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Journal du droit des jeunes

2001/3 (N° 203)


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Aussi imposant qu’apparaisse le montant des dépenses d’aide sociale obligatoire engagées par les conseils généraux (84 milliards), il représente une part relativement marginale du vaste champ de la protection sociale, dont il ne couvre que 3,3 % des 2.550 milliards engagés. Pour autant, l’aide sociale départementale permet (hors aide médicale), grâce à des aides de maintien à domicile ou à des hébergements, la prise en charge de quelques 830.000 personnes dont les conditions de ressources sont insuffisantes pour faire face à leurs besoins.

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Bien qu’il soit plus que légitime de souhaiter dégager des chiffres significatifs qui rendent compte des masses financières engagées dans l’aide et l’action sociales, cette tâche ne s’en révèle pas moins complexe. Si l’argent de l’aide sociale, engagé par les conseils généraux, relié à leurs obligations légales de prise en charge, fondement de leur intervention, trouve un cadre comptable net, celui de ce que l’on appelle l’action sociale se heurte à la mobilité du concept et reste difficile à identifier. En effet, comme le soulignait Pierre Grelley dans un précédent numéro [1][1] « L’action sociale globale », in Informations sociales,..., le terme d’action sociale, sans définition officielle, trouve presque autant d’acceptions qu’il y a d’acteurs pour l’employer (voir encadré 1).

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Aussi, en l’absence de contours nets et partagés sur cette notion d’action sociale (voir encadré 2), et parce qu’il y a toujours intérêt à replacer dans le contexte ce dont on parle, les données financières relatives aux dépenses d’aide sociale seront ici mises en perspective par rapport à celles, beaucoup plus larges, de la protection sociale. Au-delà, seront présentés quelques résultats synthétiques sur le nombre de bénéficiaires pris en charge, en 1999, par l’aide sociale départementale.

Pour la protection sociale : 2.550 milliards

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Les comptes de la protection sociale [2][2] Données issues des comptes de la protection sociale,...en France se montent, en 1999, à 2.550 milliards de francs et sont en augmentation de 2,8 %, en francs constants, par rapport à 1998. Les dépenses nettes d’aide sociale légale et obligatoire, inclues dans ces comptes, si elles restent globalement assez marginales - elles représentent malgré tout 3,3 % du total des prestations sociales versées en 1999 - peuvent atteindre sur certains risques une part allant jusqu’à 13 %. Ainsi, dans la catégorie du risque invalidité, les dépenses engagées par les départements dans le cadre de l’aide sociale aux personnes handicapées (16 milliards) représentent 13 % des montants affectés à la prise en charge de ce risque dans le cadre des prestations sociales. À titre de comparaison, les sommes totales versées dans le cadre de l’allocation pour adulte handicapé (AAH, dont bénéficient près de 700.000 personnes) s’élèvent à 25,4 milliards. De la même manière, les dépenses en matière d’aide sociale à l’enfance dépassent les 10 % de celles du risque famille. En revanche, la part des dépenses d’aide sociale au sein des risques santé et vieillesse restent marginales : les dépenses d’aide médicale générale n’ont atteint, en 1999, que 0,9 % des dépenses globales du risque maladie, et celles de l’aide sociale aux personnes âgées qu’un peu plus de 1 % des dépenses du risque vieillesse, à plus de 95 % constitué des pensions et retraites, tandis que le minimum vieillesse dont bénéficient près de 900.000 personnes encore aujourd’hui, ne s’élève qu’à 12,8 milliards de francs.

Sécurité sociale, aide sociale et action sociale

La Sécurité sociale est la clé de voûte du système de protection sociale français. Elle repose sur des principes d’assurance et de solidarité. Les organismes de Sécurité sociale versent essentiellement des prestations en espèces et couvrent un certain nombre de risques : maladie, accidents de travail, maternité, vieillesse, famille.

L’aide sociale est légale et obligatoire (codifiée dans le Code de la famille et de l’aide sociale aux articles 124 et suivants) ; elle relève du principe d’assistance. Elle présente un caractère supplétif et subsidiaire à la Sécurité sociale. Subordonnée à la notion de besoin, l’aide sociale est spécialisée par champ (vieillesse, handicap, enfance, couverture maladie) et polyvalente. Elle se traduit par des prestations en nature ou en espèces, dont les conditions d’attribution sont fixées par la loi et qui donnent lieu à un financement obligatoire dans un budget public. Au 1er janvier 1984, date d’entrée en vigueur des lois de décentralisation, la quasi-totalité de l’aide sociale a été transférée aux départements, désormais seule collectivité publique de droit commun en matière d’aide sociale. L’Etat a conservé une compétence d’exception pour certaines prestations bien définies (notamment pour les sans domicile fixe) et, depuis le 1er janvier 2000, retrouvé compétence en matière d’aide médicale, avec la création de la couverture maladie universelle (CMU, créée par la loi du 27 juillet 1999).

