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Revue internationale et stratégique

2006/2 (N°62)



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Pour des raisons historiques et malgré ses ressources très limitées, le Portugal est un pays dont la politique étrangère a une vocation universelle. Grâce à son passé d’empire colonial, le champ d’action du Portugal est très large. Des siècles durant, les attentions du Portugal en matière de relations étrangères n’étaient pas portées sur l’Europe, mais au-delà. Les liens atlantiques — à savoir la relation privilégiée avec les pays lusophones tels que le Brésil, l’Angola, le Mozambique, le Cap-Vert, la Guinée-Bissau, São Tomé et Principe et le Timor oriental — ont en réalité été au centre de la politique étrangère portugaise. N’oublions pas d’ajouter à cela, les relations particulières que le pays a entretenues avec les États-Unis.

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Les Portugais se sont définis comme un peuple « à vocation atlantique » plutôt que faisant partie intégrante de l’Europe. La chute du régime totalitaire, qui a dominé la politique portugaise pendant plusieurs décennies au XXsiècle, et dont la révolution d’avril 1974 a sonné le glas, a induit des changements fondamentaux dans la politique étrangère portugaise. Il ne s’agissait pas simplement d’une transition d’un régime autoritaire vers un régime démocratique, mais plus largement d’un recadrage de ses relations exclusivement transatlantiques vers une intégration européenne [1]  Manuel Braga, « O Estado Democrático em Portugal »,... [1] . De plus, l’effondrement du régime entraîna un réajustement à la nouvelle situation du Portugal, avec une redéfinition des frontières et un renoncement à l’empire conduisant à un vide dans l’imaginaire collectif national, largement associé à l’héritage impérial [2]  Eduardo Lourenço, « Identidade e Memória, O Caso Português »,... [2] . En effet, avec la chute du régime dictatorial, qui était très sceptique vis-à-vis du projet européen, la question européenne est finalement devenue une priorité, malgré l’absence de consensus en la matière. Avant même de rejoindre la Communauté économique européenne (CEE), la question de l’adhésion à l’Europe était présentée comme un choix exclusif et clair entre l’Europe et l’Atlantique. La voix de l’intégration n’a pas été accueillie à bras ouverts par la droite traditionnelle, elle a même justifié une réaction fortement nationaliste et anti-européenne. Car pour la droite, rejoindre l’Europe impliquait de rompre avec la vision atlantique traditionnelle, considérée comme une partie intégrante de l’identité du pays.

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Néanmoins, de nouveaux principes normatifs guidés par la devise « démocratisation, décolonisation, développement » ont façonné depuis lors la politique étrangère portugaise, mélange de choix rationnels et de politiques bureaucratiques, soulignant ainsi le lien étroit entre la situation intérieure et extérieure [3]  Pour la problématique de la transition, voir Andresen-Leitão,... [3] . Ces principes ont été mis en évidence dans la recherche d’un équilibre dans la politique étrangère, entre dimensions européennes et atlantiques, selon les besoins et les capacités tout en prenant en compte différentes formes de pressions au sein et en dehors de l’appareil politique. Ce processus de formulation politique a été mis en exergue par une approche multilatérale et une politique interventionniste prenant en considération un passé glorieux et un présent difficile [4]  Programme des XVII gouvernements constitutionnels,... [4] .

La dimension européenne de la politique étrangère portugaise

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En 1986, le Portugal s’est associé au projet européen dans le but d’ancrer son système démocratique et de renforcer son développement, tout en se réconciliant avec son passé en marge de l’Europe et politiquement, économiquement et géographiquement à la périphérie. Dans ce contexte et dans la poursuite du processus d’adaptation progressive, les grandes lignes actuelles de la politique étrangère portugaise comportent une priorité stratégique de long terme autour de trois sujets : le débat sur la Convention européenne, l’élargissement, et les prévisions financières pour la période 2007-2013 — ce sont trois questions d’une grande importance pour la défense des intérêts portugais dans le cadre de la réforme de l’Union européenne (UE) [5]  « The Main Lines of Portuguese Foreign Policy », discours... [5] .

