Vous consultezPour une nouvelle approche de l'Union européenne au Kosovo

AuteurJacques Roger-Machart du même auteur

Avertissement

1 Cet article est écrit début juin 2007, alors que le Conseil de sécurité des Nations unies n'a toujours pas décidé de la suite à donner au rapport de Martti Athisaari et tente d'adopter une résolution sur le statut du Kosovo. La question reste de savoir si le veto russe peut être évité. Nous ne traitons pas ici de ce processus diplomatique. Nous nous plaçons dans la perspective d'une forme d'indépendance sous surveillance internationale où l'Union européenne exercera une responsabilité forte. Cette analyse porte sur l'approche que fait la communauté internationale en général – et l'Union européenne (UE) en particulier – de la situation au Kosovo même et dans son environnement régional.

2 Notre connaissance du sujet vient d'un an passé à Pristina, en 2006, comme leader du consortium des quatre Parlements – Assemblée nationale, Bundestag, Chambre des représentants de Belgique, Assemblée nationale slovène – qui intervient en soutien à l'Assemblée du Kosovo[1] [1] Cette intervention se déroule dans un excellent climat...
suite pour y transférer de bonnes pratiques de démocratie parlementaire. Beaucoup d'événements importants se sont succédés au cours de ce séjour : décès du président Ibrahim Rugova, élection de Fatmir Sedjiu pour lui succéder, limogeage du président de l'Assemblée du Kosovo, Ismat Daci, et son remplacement par Kolë Berisha, investiture du nouveau Premier ministre Agim Ceku, processus de négociation sous la conduite de Martti Athisaari ; cette position auprès de l'Assemblée du Kosovo nous mettait au cœur de la vie politique locale et de ses tensions avec la tutelle internationale.

3 Notre regard est celui d'un praticien de la vie politique en France, des assemblées locales (conseil municipal, conseil général, conseil régional), comme de la vie parlementaire (trois mandats de député), professionnel également du management territorial au travers d'un cabinet de conseil créé à cet effet[2] [2] EDR (Entreprises et développement régional) : www. edr. fr. ...
suite. Cela nous donne quelques références pour analyser les situations et les comportements replacés dans des contextes similaires d'enjeux de pouvoir[3] [3] L'Assemblée du Kosovo, par la population représentée,...
suite.

4 Notre diagnostic est quelque peu sévère...

L'illisible stratégie de l'Union européenne au Kosovo

5 L'Union européenne dispose aujourd'hui au Kosovo d'un représentant de la Commission, d'un représentant de Javier Solana – Haut représentant de l'UE pour la Politique étrangère et de sécurité commune (PESC) –, d'une antenne de l'Agence européenne pour la reconstruction. L'UE est responsable des Piliers I (police, justice) et IV (économie) de la Mission d'administration intérimaire des Nations unies au Kosovo (MINUK), en charge de l'administration du territoire. Cette dilution de la représentation européenne ne favorise pas l'expression d'une politique, ni sa lisibilité par les « bénéficiaires ».

6 C'est actuellement l'Agence européenne[4] [4] Les budgets à venir de l'Agence devraient être placés...
suite qui dispose de la réalité des moyens d'intervention, de l'ordre de 60 millions d'euros par an. Elle a pour responsabilité de dépenser « suivant les règles » le budget dont elle a la charge, sans trop se préoccuper du sens stratégique des projets financés. Ainsi, dans le cas particulier du soutien à l'Assemblée du Kosovo, le management du projet est mené sans aucune connaissance de ce qu'est un travail parlementaire dans une démocratie ouest-européenne, ni aucune vision stratégique, notamment dans la perspective de l'évolution du statut du Kosovo ; la coordination avec l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE) ou l'Institut national démocratique (NDI, missionnée par l'USAID) n'est pas assumée et abandonnée au consultant. S'agissant du travail législatif proprement dit, sur lequel le consortium des quatre Parlements est amené à intervenir pour vérifier notamment le « respect des standards européens », aucun interlocuteur institutionnel européen n'existe à Pristina ou à Bruxelles avec lequel se concerter en cas de divergences de vues, par exemple avec la représentation de la MINUK et/ou les Américains.

