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Journal du droit des jeunes

2001/4 (N° 204)


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Cette question empruntée à un titre de la revue Lien social (n? 558) est posée avec acuité par le Rapport Brévan-Picard, Une nouvelle ambition pour les villes, de nouvelles frontières pour les métiers. Émanant de la déléguée interministérielle à la ville, il vise explicitement « la recomposition des milieux professionnels et des équipes de maîtrise d’œuvre des interventions dans le domaine social auprès des habitants de nos villes (...) et l’adaptation d’un certain nombre de métiers traditionnels » selon les termes de la lettre de mission du ministre délégué à la ville.

Résorber le fossé entre la politique de la ville et le secteur social

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Se donnant pour objectif de résorber le fossé entre la politique de la ville et le secteur social, ce rapport pourrait constituer une étape décisive pour l’avenir du travail social. Il mérite donc que l’on s’y attarde.

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Parmi les différents niveaux d’enjeu (place et rôle des collectivités territoriales, de l’État central et des services déconcentrés ; repositionnement de l’encadrement supérieur et des fonctions chefs de projet ; etc.), nous retiendrons celui du positionnement des métiers du social au regard des nouveaux métiers, notamment ceux de la médiation. Cette question se situe en effet au cœur des travaux actuels sur la définition des nouvelles classifications des postes, enjeu des grilles indiciaires des conventions collectives. Dans le langage des chercheurs de la MIRE (Les mutations du travail social) : « La confrontation entre qualification et compétence est sans doute l’un des problèmes majeurs auquel va se heurter l’intervention sociale ». Le parti pris des auteurs du Rapport Brévan- Picard est clairement affiché : « Une approche en strict terme de métiers pouvait conduire à centrer le propos sur les questions de statuts et de filières. Nous avons préféré opter pour une approche en terme de compétences et de fonctions, privilégiant la réflexion sur les conditions d’exercice de certains métiers dans le cadre de la mise en œuvre de la politique de la ville » (p. 17).

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Le fait que la politique de la ville prenne à son compte la question de la recomposition des métiers du social représente l’aboutissement d’une stratégie de dépossession du secteur social de la « question sociale » entamée de longue date. Lequel secteur social n’a pas manifesté outre mesure une position offensive sur cette question.

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Le choix politique d’attribuer à la politique de la ville le rôle de « refonder » l’action sociale plutôt que d’en donner les moyens à la DAS par exemple doit être interrogé dans le sens des finalités de cette intégration du travail social à cette politique, et donc des finalités de cette politique elle-même.

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Car la politique de la ville est d’abord une politique de développement urbain. Dans le cadre de la construction européenne, de la planification et de l’aménagement du territoire, à la convergence de l’essor des métropoles régionales engagées dans une compétition mondiale, de la restructuration postfordiste du champ économique et de l’émergence de la crise sociale illustrée par les violences dites urbaines après les « nouveaux pauvres », elle s’est déployée, quasiment dans le même mouvement, dans les champs du développement social urbain, de l’insertion sociale et économique, de la prévention de la délinquance et de la lutte contre l’insécurité. Sur ce versant, elle s’inscrit dans la politique prioritaire européenne de la prévention de la criminalité aux cotés des actions de lutte contre la grande criminalité. Au séminaire européen sur « la médiation sociale et les nouveaux modes de régulation des conflits de la vie quotidienne », à Créteil le 22 septembre 2000, monsieur Bartolone, ministre de la ville, l’a clairement exprimé : « Il s’agit de construire une vision plus large de la prévention. Jusqu’à présent, ce que nous nommons dans le jargon eurocrate, « le secteur JAI » - pour « Justice-Affaires intérieures » - recouvrait principalement les actions de coopération policière et la construction d’un espace judiciaire commun. (…) Ils peuvent aujourd’hui être complétés par un second axe, moins institutionnel, impliquant les pouvoirs locaux et l’ensemble de la société civile ».

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S’il s’agit de développer la démocratie, c’est par l’approche sécuritaire en élargissant la lutte contre la criminalité à tous les champs de la société, les tensions étant « inhérentes à toute vie sociale » et non à un quelconque ordre socio-économique. Il n’est pas inutile non plus de rappeler la filiation de l’approche sécuritaire « élargie » avec la création de l’Institut des hautes études de la sécurité intérieure (IHESI) par Pierre Joxe qui, au colloque fondateur tenu les 2 et 3 novembre 1989 sous le thème : « La sécurité intérieure : défis et enjeux » posait ainsi les enjeux : « (…) tout ce qui concernait la formation, la politique d’insertion sociale, le logement et l’urbanisme, et même la politique culturelle, constituait également des éléments positifs pour la sécurité elle-même ». Faut-il remonter jusqu’à René Lenoir, secrétaire d’État à l’action sociale en 1974 ? « Les noyaux d’inadaptés peuvent se multiplier, amener peut-être l’intervention plus fréquente des forces de l’ordre et exiger la mise en œuvre de moyens ruineux pour la collectivité. La prévention active, au contraire, éviterait ces ségrégations et ces perturbations. Elle passe par une participation active des citoyens à l’action sociale ». - Revue Preuves (hiver 74 – 75).

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Avec la lutte contre l’exclusion, posée aujourd’hui comme problème urbain avant d’être problème social, la prétention de la politique de la ville à « interpeller » le travail social trouve là son fondement.

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Pouvons-nous nous étonner d’une présentation naturalisante de l’histoire de ces vingt dernières années, dans laquelle la politique de la ville aurait dû prendre en charge le développement social et les problèmes de l’exclusion par défaut ou incapacité du secteur social ? Alors même que, par une décentralisation mal maîtrisée et une politique de réduction des coûts, les moyens politiques et techniques étaient retirés aux administrations de la DAS et de la Jeunesse et Sport pour anticiper et accompagner les évolutions de l’action sociale et de l’éducation populaire, évolutions qui sont d’ailleurs une caractéristique constante de ces secteurs depuis leur origine. Pouvons-nous nous offusquer de cette proposition (malhonnête ?) de « rendez-vous renouvelé » que propose la politique de la ville au travail social alors qu’après s’être développée « en se démarquant », mais surtout en critiquant, voire méprisant les travailleurs sociaux, cette racoleuse a ignoré la main tendue par ces derniers ? (Voir par exemple le rapport du CREAI en 1989 sur l’avenir des qualifications dans les métiers du travail social : « À quand une réelle réflexion interministérielle où serait d’ailleurs associé le ministère de la ville ? »). Cela sans pouvoir être taxé de corporatisme étroit puisque faisant partie moi-même des professionnels « mutants » du travail social. D’autant plus qu’avec bon nombre de travailleurs sociaux, nous ne nous faisons pas « d’illusions non plus sur l’ordre ancien, bien moins établi qu’on ne le croit » (Recherche MIRE).