L’action sociale se situe au-delà des champs couverts par la Sécurité sociale et par l’aide sociale. Qualifiée d’aide « extralégale » ou facultative, l’action sociale est financée par des ressources de collectivités publiques (Caisse nationale d’assurance vieillesse ou Mutualité sociale, agricole, par exemple) mais également par des ressources privées ou des cotisations sociales.

Pour l’aide sociale : 84 milliards de francs

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Selon les budgets primitifs des départements et d’après les premiers résultats publiés [3][3] Voir, d’une part, « Les budgets primitifs des departments..., les conseils généraux ont engagé, en 1999, au titre de l’aide sociale légale et obligatoire, plus de 90 milliards de francs, soit près de 60 % de leurs dépenses de fonctionnement. Cette dépense brute, en augmentation de 2,7 %, sera en partie compensée par des récupérations (recours sur Sécurité sociale, sur successions, etc.) et participations (hors contingent communal). Les dépenses nettes totales d’aide et d’action sociales des conseils généraux s’élèveront [4][4] Les premiers résultats dont nous disposons aujourd’hui... donc pour l’année 1999 à plus de 87,6 milliards de francs : 84 dans le cadre de leurs compétences légales et obligatoires et 3,6 pour des dépenses facultatives.

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Les dépenses engagées dans le cadre de la protection de l’enfance, même si leur part depuis une dizaine d’années s’est réduite, restent, en 1999, le principal poste financier des départements. Elles représentent, avec 28 milliards de francs, un bon tiers des dépenses générales d’aide sociale, dont près de 20 milliards consacrés au placement et seulement 2,2 milliards aux actions éducatives en milieu ouvert (AEMO et AED). Le second poste de dépenses des départements est celui de l’aide aux personnes handicapées : en forte progression depuis la décentralisation, il atteint 16 milliards en 1999, dont plus de 3,3 milliards pour les frais d’allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) destinée aux personnes de moins de soixante ans. Les dépenses d’aide sociale en faveur des personnes âgées sont quant à elles stables (voir même en légère baisse) : autour de 12 milliards de francs, elles sont pour une première part (6,1 milliards) consacrées à l’aide sociale à l’hébergement (ASH), pour une seconde part aux aides à la dépendance (prestation spécifique dépendance (PSD) et ACTP, soit 4,8 milliards) et, enfin, aux aides ménagères à domicile pour le reste. Pour leur part, les dépenses d’aide médicale s’élèvent à 7,6 milliards fin 1999. Sorti de la compétence des départements au 1er janvier 2000 avec la création de la couverture maladie universelle, ce poste de dépense était relativement marginal (moins de 9 % des dépenses totales) bien qu’il touchât un nombre très élevé de bénéficiaires (plus de 2,5 millions de personnes, fin 1998).

Vers une enquête sur les montants et les beneficiaries de l’action sociale

Afin d’avoir une vision globale de ce qui est engagé dans l’action sociale en France, la DREES a entrepris un vaste chantier dont l’ambition est notamment, grâce à la réunion des principaux acteurs concernés, de constituer un compte de l’action sociale. Le projet vise à appréhender le circuit et le niveau des différentes contributions financières, ainsi que les publics destinataires de l’action sociale (qui intervient, pour qui est pour combien ?). L’objectif à terme est d’élaborer un schéma des interventions d’action(s) sociale(e) en identifiant les concepts à l’œuvre.

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Pour autant, il est celui qui a connu, entre 1984 et 1999, une progression, en francs constants, de plus de 100 %. Enfin, les charges d’insertion dont les départements doivent s’acquitter en faveur des bénéficiaires du RMI, atteignent 4,9 milliards de francs, en progression de 6,5 % par rapport à 1998.

Évolutions différenciées selon les bénéficiaires

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Le nombre de bénéficiaires cumulé, hors aide médicale [5][5] Les modalités de prises en charge au titre de l’aide..., de l’aide sociale aux personnes âgées, aux personnes handicapées et à l’enfance a sensiblement augmenté de 1988 à 1996 et baisse légèrement depuis, soit environ 2,5 % entre 1996 et 1999. Dans l’ensemble, à la fin 1999, près de 830.000 personnes sont prises en charge au titre d’une de ces trois formes d’aide sociale. Près de 370.000 personnes bénéficient de l’aide aux personnes âgées et près de 195.000 perçoivent l’aide sociale aux personnes handicapées. Enfin, on compte 270.000 prises en charge dans le cadre de l’aide sociale à l’enfance [6][6] Ne sont pas pris en compte ici les familles ou enfants... : un peu plus de 138.000 enfants font l’objet d’un placement tandis qu’environ 128.000 bénéficient d’une aide éducative (action éducative en milieu ouvert ou action éducative à domicile).