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Le Portugal a apporté son soutien au processus d’élargissement, motivé par l’idée qu’il va permettre une stabilité accrue et favoriser le développement des nouveaux membres qui, à leur tour contribueront au développement de l’espace européen dans son ensemble. Néanmoins, le pays redoute à la fois les coûts engendrés par ce processus, qui devrait être supporté de manière équitable par tous les membres, et le fait que la redirection à l’Est de l’attention de l’UE n’accentue sa marginalité. C’est pourquoi, la redéfinition du concept de « cohésion » dans l’Union des 25, qui veillerait à ne pas mettre en danger l’économie des petits pays tel que le Portugal, est essentielle. Ces dernières années, rencontrant de nombreuses difficultés à satisfaire ses obligations dans le cadre du Pacte de stabilité et de croissance, Lisbonne s’est joint aux voix en appelant à sa réforme. L’intérêt est de maintenir les objectifs du Pacte qui visent à une convergence soutenue et durable des économies des États de la zone euro, sans pour autant trop pénaliser les régions les plus pauvres de l’Union, dont le Portugal fait partie.

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En ce qui concerne la révision des traités et le débat sur le Traité constitutionnel européen, cela se concrétiserait par l’instauration d’un modèle institutionnel qui garantisse le principe d’équité entre les États, et donc prohibe une Union dirigée par un directoire constitué des pays les plus puissants. Dans la logique de ce raisonnement et pour s’affirmer au sein de l’Europe, Lisbonne a été un fervent défenseur du processus d’intégration. « Nous devrions être présents et peser sur les divers centres de décision, de manière à surmonter les points faibles du pays et à compenser sa marginalité géographique par un rôle politique et stratégique central. » [6]  António Monteiro, ancien ministre des Affaires étrangères... [6] Le Portugal a donc signé, dès le début, les accords de Schengen, a intégré le groupe des pays fondateurs de la monnaie unique, a joué un rôle majeur dans des domaines qui vont du Protocole de Kyoto au Tribunal pénal international, et participe activement à l’élaboration de l’agenda de la politique étrangère de l’UE (notamment par la promotion des intérêts de ses anciennes colonies en Afrique, en Amérique latine et en Asie), pour ne citer que ces exemples [7]  Au-delà de la présidence portugaise trimestrielle de... [7] .

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Toutefois, l’Union a connu de nombreux désaccords. Le rejet du Traité constitutionnel par la France et les Pays-Bas, dont l’analyse reste à faire, a ouvert une plaie dans la cohésion européenne. La guerre en Irak s’est révélée une épreuve difficile dans l’adoption d’une approche commune, élément qui n’a pas manqué de nous rappeler le poids de la politique étrangère traditionnelle dans chaque pays et qui se traduit par la division entre les « Atlantistes », sous la direction du Royaume-Uni (le Portugal a choisi ce camp), et les « Européanistes », emmenés par la France qui défend une plus large autonomie de l’Europe en matière de sécurité et de défense.

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De plus, à l’échelle européenne, l’Espagne apparaît comme un partenaire stratégique du Portugal. L’adhésion à l’UE a donné lieu à des changements radicaux dans les relations avec le voisin espagnol. Un climat de confiance mutuelle et de collaboration sans précédent s’est établi, ce nouveau cadre européen permettant aux relations bilatérales économiques et politiques de se développer. Le Maroc joue également un rôle majeur dans la composante méditerranéenne de la politique étrangère portugaise — un élément qui a encore plus d’importance depuis l’accession de Lisbonne à la CEE.

La dimension transatlantique de la politique étrangère portugaise

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Pour des raisons historiques aussi bien que pour des intérêts contemporains — familiaux, économiques, politiques ou encore culturels —, le Portugal a toujours eu des liens atlantiques forts, en particulier avec les pays lusophones comme le Brésil, le Timor oriental et ses anciennes colonies en Afrique (les Pays africains de langue officielle portugaise, les PALOP : Angola, Mozambique, Guinée-Bissau, îles du Cap-Vert, São Tomé et Principe). Dans le but de renforcer ces liens, une politique mettant l’accent sur les aspects culturels, en particulier sur la langue portugaise, a été promue dans le cadre de relations bilatérales avec chacun de ces pays et avec le concours de la Communauté des pays de langue portugaise, qui depuis sa fondation en 1996, symbolise l’institutionnalisation de structures de coopération et de consultation multilatérales [8]  À propos du Timor, voir Gorjão, Paulo, « The End of... [8] . L’aide portugaise en direction de ces pays — considérés comme « bénéficiaires logiques » — est importante. Elle inclut des politiques institutionnelles, économiques et socioculturelles, et est promue par l’Institut portugais d’aide au développement (IPAD) avec la collaboration des institutions européennes.