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Les travailleurs sociaux sont depuis longtemps confrontés à leur participation à la normalisation des individus à travers la gestion des mesures d’aides issues des acquis sociaux. L’origine même du travail social prend racine dans les pratiques d’assistance « rééducative » des pauvres. La plupart s’acharnent à garder les distances avec cette fonction normalisatrice que la commande institutionnelle, explicitement ou non, veut leur faire assumer. Aussi sont-ils justement vigilants à cet aspect de la commande publique. « Nous posons donc la question : quelle place veut-on donner au service social dans une société en crise ? » (CONCASS, ASH du 21 février 1992). Est-ce cette exigence, frisant l’indocilité, qui amène cette question pessimiste des auteurs du Rapport Brévan-Picard : « mais si, aujourd’hui, les politiques publiques permettent davantage que par le passé l’expression des logiques de développement social, le travail social lui-même a changé, à la fois dans son organisation, ses pratiques et son contexte institutionnel. Et, du coup, on peut se demander s’il peut encore saisir ce rendez-vous renouvelé, dans des conditions politiques et réglementaires plus favorables, avec le développement social, et à quelles conditions ? »

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Encore faut-il que la politique de la ville fasse elle-même la preuve de sa capacité à mettre en adéquation ses objectifs affichés et ses méthodes (voire ses manières !) et à clarifier ses positions vis à vis des politiques sécuritaires et de contrôle social.

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Or, de ce point de vue, qu’en est-il ?

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L’expérience des Groupes Locaux de Traitement de la Délinquance (GLTD), pilotés par le procureur de la République, a été ressentie par la grande majorité des travailleurs sociaux conviés à y participer comme une allégeance aux méthodes et pratiques policières, relevant plus de la délation que d’une approche équilibrée entre la compréhension et la réponse adaptée. « Ces logiques (policières) en viennent à constituer le prisme au travers duquel on va s’intéresser, dans ces quartiers, à un certain nombre de « problèmes ». La question sociale est évacuée. (…). Plus encore, on assiste – comme à Nîmes – à un travail d’enrôlement policier des services sociaux au nom d’une demande sociale qui excéderait les seules possibilités de réponses policières ». (Laurent Bonelli, Le Monde diplomatique, février 2001).

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Ce qui n’est pas une dérive isolée. Voir la création à titre expérimental en 1986 par le CREDIJ (centre de recherche et d’étude de la délinquance et de l’inadaptation juvénile), dans le cadre de la politique de la ville, de l’Observatoire permanent de la délinquance et de la prévention paloise associant tous les intervenants sociaux concernés. « Ces outils devraient permettre de prendre en compte les faits objectifs mais aussi les représentations qu’en ont les professionnels, et d’appréhender non pas des groupes de populations mais des trajectoires de sujets. L’observation s’attachant ici à visibiliser sur une agglomération, la complexité des dynamiques individuelles et les incidences du contrôle social ». (ASH du 10 février 1994).

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D’autres acteurs ayant pignon sur rue dans la politique de la ville, les bailleurs sociaux, n’hésitent pas à solliciter la collaboration des travailleurs sociaux pour sélectionner les « bons » candidats parmi les jeunes pouvant accéder à un logement autonome, voire à leur demander de se porter garants. Ce sont les mêmes qui assignent contre leur gré les familles solvables et calmes dans des situations pathogènes pour maintenir des locataires dans des immeubles aux trois-quarts vides.

Au nom du rappel à la loi on glisse facilement dans le non-droit dans « nos » quartiers

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Par ailleurs comment a opéré, lors des précédents dispositifs, la technologie de la politique de la ville pour intégrer le travail social ? Pendant les périodes DSQ puis contrat de ville, ce que l’on a progressivement désigné comme la politique de la ville a procédé par innovations à la marge des institutions, en utilisant le support associatif. Ceci dans le cadre partenarial du dispositif animé par le chef de projet DSU : équipe opérationnelle et commissions thématiques. Ainsi, la création d’un lieu d’accueil parents-enfants, la mise en place d’animateurs relais, d’une opération culturelle, etc., sont produits par les réflexions collectives, par les diagnostics partagés des représentants locaux des différents organismes de toute obédience présents dans le quartier, puis attribués à une association utilisée principalement en tant que support juridique, qu’elle soit ou non à l’initiative du projet. Cela parce qu’aucune institution ne tient à porter cette expérimentation qui implique d’une part de se soumettre au dispositif collectif d’évaluation (ouvrir la porte à un droit de regard étranger sur son action, donc à une possible ingérence à suivre alors que les finalités ne sont ni clairement affichées (réponse à un besoin), ni clairement admises), d’autre part à prendre en charge le coût financier et organisationnel d’une extension de service à l’avenir incertain.

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Par contre, cela a permis de réunir les institutions sur le suivi - évaluation de l’association maître d’œuvre « sous l’autorité du chef de projet », c’est-à-dire n’engageant pas les institutions. Même si, souvent, les organismes délèguent des agents n’étant pas en situation de responsabilité (marge de défausse dans le subtil « jeu » institutionnel), un processus d’homogénéisation de l’adhésion à la démarche politique de la ville est en route.

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Ce qui met « en visibilité » les difficultés ou les résistances d’institutions frileuses à mettre en œuvre de nouvelles réponses aux nouveaux besoins ou situations à problèmes, permet dans le même temps de diffuser les techniques du développement social dans les institutions : l’approche globale (qui met l’ensemble des opérateurs concernés par une situation sociale autour d’une même table pour croiser leurs points de vue, éliminant les angles morts de chacun, et qui aboutit à cerner (pour son bien, bien sûr) sans échappatoire possible la personne (ou le groupe) cible alors que celle-ci, dans l’approche « segmentée » qui prévalait antérieurement, apprenait à « jouer » entre des interlocuteurs ignorants les uns des autres, gardant ainsi une relative marge de liberté) ; la démarche expérimentale (qui ouvre à la logique de projet contre la logique de programme en déqualifiant au passage les techniques professionnelles du travail social classique), l’approche territorialisée (qui assigne toute une population au stigmate de la difficulté, contrairement aux territoires de la gestion sociale classique purement organisationnels alors que l’action elle-même ne vise que les personnes relevant de droits particuliers) ; la pratique conventionnelle, contractuelle (qui, situant les actions dans une durée limitée – financement au projet -, précarise les moyens d’action et principalement les contrats de travail) ; la méthodologie de projet (totalisante et généralisée, inscrivant les individus et les institutions dans une détermination spatiale - temporelle, se justifiant d’une mise en cause des logiques de programmes et de mesures). De plus, la formation « généraliste » des chefs de projet a tendance, comme pour tout quidam confronté à un domaine inconnu pour lui, à faire prévaloir le « bon sens », voire le « sens commun », dans l’approche des situations sociales, disqualifiant encore la technicité professionnelle des travailleurs sociaux qui ne peut s’exprimer dans cette forme de travail partenarial.

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Cela crée aussi le paradoxe suivant : alors qu’au départ la réponse à un « besoin » émane d’une « demande » plus ou moins exprimée des usagers des services sociaux, relayée, mise en forme par les travailleurs sociaux, le filtre du dispositif DSU « génère » pour la mettre en œuvre de nouveaux acteurs, associations ou nouveaux métiers, qui à leur tour vont « interpeller » ces mêmes services sur leurs dysfonctionnements ! De quoi comprendre les « crispations ».

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Par ailleurs une place importante est occupée dans ces dispositifs par les nouveaux acteurs « générés » par les politiques d’insertion et de prévention participant de la politique de la ville : Missions Locales, CCPD, Régies de quartier, association de gestion des emplois jeunes. Ceux-ci, portés par les instances du contrat de ville (les maires sont systématiquement représentés dans les conseils d’administration, quand ils ne les président pas), vont irriguer de leur « nouvelle » culture les pratiques et les discours partagés lors du traitement collectif des situations. De même, la gestion du RMI contractualisé dans les Comités locaux d’insertion (CLI) a, « de l’intérieur », travaillé la culture des travailleurs sociaux.