7 Comme toujours dans les situations où les responsabilités stratégiques et politiques ne sont pas assumées, ce sont des exécutants qui prennent le pouvoir, selon leur propre vision du bien public ou en fonction des normes bureaucratiques de leur audit interne. Il est forcément difficile dans ces conditions de dégager des objectifs pertinents, de les adapter aux situations évolutives, de les présenter et de les faire valoir à l'opinion publique. En conséquence, l'UE n'est pas perçue en tant que telle mais comme l'un des nombreux éléments d'une communauté internationale tenue pour responsable de tout ce qui ne va pas.

8 Ce manque total de lisibilité de la politique européenne, ajouté à la complexité des mécanismes de préparation à l'adhésion, nourrit un manque d'intérêt et une forme de défiance à l'égard de l'UE, tandis que les Américains ont une expression et un discours clairs ; ils bénéficient, eux, de toute la confiance des élus du Kosovo.

La préparation à l'adhésion

9 La Commission a pensé qu'elle pourrait mieux identifier l'UE et offrir un objectif motivant aux Kosovars en les inscrivant dans la perspective de l'adhésion. Certes, il est essentiel d'afficher que les Balkans sont européens et, comme les pays baltes ou les pays d'Europe centrale et orientale (PECO), ont tous – Kosovo inclus – vocation à adhérer un jour à l'UE. Mais nous sommes au Kosovo dans une situation où la majorité des habitants et des élus ont pour seul objectif d'obtenir d'abord à court terme leur indépendance, puis de construire un État. Tout ce qui semble devoir les distraire de cet objectif est perçu comme de seconde importance, voire comme une diversion. Lorsque que cet État existera, qu'il sera reconnu internationalement et doté d'une Constitution, que ses élus et son gouvernement seront en mesure d'assumer les responsabilités normales du processus d'adhésion, alors oui, le processus pourra être pris en charge. Or, c'est l'inverse qui est proposé : on croit flatter les Kosovars en les associant aux mécanismes proposés aux autres pays des Balkans, tels la Macédoine, le Monténégro ou la Serbie. Mais ces mécanismes ne sont guère pertinents pour un Kosovo sous tutelle internationale ; ses élus ou son gouvernement ne disposent pas des outils élémentaires pour prendre les responsabilités demandées. On leur propose d'inciter la MINUK à le faire ? Mais cet exercice est bien artificiel et supposerait le problème en grande partie résolu, c'est-à-dire l'existence d'un vrai gouvernement, disposant d'une administration compétente, et contrôlé par un Parlement auquel il serait capable de répondre.

10 Dans l'état actuel des choses, ce processus d'adhésion est perçu comme un leurre, destiné précisément à faire dévier l'attention de l'essentiel : l'obtention d'un statut d'État indépendant.

L'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe

11 Dans le cadre de la mission des Nations unies au Kosovo, l'OSCE est responsable du Pilier III, « Institution and democracy building ». Elle dispose d'énormes moyens au Kosovo (1 200 personnes employées, dont quelque 200 internationaux), se comporte en véritable « État dans l'État »[5] [5] Si l'on peut se permettre cette expression dans le cas particulier. ...
suite ; elle n'est guère contrôlée par une autorité politique, ni dans l'exercice de son mandat, ni dans ses modalités de fonctionnement, et n'a pas à notre connaissance de références probantes en matière d'« institution building ». La manière par exemple dont elle exerce son « monitoring » du fonctionnement de l'Assemblée du Kosovo est fortement contestable : toutes les décisions qui arrangent la Communauté internationale, fussent-elles dérogatoires au règlement de l'Assemblée, sont systématiquement justifiées. Le ton employé dans les comptes rendus ou les rapports est teinté d'arrogance à l'égard des élus ; elle a une forte propension à se poser en donneuse de leçons alors qu'elle ne dispose elle-même d'aucune véritable compétence parlementaire. Elle s'est en outre investie de la mission de préparer la Constitution future du Kosovo pour l'après-statut, sans que cette démarche s'inscrive dans la dynamique politique – positive ou négative, suivant les résultats – qui pourrait prévaloir en conséquence de la décision du Conseil de sécurité sur le statut du Kosovo. La Constitution d'un peuple ne devrait-elle pas être souverainement décidée par les élus de ce peuple ? Quelle est donc la légitimité de cette organisation internationale née à l'époque de fin de la guerre froide pour édicter des normes démocratiques et rédiger des constitutions ?