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Cette relation particulière avec les pays de langue portugaise est reconnue au sein de l’UE et a gagné en importance depuis que l’élargissement de mai 2004 a déplacé l’attention de l’UE vers le centre-est de l’Europe. Ainsi, la poursuite d’un programme politique européen concernant l’Afrique dépendra surtout de l’engagement des alliés européens de l’Afrique, entre autres du Portugal. L’Europe a un rôle conséquent à jouer dans la nouvelle initiative de sécurité et de développement africain, c’est-à-dire dans l’Union africaine et ses divers rouages tels que le Conseil de paix et de sécurité, et le Nouveau partenariat pour le développement de l’Afrique (NEPAD). Avec cette initiative, les processus démocratiques en Afrique peuvent être encouragés. Néanmoins, plusieurs défis sont toujours à relever. Ils requièrent une aide internationale pour répondre aux conflits internes, à la pauvreté, à la maladie et aux exigences du développement durable et d’une croissance économique [9]  Le Portugal a, au sein de l’Union, joué un rôle de... [9] .

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Dans les relations transatlantiques, les États-Unis se présentent également comme un partenaire stratégique. Les relations entre Lisbonne et Washington sont étroites, elles se sont affirmées avec la fin de la Seconde Guerre mondiale, le déclin de l’empire britannique, le contrôle américain de l’Atlantique et le processus de décolonisation. Le Portugal est un membre fondateur de l’Organisation du traité de l’Atlantique Nord (OTAN) et considère ses étroites relations atlantiques comme étant de haute priorité (les États-Unis possèdent une base aérienne dans les îles des Açores et l’OTAN possède un centre de commandement près de Lisbonne). Mais, cela n’empêche pas certaines controverses comme ce fut le cas au sujet de la guerre en Irak.

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« En exprimant notre mémoire collective de l’image d’un peuple navigateur, Fernando Pessoa a écrit : “Dieu conféra le danger et l’abysse à la mer, mais en elle, s’y reflète le ciel”. Ayons confiance en la mer, un élément fondateur et éternellement rénovateur de la communauté transatlantique » [10]  Intervention du ministre portugais des Affaires étrangères... [10] . Ce vieux dicton semble toujours se vérifier.

Deux voies compatibles et complémentaires

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L’option dichotomique — Europe contre Atlantique — comme étant la force principale de la politique étrangère portugaise resurgit encore de temps en temps dans le débat politique. Cela n’en reste néanmoins qu’une caricature. La politique étrangère du Portugal symbolise ce que l’on peut appeler « l’euro-atlantisme » : des racines européennes et une posture atlantique. L’effort pour réaffirmer l’identité européenne et pour améliorer la solidarité atlantique est bénéfique au Portugal. Cela lui permet de promouvoir une relation — encadrée par l’UE — constructive avec les États-Unis et ses anciennes colonies. L’approche atlantiste, qui a perdu de son influence sur la politique intérieure, a néanmoins conservé un poids considérable [11]  « Dans les relations binomiales Europe-Atlantique,... [11] . La relation avec les pays lusophones est en effet nécessaire pour affirmer une identité particulière au sein de l’Europe. C’est un atout qui permet d’étendre l’influence du Portugal dans l’Union. Dans ce projet d’intégration du continent, le Portugal peut apporter sa contribution grâce à un riche héritage, résultat d’une longue expérience portugaise de relations historiques avec d’autres parties du monde, et en ce sens, s’ajouter aux nombreux vecteurs du projet. L’impressionnante diversité des relations étrangères de ses pays membres est considérée comme un avantage pour l’UE qui est non seulement ouverte sur le centre et l’est du continent, mais également sur son sud. D’un autre côté, appartenir à l’UE est perçu comme une caractéristique très positive de la contribution portugaise au renforcement des relations bilatérales et multilatérales avec ses partenaires atlantiques. Ces deux dimensions se renforcent donc mutuellement.