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Ne pouvant se soustraire à ces sollicitations de participation, leurs employeurs (les conseils généraux) étant malgré tout signataires des précédents contrats de ville même si avec peu d’implication, les travailleurs sociaux ont développé des conduites d’évitement et de « mauvaise volonté » parfois manifestes. Ce qui n’empêche que confrontés d’une part à la désignation culpabilisante de celui qui ne veut pas coopérer à l’effort commun de la lutte contre l’exclusion, et d’autre part à la pression des violences, réelles, des institutions (que les agents des services subissent autant que la population, qu’ils y adhèrent ou pas) autant que des usagers excédés, les agents des services publics, notamment les travailleurs sociaux, ont pour certains « intégré » l’idéologie, diffusée autant envers eux qu’envers les usagers, des « technologies de l’implication » (Pascal Nicholas-Le Strat, L’implication, une nouvelle base de l’intervention sociale – L’Harmattan - 1996).

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Après cette période de « démarquage » de la politique de la ville, qui a néanmoins, nous venons de le voir, fortement concerné le travail social, la nouvelle génération de contrat de ville prône le « retour au droit commun ». Mais ce « retour » n’est pas un remake, c’est plutôt un « retour vers le futur » du service public intégré à la logique de la politique de la ville que propose le Rapport Brévan-Picard. Qui prend la mesure des risques liés au développement de la médiation : « dérive sécuritaire » (p. 89) ; « effets de substitution » (p. 90). L’intégration du service public modernisé, et notamment du travail social, dans les nouvelles politiques publiques vise et demande une transformation radicale de ses finalités.

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Ce à quoi est prié de s’intégrer le travail social, c’est le développement social. Pour les auteurs du rapport, c’est le développement communautaire qui est la référence historique de l’approche collective pour le travail social. Sont-ce les développements post-coloniaux (programme du « colonial office » anglais en 1940, puis Nations unies en 1955) et tier-mondistes de ce mouvement au demeurant respectable pour d’autres aspects qui rétrécissent ainsi la vision des auteurs ? Pourtant, il leur suffisait de se reporter au rapport du Conseil supérieur du travail social (CSTS) d’octobre 1987 sur l’« intervention sociale d’intérêt collectif (ISIC) » pour savoir que la France a peu adhéré à cette approche lui préférant l’action collective, parce qu’on y parlait plus en terme de classes sociales que de communautés, les formes d’actions collectives revendicatives et de solidarité étant appropriées par le mouvement ouvrier sous forme de grèves, d’auto-organisation mutualiste, syndicale et coopérative. Ce qui n’empêche que l’on retrouve l’esprit de l’action collective, de la promotion des individus et des groupes, à travers le mouvement des centres sociaux, des MJC, de la MSA, au moins depuis les années 1960. Même dans les orientations administrativo-politiques depuis le VIème plan, certainement avec d’autres finalités, la notion de développement a (déjà) irrigué toute la restructuration de l’action sociale. Il est vrai que l’essor de cette dimension du travail social, conjuguée avec l’agitation des quartiers populaires des années post-soixante-huit (même si elle était essentiellement le fait des classes moyennes « montantes »), a été brutalement stoppé par l’arrivée de la « crise » de 1973 et la restructuration qui a suivi.

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Son élan a toutefois suffisamment perduré chez les travailleurs sociaux pour expliquer que les dispositifs de la politique de la ville (DSQ puis DSU) s’installant dans les quartiers aient été perçus comme des concurrents par les centres sociaux et les circonscriptions d’action sociale qui en avaient déjà les missions. Le manque de concertation préalable ne pouvait qu’engendrer des crispations supplémentaires.

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Cela interroge fortement la politique de la ville qui s’est appropriée le développement social alors que les pouvoirs publics n’ont jamais donné les moyens, tant structurels qu’en personnels et qu’en formation, au contraire, au travail social pour développer cette politique d’action sociale globale. Ce ne sont pas les travailleurs sociaux qui ont instauré une « déclinaison des politiques sociales par type de public et une organisation administrative centralisée qui n’ont pas permis, pendant longtemps, de donner une assise opérationnelle à l’approche communautaire » (p. 119). Par ailleurs, le diplôme d’État aux fonctions d’animation (D.E.F.A., 1979), aurait pu, s’il avait été articulé avec les autres métiers constituer le chaînon manquant de la dimension de développement social de l’action collective.

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S’il est nécessaire de resituer ces mouvements dans le cadre d’ « une déstabilisation généralisée du rapport salarial » (Recherche MIRE), et de la réduction des coûts sociaux, pour la politique de la ville il s’agit de remodeler le travail social pour le faire entrer dans ses nouvelles fonctions : participer au maintien de la cohésion sociale.

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Tout d’abord au prix de contorsions rhétoriques autour de la notion d’intervention : « Dans ce contexte nouveau, le succès de l’utilisation de la notion d’intervention sociale, en lieu et place de celle de travail social, est significatif ». (p. 121). Il est vrai que dans une telle entreprise idéologique les « mots auxquels tout le monde se rallierait » (p. 12) sont essentiels. Pour les chercheurs de la MIRE, la question se pose encore : « Doit-on désormais préférer le terme d’intervention sociale à celui de travail social pour désigner ce champ professionnel ? (…). La réponse à ce pari méthodologique, en forme d’alternative, est difficile à effectuer. C’est d’abord une affaire de mots, une question de désignation. (…) Tirer un trait sur le travail social pour lui préférer d’autres dénominations n’est donc pas neutre. (…) Cela veut dire enfin que l’on choisit de minimiser les valeurs de référence associées au terme de travail social. D’une certaine façon, la réponse à la question n’est pas seulement affaire d’objectivité ou d’argumentation scientifique. C’est aussi une action normative ».

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Officialisé par le CSTS en 1987, le concept d’intervention sociale sert, nous l’avons dit, de creuset d’intégration aux nouveaux « acteurs » et n’est pas, comme le présentent dans un mouvement inversé les auteurs du rapport, la simple traduction de l’entrée de ces derniers dans le champ social. Ce qui veut dire que la « transformation des modalités et des référents identitaires des professionnels du social » est l’objet même de cette entreprise et non pas la simple résultante d’un face à face avec « de nouveaux métiers aux contours incertains » (p. 122). La notion d’intervention est corrélative des notions d’ingénierie et de mission, toutes référant au modèle de la colonisation et de l’officier aux affaires coloniales (Maréchal Lyautey, « pacificateur » du Maroc). En ce sens, cette référence nous renseigne sur le changement de paradigme introduit par le remplacement de la notion de travail social par celle d’intervention sociale, ainsi que sur la conception de la cohésion sociale que véhicule la politique de la ville.

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On comprend alors que « la généralisation de l’emploi du terme « intervenants sociaux » modifie (la) représentation » de ce que recouvrait « le terme de travailleurs sociaux dans les années 1970 ». « Pouvant même laisser à entendre que les travailleurs sociaux classiques ne remplissent pas de manière satisfaisante leur fonction sociale… » (p. 122). Certes !

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Que penser alors du méa culpa prononcé du bout des lèvres : « Il faut peut-être reconnaître, à ce sujet, la part qui peut revenir à la politique de la ville dans cette critique implicite du travail social » qui débouche sur une distinction oiseuse « entre l’intervention sociale et les professionnels de l’intervention sociale » ? Sinon que « l’apport des savoirs et du savoir-faire du travail social (étant) indispensable à la construction des projets de territoire et au traitement de l’exclusion » (p. 150) il apparaît difficile de se passer des travailleurs sociaux.