12 L'OSCE a montré – au Kosovo ou ailleurs – ses compétences pour veiller au respect des règles formelles de la démocratie, notamment lors d'opérations électorales ; au plan local, ses représentants jouent un rôle fort utile pour faire respecter les règles élémentaires de la coexistence intercommunautaire et pour assister les autorités locales dans la gestion ; il vaudrait mieux à l'avenir la recentrer sur ce type de responsabilités et éviter qu'elle interfère davantage dans la tutelle internationale qui devrait être confiée à une instance de supervision en cours de création.

Une approche internationale trop communautariste et insuffisamment républicaine

13 Soucieuse de rétablir la coexistence pacifique des minorités (serbe, turque, croate, etc.) avec la majorité albanophone, la communauté internationale s'épuise en artifices institutionnels pour organiser des formes de représentation, d'autogouvernance, de droits de veto, etc.

14 Sur un espace grand comme une petite région française, peuplé de moins de 2 millions d'habitants et qui n'a pas la taille critique pour la bonne maîtrise de nombreux problèmes, parler de « décentralisation » et donner des pouvoirs importants à des municipalités, découpées dans le seul but d'assurer des majorités ethniques, est une aberration[6] [6] Le Nord de Mitrovica est un cas particulier en raison de...
suite. On risque d'organiser la « libanisation » du territoire et l'on pose des ferments de désagrégation d'un État que l'on dit par ailleurs s'efforcer de construire.

15 Mieux vaudrait bâtir cet État selon des principes républicains de respect des droits de l'homme, quelle que soit l'ethnie d'appartenance ou la religion pratiquée. S'agissant des religions d'ailleurs, la minorité catholique ne rencontre aucun problème de cohabitation avec la majorité musulmane et ne demande rien aux internationaux. Seule la religion serbe-orthodoxe pose des problèmes ; ils ne sont pas tant religieux à proprement parler, mais communautaires et liés à l'histoire serbo-albanaise. Laissons donc les questions religieuses à la liberté de conscience et au domaine privé. À cet égard, la communauté internationale devrait veiller à ne plus en rajouter quant au soutien aux religions ; elle en est venue à soutenir l'implantation de nouveaux missionnaires, représentant des mouvances religieuses qui jusqu'alors étaient absentes de la région – évangélique ou islamiste – et a pris l'habitude de déléguer des actions sociales, notamment en milieu rural, à des ONG qui sont en réalité des vecteurs de prosélytisme religieux[7] [7] Cf. rapport du KIPRED de juin 2005 : « Political Islam...
suite.

Une diplomatie internationale maladroite qui complique les échéances

16 Dans l'objectif sans doute de calmer les esprits impatients et frondeurs, les représentants des instances internationales tiennent des propos souvent exagérément complaisants. Sur le plan politique, on a promis, durant toute l'année 2006, que l'indépendance était certaine pour la fin de l'année. Quand le processus au Conseil de sécurité s'est ouvert avec retard, puis que les difficultés diplomatiques sont apparues évidentes, on a commencé à repousser l'échéance tout en affirmant des certitudes. Plus l'optimisme a été entretenu, plus la déconvenue risque d'être forte ; cela peut provoquer des réactions d'autant plus violentes, probablement tournées contre la communauté internationale.

17 Sur le plan économique, alors que les perspectives sont presque nulles en dehors des retombées de la présence des fonctionnaires internationaux, on laisse croire que le Kosovo est assis sur des richesses inexploitées, qu'il suffirait de l'indépendance et d'un statut reconnu pour que les investisseurs internationaux se précipitent sur les privatisations et les concessions d'exploitation du sous-sol. Tel est en particulier le cas s'agissant du lignite. Certes, on pourrait sans doute produire davantage d'électricité et répondre à la demande locale et régionale ; sauf que le marché local n'est pas solvable et que, pour exporter, il faut des réseaux de forte capacité, interconnectés avec les voisins. Sans garanties de long terme que seule l'Europe peut offrir, aucun investisseur international sérieux ne viendra investir sur un tel projet ; c'est précisément ce que l'on se garde bien de dire aux responsables qu'on laisse organiser des appels d'offres internationaux pour la construction en Build Operate Transfer[8] [8] Build Operate Transfer ou concession. Il est d'ailleurs...
suite d'une centrale au lignite... À cet égard, la responsabilité de la Commission européenne est évidente.

Une jeunesse désenchantée dans un pays sans perspective

18 La principale ressource du Kosovo est sans doute sa jeunesse. Elle offre tous les signes de la modernité et de l'envie d'entreprendre. Mais les opportunités sont rares, sauf sur les marchés de services aux internationaux. Quant aux formations universitaires qui sont offertes, elles sont réputées médiocres. Il est étonnant que la communauté internationale n'ait pas donné une plus grande priorité à la formation et à la coopération universitaire.

