leurs fonctions officielles, sinon des documents courts et synthétiques, le recours à des « lettres » (policy briefs) tend à se généraliser. Il existe aussi la voie parlementaire des auditions, les consultations privées ou les réunions conjointes avec les membres de l’exécutif et du Congrès. La voie des séminaires et des conférences est également très largement utilisée.

Toutefois, il faut admettre, tel que le fait la récente thèse de Natalie La Balme, portant sur les décideurs et les politiques face à l’opinion publique, que les responsables politiques sont souvent influencés par l’opinion publique nationale [17]. Or l’opinion publique est elle-même influencée par la couverture que font les médias d’un sujet donné. Ainsi les décideurs et leurs conseillers ne connaissent-ils généralement du sujet que ce qu’ils en ont lu dans les journaux ou entendu et vu dans les médias audiovisuels. On ne sera donc pas étonné de constater que les think tanks réservent une part importante de la communication de leurs idées aux organes de presse et d’information. Celle-ci peut prendre la forme d’interviews, de débats ou de tables rondes, mais aussi d’articles, de discours publics, de communiqués et de dossiers paraissant dans la presse à grand tirage comme dans des revues spécialisées à diffusion plus confidentielle. Il n’est pas rare que ces instituts éditent eux-mêmes, à l’attention des journalistes, des vade-mecum destinés à les guider dans leurs recherches et à les aider à trouver le meilleur spécialiste sur le sujet qu’ils doivent traiter. Nul doute que l’utilisation optimale du potentiel d’Internet et que le soin tout particulier apporté aux portails de leurs sites comme aux services offerts – relevant d’une logique de marketing – contribuent puissamment à l’efficacité et à la renommée de ces centres de réflexion.

Le deuxième cas d’école est l’implication de la Rand Corporation dans le débat sur l’élargissement de l’OTAN, dès le début des années 1990. Le financement de cette institution est en grande partie assuré par des contrats étatiques ou passés avec les services parlementaires. Son mode de travail est particulier car elle opère à travers trois centres de recherche et de développement financés par les autorités fédérales du département de la Défense, les Federally Funded Research and Development Centers (FFRDC). Ces centres, organisés autour de capacités bien définies, ont une composition très stable et leurs membres travaillent en liaison permanente avec l’Administration, afin d’assurer un suivi continu des sujets et de maintenir des contacts avec les décideurs, acteurs et experts avec qui ils passent des contrats, et avec les chercheurs américains et étrangers qui y participent.

En écartant toute critique partisane et en s’efforçant de ne voir que le rapport entre la pensée et l’action, le terme de « cohérence » est celui qui s’impose. Les penseurs sont à leur place, l’exécutif à la sienne. Et, de temps en temps, ils échangent leur place afin d’éviter de verser dans l’idéologie ou l’abstraction. L’Université est associée aux efforts de réflexion, les étudiants coopèrent très tôt avec ces laboratoires dynamiques et en partie libérés des pesanteurs calendaires, administratives, financières ou conceptuelles qui condamnent les organes de réflexion étatiques à n’être souvent, au mieux, que des outils de gestion de crise.

L’Europe doit-elle encore une fois s’inspirer d’un modèle venant d’outre-Atlantique ? Certains n’ont pas hésité à franchir le pas sur d’autres continents, d’autres sont en passe de le faire sur le nôtre, notamment tous les pays d’Europe de l’Est. Certes, il reste à faire l’inventaire chiffré et pondéré des cellules de réflexion, des centres de recherche, des instituts de pensée, des fondations et des observatoires existant et agissant en France afin d’avoir une idée précise de la situation dans notre pays [19]. Enfin, une autre discussion pourrait être engagée quant à l’évaluation de leur influence et de leur contribution au débat et à la prise de décision stratégique.