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Comment alors, intégrer le travail social dans le développement social ? Oubliant la question de l’action collective du travail social, à partir de la page 139, la répartition projet collectif égale politique de la ville, travail individuel égale travail social, est entérinée dans une confusion qui rend difficile la compréhension même. « Car si la politique de la ville travaille beaucoup autour de l’idée de projet collectif, celui-ci n’est pas en opposition avec le travail individuel » (p. 139). « Les deux logiques (approche individuelle, approche collective et territoriale) n’étant pas antinomiques mais complémentaires, faut-il pour autant spécialiser les travailleurs sociaux, les uns étant consacrés au travail individuel, les autres au travail collectif ? (…) ».

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En tout cas l’on ne sait plus si les « développeurs » chargés du développement collectif, donc de l’approche collective, donc du travail collectif, font partie des travailleurs sociaux ou les travailleurs sociaux auprès des personnes, donc du travail individuel, partie des intervenants sociaux. D’autant que pour « conjuguer l’action de portée collective et l’intervention d’aide à la personne, c’est-à-dire un travail social traditionnel qui dépasse la simple attribution des aides et qui débouche sur une action collective de développement (,) la solution la plus pertinente, c’est-à-dire celle susceptible de créer réellement une dynamique, est celle dans laquelle les mêmes professionnels participent aux deux types d’actions en consacrant une partie de leur temps à l’action individualisée et une autre à l’élaboration et à la mise en œuvre d’un projet collectif » (p. 148).

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Ceci sous la houlette « des postes aux compétences particulières dans le domaine de la conception, du montage, de la réalisation de projets, de programmes et de dispositifs rendus nécessaires par le développement de la politique de la ville et plus généralement des dispositifs territorialisés » (p. 144), ayant pour fonction (entre autres) « d’organiser l’action des travailleurs sociaux sur une base territoriale (et) de venir rendre compte devant les structures de pilotage de l’avancement des projets et de leur évaluation » (p. 48).

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Ainsi se dessine une architecture « d’intervention » au niveau du quartier. Parce que « la politique de la ville ne peut aujourd’hui s’incarner dans la vie des quartiers qu’en s’appuyant sur un réseau d’intervenants politiques, professionnels et associatifs » (p. 15), dans le cadre d’une « commande publique plus précise à l’égard d’un travail social, ou d’interventions sociales, dont la mission fondamentale d’intégration aura été rappelée » (p. 125), un chef de projet coordonnateur garant de l’action territoriale devant les instances du contrat d’agglomération, soutenu par « un travail en commun, dans une logique transversale, dans les départements et les communes » (p. 149), organisera l’action de travailleurs sociaux qui partageront leur temps à moitié entre l’action individualisée et le projet collectif.

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Quels sont les principes de la recomposition des métiers ? La « continuité » entre l’action individuelle et l’action collective telle que la conçoivent les auteurs, repose sur la proximité et la complémentarité. « L’aide apportée individuellement à un chômeur ne peut ignorer les programmes d’insertion par l’économique et le logement. Les allocations mensuelles à l’enfance (…) ne peuvent ignorer les dispositifs collectifs menés dans le cadre de contrats éducatifs locaux, d’opération Ville-Vie-Vacances, etc.. ». Pour en conclure : « Ainsi, il semble évident que les chances pour les personnes de parvenir à construire des parcours individuels sont liées à l’environnement social et urbain ». Pour les auteurs du rapport, « la mise en œuvre du travail collectif ne peut se faire indépendamment de la somme des parcours individuels » (p. 148).

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Cette approche se réfère au « principe du « tout se tient » » (p. 152) et du « chaînage des services et des interventions » (p. 101).

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La « conjugaison de l’action de portée collective et de l’intervention d’aide à la personne » (p. 148) qui « doivent s’articuler dans un projet d’ensemble commun » (p. 139) fait entrevoir une conception du processus de socialisation dans laquelle l’individu, grâce à l’accompagnement social qui, « fondé sur une démarche volontaire des usagers, met l’accent, dans la résolution des problèmes engendrés par les situations d’exclusion, sur l’entraide, la réciprocité, l’engagement, et mise sur la capacité des personnes à construire un projet de vie, en s’appuyant sur une médiation vis-à-vis de l’environnement institutionnel » (rapport Lorthiois pour le Conseil économique et social : « Mutations de la société et travail social » – mai 2000), accéderait au projet collectif par la vertu de la mise en commun, la « somme », des parcours individuels et par-là à la citoyenneté, c’est-à-dire au développement social local, « processus collectif visant à faire émerger et à mettre en œuvre, avec ses bénéficiaires, des solutions aux problèmes économiques et sociaux locaux » (rapport Lorthiois). La représentation de l’individu autonome et intégré qui sous-tend cette approche est celle de l’individu capable d’identifier et de tirer parti des ressources de son environnement pour sa réalisation personnelle, modèle de l’idéal bourgeois.

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Ainsi, les habitants des quartiers relégués, - encadrés par les métiers collectifs du relais, les médiateurs, chargés « du maintien du lien social, du dialogue interculturel et de la gestion de tensions internes à la société » (p. 158), « partenaires privilégiés » de la prévention spécialisée « refondée » (p. 95) « dont le modèle de prévention sociale adaptée aux jeunes d’aujourd’hui reste à construire » (p. 130) ; - accompagnés par les professionnels de l’intervention sociale, ceux-ci « contribuant également à fonder ou à renforcer l’appartenance à une communauté politique » car « il en va des missions intégratrices de l’État » (p. 137) ; - bénéficiant du soutien des animateurs dont « les activités d’animation (…) restent cependant à encourager » même si « l’animation souffre, aujourd’hui en France, d’un déficit de réflexion » et a « besoin d’une refondation », car « elles répondent à des besoins identifiés auprès des publics concernés » et « (ses) interventions permettent aux citoyens de se réapproprier les différents aspects de leur vie quotidienne et de leur environnement » (p. 133-134) ; - s’investissant dans des associations « trouvant une place privilégiée pour l’accomplissement négocié d’un service public ayant des missions d’intégration, ou pour contribuer au développement de l’économie solidaire » (p. 135) ; - ces habitants donc, « associés » à la résolution de leurs problèmes, pourront accéder à leurs droits de citoyens à part entière dans des rapports médiatisés avec des services publics de proximité modernisés et « se réinsérer dans le cercle vertueux du développement » (p. 14), dans « un climat de vie paisible » (p. 15).

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Il y a néanmoins une question de méthode. Ce cadre d’intégration que « propose » la politique de la ville aux travailleurs sociaux « renvoie aussi à une conceptualisation plus forte des fondements de la politique de la ville qui tend à s’affirmer comme ayant une substance propre dans la lutte contre l’exclusion et non comme se réduisant à une méthode, si novatrice soit-elle » (p. 155). Alors même que cette méthode est pénalisée « par la relative absence de diffusion de corpus sur cette méthodologie » (p. 145). Or « (la) mobilisation pour une conduite collective et organisée des projets de développement passe par une méthodologie et l’usage d’outils adaptés pour susciter et faciliter la concertation et la coopération entre les acteurs et ce depuis la phase initiale du diagnostic jusqu’à l’évaluation des actions entreprises. Les notions de partenariat, de coopération, de coordination, de participation des habitants structurent de plus en plus le discours public sur le développement urbain. Mais, au-delà de leur utilisation convenue, quel sens et quelle opérationnalité véhiculent-elles dans les faits pour ne pas être galvaudées ? Or, sur ce point, il faut reconnaître une insuffisance dans la diffusion des théories et des méthodes pratiques sur lesquelles on peut s’appuyer pour donner du sens à ces notions » (p. 146). Oui, mais voilà : « le modèle conceptuel et méthodologique n’existe pas, et il serait vain de le chercher en dehors d’expériences et de combinaisons tâtonnantes qui procèdent par essais-erreurs, mais à terme fructueuses, au moins localement ». Et qui plus est, « les politiques de développement s’interdisent de se penser en terme de modèle à appliquer » (p. 146). Voilà qui rend difficile en effet, sinon la promotion, du moins l’enseignement des méthodologies du développement social urbain à ses futurs acteurs.