19 Le plus inquiétant à terme est que cette jeunesse n'a pas, comme autrefois ses parents, la possibilité d'émigrer. Car l'obtention de visas vers l'espace Schengen est difficile, voire impossible. L'Europe laisse ainsi se constituer à ses portes une sorte de ghetto qui, sans statut national, sans développement économique endogène et sans perspectives d'émigration, présente toutes les caractéristiques d'une nouvelle « bande de Gaza » explosive.

Quelques recommandations

20 Si, comme on peut l'espérer, la communauté internationale réussit à se mettre d'accord sur le statut à reconnaître au Kosovo, une supervision internationale sera mise en place, dans laquelle l'UE exercera une responsabilité majeure. En outre, l'UE a prévu de s'élargir au Kosovo, comme au reste des Balkans ; c'est dire combien est grande la responsabilité européenne dans la résolution des problèmes en suspens. Le passage de relais de la MINUK au nouvel État du Kosovo et à l'Organisation civile internationale (ICO, International Civilian Office) doit être l'occasion d'une remise à plat de la stratégie européenne et des conditions de sa mise en œuvre sur le terrain. Nous nous permettons à cet égard quelques recommandations.

21 Reconnaître dans les principes comme dans les comportements la légitimité démocratique des élus du Kosovo. L'Assemblée du Kosovo a été et sera élue démocratiquement. Ses membres, tout comme le président du Kosovo ou le Premier ministre qu'elle a désignés, ont une maturité politique de qualité au moins équivalente à celle que l'on rencontre dans les assemblées régionales ou départementales françaises[9] [9] Le président du Kosovo, Fatmir Sejdiu, est un professeur...
suite. Il faudra – ce qui n'est pas le cas actuellement – laisser ces responsables politiques prendre leurs pleines responsabilités et notamment se doter souverainement de leur Constitution républicaine. La communauté internationale doit certes s'assurer de sa conformité aux principes démocratiques, au respect des droits de l'homme et des minorités, aux termes de la décision sur le statut ; elle devra surveiller le bon déroulement des élections qui suivront. Au-delà, il conviendra d'abandonner l'attitude coloniale qui prévaut actuellement chez les internationaux.

22 Face à la réalité morcelée des Balkans[10] [10] Le Monténégro est peuplé de 600 000 habitants, la Macédoine...
suiteune approche régionale est indispensable pour traiter convenablement de nombreux sujets de gouvernance, comme l'aménagement du territoire, les transports, l'énergie, etc. Compte tenu des conditions du processus d'éclatement de la Yougoslavie et de la disqualification de la Serbie pour jouer un rôle de leadership, une coordination « par le haut » semble indispensable ; seule la Commission européenne peut prendre les initiatives d'approches régionales. Ce peut être d'ailleurs l'occasion d'offrir des perspectives positives à la Serbie. Pourquoi la Commission ne confierait-elle pas cette responsabilité au Commissaire à l'élargissement ? Celui-ci deviendrait alors Commissaire aux Balkans, chargé, non seulement du pilotage des processus d'adhésion, mais également des politiques de développement de la région.

23 La gravité des problèmes économiques et sociaux qui se posent demande la définition de nouvelles priorités. Outre la solution du statut qui, avec les questions de police et de justice, a occupé seule jusqu'ici le devant de la scène, nous pensons qu'elles devraient être :

24 L'éducation et la formation pour offrir à cette jeunesse foisonnante les moyens intellectuels et professionnels de maîtriser son avenir.

25 La liberté de circulation des personnes vers l'espace Schengen, permettant d'échapper à la ghettoïsation.

26 Des politiques publiques européennes d'envergure régionale complétant la mise en place du mécanisme de marché. Car dans les conditions de délabrement des infrastructures économiques et de l'insolvabilité de la demande, il serait illusoire de croire que l'initiative privée suffira ; nous pensons en particulier à la production, au transport et à la distribution d'énergie.