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Le Portugal devrait profiter de sa position géographique, qui d’un point de vue européen pourrait être décrite comme périphérique, mais qui est centrale d’un point de vue atlantique, ce qui l’encourage à approfondir ces liens déjà étroits. De cette manière, la formulation de la politique étrangère du Portugal cherche à ajuster les dimensions européennes et atlantiques en tant que pièces maîtresses de l’influence du pays au-delà des frontières nationales. C’est à partir d’une évaluation des possibilités et des limites de la politique étrangère portugaise, que l’affirmation de la dimension européenne et la consolidation de la perspective atlantique pourraient ouvrir de nouvelles opportunités et donner à Lisbonne un rôle accru dans les structures européennes — preuve du dynamisme portugais et reflet de son passé important.

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Traduit par Olivier Scheier

Notes

[1]

Manuel Braga, « O Estado Democrático em Portugal », dans Cruz, Transições Históricas e Reformas Políticas em Portugal, Lisbonne, Bizâncio, 1999, p. 86.

[2]

Eduardo Lourenço, « Identidade e Memória, O Caso Português », dans Ferreira, Eduardo de Sousa, Opello Jr, Walter C. (eds), Conflitos e Mudanças em Portugal : 1974-1984, Lisbonne, Teorema, 1985, p. 18.

[3]

Pour la problématique de la transition, voir Andresen-Leitão, Nicolau, « Um Jogador Europeu : O Estado Novo e a CEE, 1957-1974 », Relações Internacionais, no 6, 2005, p. 107-117 ; Royo, Sebastián, « From Authoritarianism to the European Union : The Europeanization of Portugal », Mediterranean Quarterly, 2004, p. 95-129 ; Leston-Bandeira, Cristina, « The Portuguese Parliament during the First Two Decades of Democracy », West European Politics, vol. 24, no 1, 2001, p. 137-156 ; Manuel, Paul Christophe, « Regime Change, Elite Players, and Foreign Policy in Portugal, 1960-1991 », Perspectives on Political Science, vol. 25, no 2, 1996, p. 69-73 ; Corkill, David, « The Political System and the Consolidation of Democracy in Portugal », Parliamentary Affairs, vol. 46, no 4, 1993, p. 517-534.

[4]

Programme des XVII gouvernements constitutionnels, « Portugal na Europa e no Mundo », ministre portugais des Affaires étrangères.

[5]

« The Main Lines of Portuguese Foreign Policy », discours de HE Mr. António Martins da Cruz, ancien ministre des Affaires étrangères et des Communautés portugaises d’outre-mer, Assemblée de la République du Portugal, Lisbonne, 18 juin 2002.

[6]

António Monteiro, ancien ministre des Affaires étrangères et des Communautés portugaises d’outre-mer, dans Fundação Calouste Gulbenkian, As Novas Fronteiras da Europa/O Alargamento da União : Desafios e Consequências, Lisbonne, Dom Quixote, 2005, p. 352.

[7]

Au-delà de la présidence portugaise trimestrielle de la Commission européenne et de l’Union européenne de 1992 et de 2000, la présidence de la Commission européenne assurée par l’ancien Premier ministre portugais, José Manuel Durão Barroso, depuis novembre 2004, fut présentée comme un véritable succès et un pas important vers la consolidation de la réputation du pays.

[8]

À propos du Timor, voir Gorjão, Paulo, « The End of a Cycle : Australian and Portuguese Foreign Policies and the Fate of East Timor », Contemporary Southeast Asia : A Journal of International and Strategic Affairs, vol. 23, no 1, 2001, p. 101-122 ; Monteiro, António, « O Conselho de Segurança e a Libertação de Timor Leste », Negócios Estrangeiros, no 1, 2001, p. 5-39 ; à propos des relations portugaises avec les pays africains lusophones et le Brésil, voir l’exemple Pinto, António Costa, Contemporary Portugal. Politics, Society and Culture, Columbia University Press, 2003 ; Moreira, Adriano, Estudos da Conjuntura Internacional, Lisbonne, Dom Quixote, 1999. Les décisions gouvernementales officielles incluent le Discours du ministre de l’Intérieur et des Affaires étrangères, Freitas do Amaral, lors de la 60e session de l’Assemblée générale des Nations unies le 19 septembre 2005 ; Discours de l’ancien ministre des Affaires étrangères et des Communautés portugaises d’outre-mer, António Monteiro, Conférence sur « Visões de Política Externa », Sociedade de Geografia de Lisboa, 20 janvier 2005.