Que va-t-on donc transmettre ? « Les bonnes pratiques » !

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Car la politique de la ville a tout de même une méthode privilégiée : la méthode expérimentale. Car, « une fois admis que les politiques de développement s’interdisent de se penser en terme de modèle à appliquer, il n’en demeure pas moins qu’elles peuvent alimenter leur réflexion à partir d’expériences déjà engagées sur différents territoires avec une analyse de leurs réussites et de leurs échecs. C’est davantage dans cette orientation qu’il faut engager la diffusion de méthodes du développement social urbain, pour donner un contenu théorique et opérationnel à des notions comme « l’observation partagée », la concertation, la coopération et le partenariat. Aussi, pour soutenir la formation, mais aussi la réflexion, les volontés et les pratiques de développement social urbain, il devient nécessaire d’alimenter un corpus des « bonnes pratiques » sélectionnées en raison de leur caractère innovant et de leur applicabilité. Cette source d’information, accessible à tous les acteurs concernés, permettra alors de définir localement, et en concertation, la méthodologie d’intervention la plus appropriée au contexte local. La seule description des actions innovantes déjà réalisées, aussi précieuse soit-elle, ne saurait toutefois suffire pour comprendre les mécanismes complexes qui sont à l’œuvre dans les processus de changement et qui peuvent varier d’un endroit à l’autre. C’est pourquoi cette valorisation des « bonnes pratiques » doit être accompagnée d’un travail d’analyse permettant de les resituer dans le contexte et les enjeux locaux par une comparaison éventuelle entre sites » (p. 146).

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Pour autant, « favoriser des formes de réponses adaptées aux besoins de populations portant le poids de handicaps multiples dans des territoires « entravés », sans pour autant créer les prémisses d’un service public à deux vitesses, est un enjeu essentiel de la lutte contre l’exclusion. Mais cela ne peut pas se faire exclusivement sur la base d’expérimentations locales et souvent éphémères ou d’apprentissages empiriques dénués de base conceptuelle, qui ne sont ni évaluables ni transmissibles » (p. 63).

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Ces contradictions tiennent à la confusion entretenue entre modèle et méthode. Le refus louable de la pratique de modélisation (les « recettes toutes faites »), qui, dans un processus d’innovation-généralisation consiste à appliquer un procédé ou un produit qui semble avoir « marché » en un lieu à tous les lieux sans tenir compte des conditions de production spécifiques qui ont permis sa réussite, ne doit pas masquer que la politique de la ville en a été friande. Des expériences locales traduites en appels d’offre ministériels ont jalonné les modes de l’intervention dans les quartiers générant des clones non viables ou déformés et aggravant toujours la pratique de guichet. Mais cela confirme que ce n’est pas la méthode de production collective de réponses adaptées qui était en question.

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Une conception répandue dans les dispositifs de la politique de la ville, notamment chez les élus sensibles aux effets « vitrine » des actions, est que la « spécificité » d’un quartier rend caduque l’utilisation d’une méthodologie de conduite de projet. L’animation d’un travail coopératif tiendrait au « feeling » de l’animateur, ce qui correspond en effet à une posture d’élu qui doit en permanence sentir le vent pour éviter de provoquer des réactions désastreuses (pour lui) dans son électorat. Reprise par les techniciens, cette posture les amène à considérer que la mise en œuvre d’un projet tient essentiellement à la bonne ou mauvaise volonté des personnes concernées. Si cette dimension existe évidemment, son exagération conduit à une stratégie fondée sur la capacité relationnelle et persuasive des acteurs, dont la caricature est le copinage (le réseau affinitaire !). Il est vrai que ce « modèle » est malheureusement assez répandu pour ne pas dire dominant. Il est vrai aussi que les pratiques coopératives sont peu développées en France ce qui peut expliquer que la représentation du développement social collectif soit le plus souvent de l’ordre du fantasme.

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Toute action collective, par définition, implique des personnes particulières, donc différentes. Aussi un groupe ne ressemble jamais à un autre. Il n’empêche que les techniques permettant les conditions, ou non, de la production collective, de la conduite de l’action, de l’évaluation, techniques constitutives d’une méthode, participative ou non, sont aujourd’hui répertoriées. En ce qui concerne la politique de la ville une méthodologie très opérationnelle est par exemple décrite dans l’ouvrage de Françoise Laot et Michel Rouah : « Piloter le développement social » – L’Harmattan – 1994.

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La fixation sur la production comme solution-résolution d’un problème ignore les ressorts des processus sociaux en finalisant artificiellement une problématique. Dans les technologies de la domination, le projet est le vecteur de cette posture. Les « bonnes pratiques » en sont un avatar. Quelle que soit la diversité des « solutions », ce qu’ont de commun les pratiques sociales d’émancipation c’est le procès de coopération-production. C’est donc sur le mode de production, réellement démocratique ou non, que peut être qualifiée une pratique de coopération-élaboration d’une réponse pour un groupe donné, dans un lieu donné, à un moment donné.

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Le recours à la « spécificité » pour justifier du rejet d’une méthode référencée contribue de fait à enfermer dans les particularismes et laisse le champ à des méthodes souterraines du registre du contrôle social des groupes ségrégués. C’est ainsi aussi que s’analyse la caractérisation d’une « professionnalité spécifique du travail en territoire d’exclusion » et des « quartiers d’habitat social ou paupérisés en objet spécifique » (p. 60). « Quelle que soit la diversité des métiers qui interviennent directement ou gravitent autour de la politique de la ville et, plus généralement, de la lutte contre l’exclusion territorialisée, ils ont en commun quelques caractéristiques qui les distinguent des mêmes métiers lorsqu’ils sont exercés dans des contextes moins difficiles » (p. 62). Certes, la reconnaissance d’une pénibilité particulière des conditions d’exercice des métiers aujourd’hui dans les quartiers ciblés par la politique de la ville est nécessaire et attendue par les professionnels. Mais en faire une spécificité professionnelle, quelles que soient les précautions oratoires, c’est fermer la porte à une prise en compte véritable des difficultés de vie, et de leurs causes, de leurs habitants.