27 Assurer en tous domaines la primauté du politique sur la gestion administrative. Bien des dérives critiquées plus haut résultent d'un mode de gouvernance internationale de nature administrative sans réel contrôle politique, ni des élus du Kosovo, ni des instances internationales. S'agissant de questions aussi délicates que celles auxquelles la région est confrontée, le débat politique et le contrôle démocratique sont indispensables. Il est à cet égard indispensable que l'organisation civile internationale, qui sera mise en place après la suppression de la MINUK, non seulement respecte la pleine responsabilité de l'Assemblée du Kosovo, mais également rapporte à une/des autorité(s) politique(s) internationale(s) clairement identifiée(s). S'agissant de l'Europe, le Conseil des ministres sera naturellement l'instance à laquelle rapportera le futur responsable de l'ICO ; mais nous suggérons également que le Parlement mandate explicitement l'une de ses commissions pour assurer la supervision démocratique du Commissaire aux Balkans et de ses agents aux Kosovo.

28 Compte tenu du poids et de la légitimité historique des États-Unis au Kosovo, il est clair que les initiatives européennes doivent continuer à être coordonnées avec celles des Américains.

Notes

[ 1] Cette intervention se déroule dans un excellent climat de coopération, tant avec les responsables de l'Assemblée du Kosovo qu'entre les membres du consortium.

[ 2] EDR (Entreprises et développement régional) : www.edr.fr.

[ 3] L'Assemblée du Kosovo, par la population représentée, comme par les sujets de sa compétence, n'est guère différente d'une assemblée départementale ou régionale française.

[ 4] Les budgets à venir de l'Agence devraient être placés sous la responsabilité directe de la Commission. Cette réforme donnera à la Commission un meilleur contrôle des interventions financées par l'UE ; elle pourrait également favoriser leur lisibilité.

[ 5] Si l'on peut se permettre cette expression dans le cas particulier.

[ 6] Le Nord de Mitrovica est un cas particulier en raison de sa mitoyenneté avec la Serbie et des interventions directes de Belgrade dans son administration comme dans les financements apportés.

[ 7] Cf. rapport du KIPRED de juin 2005 : « Political Islam among the Albanians. Are the Talibans coming to the Balkans ? ».

[ 8] Build Operate Transfer ou concession. Il est d'ailleurs possible qu'un tel projet puisse servir de prétexte à du blanchiment d'argent venu d'ailleurs.

[ 9] Le président du Kosovo, Fatmir Sejdiu, est un professeur de droit parfaitement francophone qui jouit d'une réputation de grande intégrité et bénéficie d'une autorité morale incontestable. Le président de l'Assemblée, Kolë Berisha, est un homme politique expérimenté, membre de la communauté catholique, modéré et respecté par ses pairs, qui gère l'Assemblée dans la transparence et la recherche de consensus. Le chef du gouvernement, le général Agim Ceku, a fait ses preuves d'homme de décision pragmatique, respectueux des minorités. Cette équipe a été mise en place à la suite du décès du président Ibrahil Rugova avec le soutien avisé des Américains.

[ 10] Le Monténégro est peuplé de 600 000 habitants, la Macédoine et le Kosovo respectivement de 2 millions.

Résumé

Dans le contexte actuel, où la communauté internationale débat sur l'éventuelle indépendance du Kosovo, Jacques Roger-Machart appelle de ses vœux un important engagement de l'Union européenne (UE) en faveur de l'avenir de cette région. Les actions européennes passées, basées sur la vocation d'adhésion des États de la zone balkanique à l'UE ou encore sur le rôle de l'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe (OSCE), ont plutôt été mises à l'écart face au discrédit de l'Europe, dû à son manque de lisibilité institutionnelle et à son refus d'assumer sa part de responsabilité dans l'instabilité kosovarde. En concertation avec les États-Unis, l'Europe doit réaffirmer son rôle, sans oublier les caractéristiques propres du Kosovo et les points forts qu'il a en réserve, notamment d'un point de vue humain et politique.

PLAN DE L'ARTICLE

• Avertissement
• L'illisible stratégie de l'Union européenne au Kosovo
• La préparation à l'adhésion
• L'Organisation pour la sécurité et la coopération en Europe
• Une approche internationale trop communautariste et insuffisamment républicaine
• Une diplomatie internationale maladroite qui complique les échéances
• Une jeunesse désenchantée dans un pays sans perspective
• Quelques recommandations

Jacques Roger-Machart « Pour une nouvelle approche de l'Union européenne au Kosovo », Revue internationale et stratégique 3/2007 (N°67), p. 9-16.
URL : www.cairn.info/revue-internationale-et-strategique-2007-3-page-9.htm.
DOI : 10.3917/ris.067.0009.