[9]

Le Portugal a, au sein de l’Union, joué un rôle de surveillance pour les problèmes du continent africain et s’est fait l’avocat d’un dialogue euro-africain politique et diplomatique, organisant en particulier le premier Sommet Europe-Afrique, au Caire en avril 2000, pendant sa présidence de l’UE.

[10]

Intervention du ministre portugais des Affaires étrangères et des Communautés portugaises d’outre-mer, conférence sur « Os Estados Unidos e a Ordem Internacional », Institut portugais de relations internationales (IPRI) et Fondation luso-américaine, 30 septembre 2004.

[11]

« Dans les relations binomiales Europe-Atlantique, l’élément géopolitique a été retenu, bien que les priorités stratégiques aient été inversées. Le Portugal avait pour habitude de développer des priorités atlantistes et coloniales, et a demandé des compensations au continent lorsque la dimension maritime est devenue excessive. C’est désormais l’inverse qui est vrai : la priorité est l’Europe et l’UE, et l’obtention d’une plus grande influence — influence que le Portugal cherche à recouvrer et à renforcer dans ses positions atlantistes et ses relations avec les anciennes colonies. », Teixeira, Nuno Severiano, « Continuity and Change : The Foreign Policy of Portuguese Democracy », Working Paper 1, Institut portugais de relations internationales (IPRI), Universidade Nova de Lisboa, 2004, p. 11, http://www.ipri.pt/publicacoes/working_paper/ working_paper.php ?idp=12.

Résumé

Français

L’effondrement du régime autoritaire en 1974 a induit des changements fondamentaux dans la politique étrangère portugaise. Il ne s’est pas simplement agi d’une transition de l’autoritarisme vers la démocratie, mais d’une importante réorientation du pays, alors tourné vers l’Atlantique, vers l’intégration européenne. Auparavant négligée, l’Europe devient un élément structurant et un modèle à suivre dans l’élaboration de la politique étrangère portugaise. Loin d’être incompatible avec les intérêts portugais en dehors de l’Europe, elle accroît la portée et le poids du pays à l’extérieur. L’analyse des lignes principales de la politique étrangère de Lisbonne met en exergue l’interconnexion entre l’européanisme et l’atlantisme (États-Unis et anciennes colonies) et les options qui en résultent pour les Portugais.

English

Portuguese Foreign Policy : Europeanism, Atlanticism or Both ?
The downfall of the authoritarian regime in 1974 induced fundamental changes in the dynamics of Portuguese foreign policy. It was not simply a transition from authoritarianism to democracy, but also a major changeover from an Atlanticist orientation towards European integration. Previously neglected, the European dimension becomes a structuring vector and a guideline for Portuguese foreign policy-making. Far from being incompatible with Portugal’s interests outside Europe, this evolution increases the scope of the country’s foreign connections as well as its international weight. The analysis of the general outlines of Lisbon’s foreign policy highlights the interconnection between its European and Atlantic dimensions (United-States and former colonies) and the opportunities for the Portuguese that arise from it.

Plan de l'article

  1. La dimension européenne de la politique étrangère portugaise
  2. La dimension transatlantique de la politique étrangère portugaise
  3. Deux voies compatibles et complémentaires

Pour citer cet article

Almeida Cravo Teresa, Freire Maria Raquel, « La politique étrangère du Portugal : européanisme, atlantisme, ou les deux ? », Revue internationale et stratégique 2/ 2006 (N°62), p. 23-30
URL : www.cairn.info/revue-internationale-et-strategique-2006-2-page-23.htm.
DOI : 10.3917/ris.062.0023


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