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En ce sens, la place donnée à la socioécologie urbaine, à l’anthropologie, à l’ethnologie, à l’approche culturelle, ne peut que renforcer le particularisme, voire le culturalisme des quartiers. « La nouvelle police du social s’efforce d’assigner la difficulté dans le lieu spécifié de l’expérience singulière et d’éviter ainsi qu’elle ne s’entende au-delà, en particulier qu’elle ne se fasse entendre dans l’espace public » (Pascal Nicolas-Le Strat – L’implication, une nouvelle base de l’intervention sociale – note 97). Pour réussir cette intégration des travailleurs sociaux dans la politique de la ville, il est nécessaire de réaffirmer « la spécificité de leur profession, et (que) sa déontologie (soit) reconnue et acceptée » (p. 125). Ce qui est un problème épineux. « Il faut faire comprendre les logiques d’intervention du travail social, ses méthodes, sa déontologie, et les faire respecter. (…) Le partage des informations doit être concilié avec le respect de la déontologie. Il y a, à cet égard, beaucoup de chemin à parcourir pour créer les conditions d’un travail en commun entre les différents intervenants sur un même territoire » (p. 145). « La mise en confiance des travailleurs sociaux sur l’utilisation et le partage des connaissances et des informations dont ils sont porteurs est un préalable à tout travail collectif » (p. 149). Mais on ne voit toujours pas quelles garanties permettraient aux travailleurs sociaux d’être confiants en une politique qui sur le terrain en donne peu (voir GLTD, les fichiers mis en commun, les poursuites abusives et les pressions de certains magistrats à l’encontre de travailleurs sociaux – JDJ – janvier 2001). En tout cas le Rapport Brévan-Picard n’en donne pas plus, ce qui n’incitera certainement pas la prévention spécialisée, par exemple, à « revisiter certaines notions comme l’anonymat ou la libre adhésion » (p. 131). À moins d’en « renouveler ses personnels » ! (p. 95).

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Qu’est-ce donc qui doit évoluer dans les modes opératoires des travailleurs sociaux pour mieux « répondre aux besoins de la nouvelle "question sociale" » ? Ce sont, en négatif, les métiers de la médiation qui doivent le « révéler ». Car, magie des mots toujours, « il nous a semblé plus pertinent de considérer – ce à quoi tout le monde s’accorde – que le recours au vocable même de médiation agit à la fois comme un révélateur, un symptôme et parfois comme une réponse nouvelle aux attentes des habitants, des usagers et des citoyens, constitutive en soi d’un nouveau métier » (p. 79). « En effet, la médiation et les emplois développés à partir de ce terme, agissent véritablement comme un laboratoire social et bousculent, ou, en tout cas, questionnent de nombreux emplois et services… » (p. 80), « en mettant à jour des besoins nouveaux mais aussi en qualifiant une tentative de résolution de certains dysfonctionnements des services publics » (p. 82). Ainsi, « elle constitue le support d’un mode opératoire nouveau… » (p. 88).

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Quel est ce mode opératoire ? « L’offre va au devant de la demande ; la demande est considérée dans sa diversité de nature et d’origine » (p. 88).

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« Cette médiation d’action » qui « s’est construite d’une manière empirique (…) tient pour une large part à la connaissance du terrain et des « usages » du quartier » (p. 88). Elle repose sur « la légitimité sociale (proximité géographique et sociale) (qui) peut avoir valeur d’exemplarité » (p. 85) et se caractérise par « une disponibilité réelle, (générée) par la présence informelle et constante » (p. 87) « une capacité d’empathie (suggérée a priori) », « une offre d’écoute et de dialogue », « (une) action (qui) s’établit en dehors de toute relation de pouvoir », « une offre de considération » (p. 88). Elle s’appuie sur des qualités naturelles de « fraîcheur » et d’engagement des jeunes recrutés qui « mettent leur énergie, leur disponibilité, leur proximité et leurs convictions au service de leurs missions et apparaissent ainsi potentiellement efficaces » (p. 88).

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Si c’est cela qui interroge si fortement les travailleurs sociaux, il est urgent de remettre en question les 35 heures, les conventions collectives et d’y ajouter une clause de militance obligatoire, voire d’habitat sur son lieu de travail (comme cela était recommandé à l’assistante sociale responsable de centre social il y a quarante ans) et de mariage avec un(e) autochtone !

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C’est pourtant bien ce qu’il faut entendre par faire évoluer et repositionner le travail social : « c’est notamment le cas à Chambéry où la mise en place d’un service de correspondants de nuit a entraîné une extension de l’action des éducateurs jusque tard dans la soirée » (p. 96). Sans autre preuve que cela ait une quelconque influence sur les problèmes des habitants !

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C’est donc une nouvelle fois dans un retournement de sens (quelles que soient les déclarations d’intentions floues sur les statuts et la confortation des métiers) qu’il faut entendre l’exhortation : « Aux métiers traditionnels de prendre le « relais » des acquis de la médiation » (p. 115). À quel prix pour les salariés ?

Pour une autre approche ou les exclusions de la politique de la ville

Une police du social ou les technologies de l’implication

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L’analyse du Rapport Brévan-Picard ne lève pas le doute sur les fondements sécuritaires de la politique de la ville. Au contraire, elle se situe dans une logique de renforcement de la gestion particulière des quartiers d’habitat populaire, et, si laboratoire il y a, s’y expérimentent des techniques de la domination en vue de les généraliser à l’ensemble de la ville, de l’agglomération.

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Dans le cas d’espèce de cette politique particulière, l’enjeu paraît bien être l’« enrôlement » des travailleurs sociaux dans l’encadrement des groupes dangereux pour l’image promotionnelle des villes. « La pénalisation de la misère à la française s’effectue principalement par le biais de la police et des tribunaux. Elle obéit à une logique panoptique plus que ségrégative et rétributive. Corrélat : les services sociaux sont appelés à y prendre une part active puisqu’ils disposent des moyens informatiques et humains d’exercer une surveillance rapprochée des populations jugées difficiles. C’est ce que j’appelle le « panoptisme social » ». (Loïc Wacquant – Répressions – Collectif contre la répression).

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Au contrôle global du territoire urbain par la police de proximité, généralisée à l’ensemble des quartiers de la ville, par l’omniprésence de la vidéosurveillance ; au contrôle fin des individus par le croisement des fichiers informatiques et la manipulation des conditionnements consuméristes (Frank Mazoyer - Le Monde Diplomatique – décembre 2000), laissant le « débat démocratique » aux mains des animateurs-amuseurs de télévision ; s’ajoute la politique de la ville qui, à coté de la police de guérilla urbaine coûteuse en image et en budget, s’appuie sur la généralisation des technologies de l’implication pour maintenir artificiellement les habitants des quartiers dans une « cohésion sociale » perdue. Avant peut-être de les disséminer dans l’ensemble des zones urbaines et périurbaines (politique de démolition des quartiers emblèmes dite des « grands projets de ville et de rénovation urbaine ») où les brigades d’intervenants sociaux veilleront à les normaliser, si nécessaire par le passage dans les centres d’éducation renforcée, sinon par traitement psychiatrique.

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Est-ce là une vision excessive telle que l’appréhendait, déjà, en 1976, Paul Virilio : « La guerre réelle étant toujours le facteur actif de la transformation, aux efforts militaires externes a correspondu rapidement l’institutionnalisation d’une situation stratégique intérieure, à la guerre a répondu l’endocolonisation. (…) Ce qui remplace la guerre, c’est l’aménagement des territoires » ? (L’insécurité du territoire). Et telle que nous la présente Jean-Pierre Garnier, dans Le nouvel ordre local (1999) ?

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Pourtant, ce n’est pas l’exercice de la démocratie participative dont se targuent les promoteurs de la politique de la ville qui permet de l’infirmer. Elle se résume à des concertations-consultations de quelques habitants sur les projets urbains, à la participation de représentants associatifs notabilisés ne représentant qu’eux-mêmes sans que soit interrogée la réalité du fonctionnement démocratique associatif, à des « groupes de parole » alibis relayés par les médiateurs, et ne vise principalement que le rapport usager-administration utilisé pour dénoncer les dysfonctionnements du service public alors même que l’usager reste soustrait des véritables processus de décision.