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En tout état de cause, les différentes catégories de prestations recensées au titre de l’aide sociale connaissent des évolutions différenciées et la repartition entre les différentes sections de l’aide sociale s’est modifiée depuis 1992 : les parts de l’aide sociale à l’enfance et de l’aide aux personnes handicapées se sont accrues, tandis que celle de l’aide aux personnes âgées a diminué.

Bénéficiaires de l’aide sociale depuis 1992. Effectifs au 31 décembre (France métropolitaine)

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Jusqu’au début des années quatre-vingt, le nombre de bénéficiaires d’une aide ménagère [7][7] L’aide ménagère a été développée dans le cadre d’une...au titre de l’aide sociale pour personnes âgées s’est accru, pour atteindre, en 1983, environ 140.000 bénéficiaires. En revanche, depuis 1984, il diminue à un rythme annuel atteignant près de 7 % (67.000 bénéficiaires, fin 1999). L’élévation du niveau de vie des personnes âgées en est la cause principale. Ainsi, depuis 1992, le nombre de bénéficiaires du minimum vieillesse a baissé de presque 20 %, passant d’environ 1.100.000 à moins de 900.000 actuellement.

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De la même manière, le nombre de personnes âgées bénéficiant de l’aide sociale à l’hébergement pour un accueil en établissement diminue. Constante depuis 1992, cette baisse de près de 10 % en sept ans s’explique, en partie, par l’augmentation du niveau de vie des personnes et parce que, aujourd’hui, les personnes âgées sont accueillies en institution de plus en plus tard. Elles sont alors de plus en plus dépendantes, ce qui fait intervenir les autres mécanismes d’aide : l’ACTP et, depuis 1997, la PSD.

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L’ACTP, créée par la loi du 30 juin 1975, a été, jusqu’à l’instauration de la PSD, par la loi du 24 janvier 1997, l’instrument majeur de l’aide aux personnes âgées dépendantes. Destinée à prendre en charge l’aide d’une tierce personne pour les actes de la vie quotidienne, elle a été, jusqu’en 1996, versée à 70 % à des personnes de soixante ans et plus. La spécificité reconnue à la prise en charge de la dépendance avec l’instauration de la PSD, a entraîné une forte baisse du nombre des bénéficiaires d’une ACTP en faveur des personnes âgées (diminution de 70 % par rapport à 1996) et corrélativement une progression des destinataires d’une prise en charge PSD (qui compte fin 1999, plus de 114.000 bénéficiaires). Pour autant, fin 1999, le nombre total de personnes bénéficiant d’une prestation au titre de la dépendance (PSD ou ACTP) s’établit à près de 180.000, chiffre légèrement plus faible que celui de 1998 et d’environ 10 % inférieur au nombre de bénéficiaires de l’ACTP de plus de soixante ans recensés en 1995-1996.

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En revanche, en faveur des personnes handicapées, l’ACTP [8][8] L’ACTP permet à la personne handicapée de faire face... demeure une aide majeure : près d’une aide sur deux octroyée dans le cadre de l’aide sociale aux handicapés est une ACTP ; nombre qui ne cesse de croître depuis 1992 (augmentation de 15.000 bénéficiaires en sept ans, soit plus de 17 %). Ces trois dernières années, le rythme de croissance s’est néanmoins ralenti et a été de 0,6 % entre 1998 et 1999.

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Les aides à l’hébergement pour personnes handicapées se concentrent sur des prises en charge en établissement, avec un nombre de bénéficiaires en augmentation continue depuis 1992 (79.000 bénéficiaires à la fin 1999). Cet hébergement se répartit globalement entre deux types de structures : les foyers d’hébergement et les foyers occupationnels. Un peu plus du tiers des adultes handicapés qui travaillent en centre d’aide par le travail (CAT) est hébergé en foyers d’hébergement. La croissance régulière des places en CAT a donc un effet d’entraînement sur la création de places en foyers d’hébergement. Les solutions alternatives, tels l’accueil de jour ou l’accueil familial, bien qu’en développement, ne touchent encore que 13 % des bénéficiaires handicapés en 1999. Enfin, ces derniers ne sont que 13.000 pour qui l’aide au maintien à domicile est dispensée sous la forme de l’appui d’une aide ménagère ou d’une auxiliaire de vie.

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Autre compétence importante des conseils généraux, dans le cadre de leur mission de protection de l’enfance : l’accueil des enfants et adolescents en difficulté. Le nombre d’enfants confiés à l’aide sociale à l’enfance (ASE) [9][9] Enfants confiés à l’ASE : enfants qui bénéficient d’une... est passé, entre 1982 et 1992, de plus de 142.000 à 106.000 enfants. En revanche, depuis le milieu des années 1990, il retrouve une certaine progression, qui le ramène fin 1998 au niveau de la fin des années 1980.