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La gestion du social qu’organise la politique de la ville correspond à la généralisation à l’ensemble du champ social des technologies de l’implication développées dans les politiques d’insertion, pendant dans les politiques publiques des « nouvelles conceptions organisationnelles qui intègrent et mobilisent l’engagement subjectif de l’homme au travail et les formes de coopération qu’il peut construire en situation de travail » à l’œuvre dans l’entreprise postfordiste (Pascal Nicolas-Le Strat). Fondées sur la naturalisation des réalités sociales, la mise en performance de la vie et le raisonnement en terme de situations de difficulté, les techniques d’implication (logique contractuelle, mise en projet, instrumentalisation de soi, intellectualisation du vécu) « procèdent à la mise sous tension systématique et réclament des individus qu’ils mobilisent (qu’ils exploitent) le meilleur d’eux-mêmes pour accéder à une socialisation minimale ». « Chacun est sommé de s’impliquer, d’apporter continûment la preuve qu’il est bien à ce qu’il fait, qu’il s’appartient vraiment à lui-même, qu’il se consacre tout entier à ses aspirations » (Pascal Nicolas-Le Strat). Quoi d’étonnant à ce que « le professionnel de la politique de la ville et tout particulièrement le chef de projet (soit) « un professionnel de la mise en tension » » (Rapport Brévan-Picard, p. 43) et que les métiers de la ville soient eux-mêmes « des métiers "en tension" » (p. 153). Ainsi, « une médecine individuelle de restauration des identités se conjoint à une médecine sociale de remaillage du tissu communautaire, pour rendre à chaque exclu l’identité d’une capacité et d’une responsabilité mobilisées, pour instaurer en tout habitat délaissé une cellule de responsabilité collective.

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L’exclu et la banlieue délaissée deviennent alors les modèles d’un nouveau contrat social et d’une nouvelle citoyenneté, édifiés au point même où la responsabilité de l’individu et le maillage du lien social se délitaient » (Pascal Nicolas- Le Strat).

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L’architecture de l’intervention sociale que décline le Rapport Brévan-Picard prend alors tout son sens. Des habitants que l’on mobilise autour de projets et sommés de s’impliquer dans le rapport aux institutions, individus par ailleurs engagés dans des « parcours » d’insertion ; encadrement, lui-même soumis à l’impératif de l’implication et de l’engagement personnel ; médiateurs issus du milieu, exemples de l’insertion-collaboration réussie, relais de l’expression de leurs pairs, tampon entre les usagers et les institutions ; agents d’insertion veillant à la mobilisation active des individus dans leur parcours d’insertion ; travailleurs sociaux chargés de l’accompagnement social du parcours des habitants de leurs besoins individuels vers les projets collectifs ; chef de projet assurant l’organisation territoriale de cette armée d’intervenants et veillant à l’adaptation des réponses des services publics. Chacun étant invité à co-produire la normalisation de l’espace public par le partage de l’information-délation et la mise en visibilité totale du mouvement de chacun, sous l’égide de la police et de la justice, principaux animateurs des dispositifs opérationnels dans les quartiers au nom de la lutte contre l’insécurité. On comprend la vogue de la notion de quartier-village dans la sociologie autorisée, dans cet univers où chacun à l’œil sur le voisin.

Le contenu des formations

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On comprend aussi pourquoi, dans les propositions concernant la formation, dans les disciplines à promouvoir, sont ignorées la psychologie sociale qui ouvre le champ à la réflexion sur la production des rapports de l’individu et de la société, l’analyse institutionnelle qui ouvre à la compréhension de la production, de l’organisation, du fonctionnement des rapports de pouvoir dans l’institution. Mais aussi l’histoire et la pédagogie des méthodes d’éducation active ainsi que l’enseignement du droit, au sens où l’entend Yann Le Pennec (À quoi forme-t-on les éducateurs ? in Journal du droit des jeunes (JDJ), novembre 1998).

La politique de la ville et le droit

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Il est en effet remarquable de constater que la question du droit est essentiellement abordée sous l’angle du rappel à la loi et de l’accès aux droits dans la rhétorique et la pratique de la politique de la ville. Mais le rapport au droit, celui de la vie de tous les jours est quasiment absent des préoccupations de l’intervention dans les quartiers. Alors que son absence, cause d’humiliations quotidiennes est un élément constitutif de « la violence fabriquée » (Bernard Defrance in JDJ, janvier 1999). Certes le droit est expression idéologique des rapports sociaux et des rapports de forces dans une société, et plus encore son application, ce dont les pauvres font régulièrement l’expérience dans les tribunaux. Il n’empêche qu’il constitue une base minimale qui pose le rapport de l’individu, de chaque individu, à la société, et qu’en ce sens il s’oppose au traitement d’exception d’un groupe ou d’un territoire, comme le réalise, de fait, la politique de la ville, notamment avec le concept à la mode de l’éducation à la citoyenneté : « On ne parle pas d’éducation à la citoyenneté à Henri IV ou à Louis le Grand, dans les classes préparatoires où se fabriquent les futures mafias qui, dans un jeu de chaises musicales assez féroce, vont se répartir l’essentiel des pouvoirs politiques, économiques et sociaux » (Bernard Defrance).

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La question du droit est aussi sensible dans le fonctionnement institutionnel. Ainsi que l’illustre Yann Le Pennec pour les institutions éducatives : « Penser le fonctionnement des institutions éducatives sous la loi de leurs rapports avec les institutions républicaines, en y transposant les principes qui fondent l’État de droit et garantissent les droits et les libertés fondamentaux imposeraient aux équipes éducatives de considérer que l’enfant est inscrit d’emblée dans les rapports sociaux, qu’il est depuis son avènement un être social et, en particulier, à partir du moment où il accède à la parole » (JDJ, octobre 1997). Le hors-droit dans les institutions éducatives, beaucoup fréquentées par les jeunes des cités, dont les excès ( !) ont été dénoncés par Stanislaw Tomkiewicz et Pascal Vivet (Aimer mal, châtier bien, septembre 1991), est aussi répandu dans toutes les institutions en rapport avec les populations démunies.

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Cette question, que le JDJ développe régulièrement, concerne aussi bien l’élaboration des règlements intérieurs des établissements sanitaires et sociaux et des établissements scolaires, mais aussi des équipements d’animation socio-éducatifs, que les conventions régissant les rapports locataire-bailleur, etc. La responsabilisation des jeunes (l’éducation à la citoyenneté !) se décline plus dans les quartiers dans la gestion du matériel de camping ou, pour les adultes, la propreté des rues du quartier que dans les instances de décision.

Question de démocratie

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La réflexion sur les instances de participation, notamment à partir des conseils d’établissement instaurés par la loi du 30 juin 1975 relative aux institutions sociales et médico-sociales (décret du 31 décembre 1991), mais aussi des conseils d’établissements scolaires, même restreinte à la dimension consultative qui laisse au pouvoir discrétionnaire du directeur d’établissement la qualité démocratique de leur fonctionnement, est complètement évacuée par la politique de la ville. Au contraire, elle les contourne systématiquement en substituant les « groupes de parole » informels d’habitants à la représentation des usagers dans les comités techniques des centres sociaux ou à celle des associations de locataires pour l’habitat, les comités d’éducation à la santé et à la citoyenneté dans les collèges aux conseils d’établissements, etc.