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Cette augmentation générale résulte de deux mouvements inverses : le nombre de mesures administratives décidées par le Conseil général baisse tandis que le nombre de placements à l’ASE ordonnés par le juge augmente. Parallèlement, conformément aux orientations données afin que l’enfant soit maintenu, dans la mesure du possible, dans son milieu familial, le nombre d’enfants ayant bénéficié d’une action éducative permettant d’éviter un placement n’a cessé de croître.

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Au sein du vaste champ de l’action sociale, les données dont nous disposons sur les bénéficiaires et les dépenses d’aide sociale légale et obligatoire (dont les conseils généraux sont les porteurs depuis les lois de décentralisation) sont un point de départ non négligeable pour mesurer l’effort des territoires dans la lutte contre l’exclusion. Néanmoins, comme nous l’avons souligné, ces formes d’aide restent relativement marginales en comparaison des engagements financiers versés en prestations sociales. Seuls éléments de référence, les comptes de la protection sociale n’en restent pas moins trop vastes (qui englobent aussi bien les minima sociaux que les retraites, ou encore, les remboursements de soins). C’est la construction d’un autre « univers » de référence, autour d’une notion communément construite et utilisée, qui permettra une mise en perspective intéressante de ces données d’aide sociale et une approche globale des circuits de l’action sociale, de son efficacité et des engagements financiers qu’elle génère.

Notes

[*]

Cet article est paru dans la revue Informations sociales « aide et action sociale : qui paye ? », n° 87, 2000, p. 18-24.

[**]

Ministère de l’Emploi et de la Solidarité - DRESS.

[1]

« L’action sociale globale », in Informations sociales, « L’action sociale est-elle efficace ? », n° 57, 1997, p. 62-63.

[2]

Données issues des comptes de la protection sociale, établies par la DRESS et, notamment, présentées dans Études et Résultats, n° 70 de juin 2000 : Gérard Abramovici, Gilles de la Gorce, « Les prestations sociales en 1999 ».

[3]

Voir, d’une part, « Les budgets primitifs des departments en 1999 », Coll. Statistiques et finances locales, DGCL, juillet 1999 et, d’autre part, La Lettre de l’ODAS, numéro spécial, 1er avril 2000.

[4]

Les premiers résultats dont nous disposons aujourd’hui sur les dépenses des conseils généraux en 1999 ne sont pas définitifs puisque ceux-ci ne seront entièrement disponibles qu’à l’issue de l’approbation des comptes dans chacun des départements.

[5]

Les modalités de prises en charge au titre de l’aide médicale permettent une couverture à la fois du titulaire de l’aide et de ses ayants droit : elle justifie donc d’être comptée à part.

[6]

Ne sont pas pris en compte ici les familles ou enfants qui bénéficient d’aides financières ou de l’appui d’une travailleuse familiale.

[7]

L’aide ménagère a été développée dans le cadre d’une politique de soutien au maintien à domicile des personnes. Elle concerne majoritairement les personnes âgées de soixante-cinq ans et plus qui bénéficient du minimum vieillesse et vise à leur permettre de rester chez elles, même si elles ne peuvent accomplir seules les actes de la vie quotidienne.

[8]

L’ACTP permet à la personne handicapée de faire face aux frais engendrés par son handicap et, notamment, à l’obligation d’avoir recours à une tierce personne pour l’accomplissement des actes de la vie quotidienne. Le bénéficiaire doit être âgé de seize ans au moins, présenter un taux de handicap supérieur ou égal à 80 % et justifier de resources inférieures au plafond d’attribution de l’allocation adulte handicapé, majoré par le montant de l’allocation compensatrice.

[9]

Enfants confiés à l’ASE : enfants qui bénéficient d’une mesure administrative (accueil provisoire de mineurs qui ne peuvent être maintenus dans leur milieu de vie, accueil provisoire de jeunes majeurs de moins de 21 ans et enfants pupilles) ou d’une mesure judiciaire confiée à l’ASE (mesures décidées par le juge des enfants dans le cadre de l’assistance éducative. L’enfant est confié au service de l’ASE qui décide de la nature du placement. Elles comprennent la délégation ou le retrait partiel d’autorité parentale, le placement à l’ASE par le juge, et la tutelle déférée à l’ASE).

Plan de l'article

  1. Pour la protection sociale : 2.550 milliards
  2. Pour l’aide sociale : 84 milliards de francs
  3. Évolutions différenciées selon les bénéficiaires
  4. Bénéficiaires de l’aide sociale depuis 1992. Effectifs au 31 décembre (France métropolitaine)

Pour citer cet article

Ruault Marie, « Les dépenses d'aide sociale et leurs bénéficiaires », Journal du droit des jeunes, 3/2001 (N° 203), p. 26-29.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2001-3-page-26.htm
DOI : 10.3917/jdj.203.0026


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