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Il faut dire que cette approche est un « impensé » majeur du travail social, mais aussi de notre société. Les rares expériences relatives à la recherche autour des modalités de fonctionnement démocratiques sont bannies des publications de la politique de la ville. Qui a entendu parler de celle réalisée depuis 1982 dans trois cents classes du secondaire et du primaire (Le Monde de l’Éducation, mai 1998) par le groupe Desgenettes, dans le courant de la sociopsychanalyse de Gérard Mendel, relaté par Claire Rueff- Escoubès dans le livre La démocratie dans l’école, méthode d’expression collective démocratique expérimentée autant dans les entreprises que les établissements sociaux ?

L’initiative des habitants

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Sur le plan de l’auto-organisation des habitants, ce que les auteurs du Rapport Brévan-Picard, avec d’autres, nomment la participation ou « démocratie au quotidien », l’histoire des quartiers est pleine des initiatives brisées parce que non assujetties, donc non maîtrisées, par les élus. Refuser un local, différer une demande, suffit souvent à faire avorter une action par nature fragile. Cette mémoire souterraine des quartiers dont les strates diffuses se transmettent néanmoins à travers les générations alimente les frustrations collectives constitutives elles aussi de la « violence fabriquée ». Cette répression des initiatives a participé certainement de la non-reconstitution, dans l’évolution sociologique des cités « désertées par les classes solvables » (Rapport Brévan-Picard, p. 14), « des formes traditionnelles d’encadrement social qu’étaient les mouvements d’éducation populaire, l’appartenance partagée à une culture politique et à un milieu social » (p. 91).

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L’exclusion du champ conceptuel des rapports de domination économique et sociale a alors pour fonction de naturaliser les rapports sociaux vécus par les démunis, réduisant les comportements à des causes psychopathologiques, d’immaturité, de non-socialisation (les sauvageons), de perversité naturelle (les irrécupérables), voire à de simples réflexes conditionnés (la théorie de la vitre brisée). Ainsi, le comportement d’une mère déniant les responsabilités de son enfant dans des faits délictueux ou perturbateurs avérés, sera interprété exclusivement comme le réflexe naturel d’une mère protégeant son enfant et non comme le refus d’un ordre répressif vécu dans tous les aspects de sa vie qui, non content de la priver, elle et sa famille, des droits élémentaires à vivre dignement, s’arroge le droit de sanctionner ce qui n’est que le résultat des conditions d’existence qu’on lui fait subir.

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De même pour les réactions de violences collectives des jeunes lors de bavures policières, associant des non délinquants à la protection de terreurs notoires, même pour leur voisinage proche, avec l’approbation silencieuse souvent des familles elles-mêmes, non par peur des représailles, comme veut le faire entendre la police, mais par une commune conscience que la délinquance de survie, même lorsqu’elle flirte avec la délinquance maffieuse, est produite par l’oppression qu’ils subissent tous. Les biens pensants refusent l’appellation de comportement politique à ces formes d’expression, mais là encore ne s’agit-il pas de réduire les habitants de ces quartiers à une sous conscience sociale justifiant le bien fondé de la nécessité de l’encadrement social ?

Les agents des services publics acculés

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L’adhésion des agents des services publics, tous confondus, visiblement malaisée à obtenir, que recherche la politique de la ville pour constituer son armée de pacification des quartiers, n’est pas seulement « sollicitée » par les incantations, les falsifications et les menaces sous-entendues par le Rapport Brévan-Picard. Les logiques sociales à l’œuvre visent elles-mêmes à créer les conditions d’une soumission volontaire au nouvel ordre.

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Une séance, vécue par hasard, d’un tribunal correctionnel de février dernier l’illustre. L’affaire portée en jugement concernait l’agression verbale d’un agent des transports en commun par un individu faisant manifestement partie de la catégorie des exclus. Les injures étaient consécutives à l’admonestation du prévenu par un groupe d’agents pour non-poinçonnage, ou non-présentation, d’un titre de transport gratuit dont il bénéficiait. La représentation de la situation telle qu’elle apparaissait à travers les dires des parties et le réquisitoire du procureur est la suivante : le prévenu, déjà connu des contrôleurs de cette ligne de bus pour ses comportements peu amènes, monte à l’arrêt sans présenter son titre. Un agent, accompagné par des collègues, les contrôleurs ne se déplaçant plus seuls sur certaines lignes par crainte des agressions, lui demande donc des comptes. La situation dégénère immédiatement, le prévenu, se sentant « agressé par la Gestapo », proférant alors des grossièretés. Cette situation est vécue quasi quotidiennement par les agents du service public « en première ligne » sur le « front de l’exclusion », et aussi par les exclus usagers du service public.

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Du point de vue du prévenu, alors qu’il dispose de la gratuité du transport, la soumission à la présentation d’un titre purement administratif que ses conditions d’existences, visiblement peu assurées, lui font régulièrement oublier, vit comme une oppression insupportable l’intervention collective des agents.

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Du point de vue des agents, la répétition des altercations avec cet usager qu’ils connaissent, se rajoutant à d’autres mais aussi à l’appréhension de la possibilité à tout moment d’en vivre d’autres, peut-être plus violentes, les amène à une intervention en force. Ce qui traduit aussi le stress des conditions de travail de ces salariés. Puis à l’appel aux forces de police et à une plainte pour insultes. La victime et ses collègues attendent manifestement du tribunal une sanction exemplaire qui allégerait leur souffrance morale d’avoir à supporter ces conditions d’exercice de leur métier. Le bouc émissaire de cette situation étant l’exclu. Les deux parties subissant l’humiliation quotidienne de leur situation respective.

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Ainsi, à partir d’une mesure sociale en faveur des pauvres, la gratuité des transports, se retrouve-t-on dans un conflit judiciaire et la fabrication d’une haine réciproque entre deux catégories pas si éloignées l’une de l’autre dans l’échelle sociale, si ce n’est que l’une est intégrée au monde du travail et l’autre pas. L’exacerbation de cette différence est directement provoquée par l’incurie des gestionnaires à prendre en compte ce type de situation, somme toute pas si compliqué à éviter, préférant délibérément générer cette guerre sociale larvée, mais non moins vive pour autant. Et proposer à leurs agents des formations à la gestion du stress et à leurs usagers un renforcement des mesures policières (caméra vidéo dans les bus, lignes directes avec la police, motocyclistes volants pour intervention rapide). La fabrication de comportements de rejet est patente et se traduit par la montée des syndicats d’extrême droite dans certains services publics particulièrement exposés et par l’adhésion aux thèses sécuritaires. Ce qui ne réduit pas d’ailleurs l’aggravation des situations vécues et renforce au contraire la haine des démunis envers tout représentant de la société et la société ellemême.

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Le rôle de la justice est aussi remarquable dans cette affaire. En effet le procureur n’hésita pas à requérir une sanction exemplaire (c’est-à-dire faire payer un pour tous les autres) pour enrayer la généralisation de ce sport national que serait la fraude dans les transports en commun, ne se privant pas au passage de hurler après le prévenu qui tentait maladroitement d’expliquer son point de vue. Si, attendant de la justice qu’elle marque le droit et apaise les tensions en établissant la nature des faits à leur juste proportion, comment comprendre la haine du procureur qui ne doit pourtant pas vivre souvent la situation qui lui est soumise ? Au-delà des partis pris idéologiques (la justice, sur ce point là, n’est pas isolée du monde), le rôle « symbolique » que se donnent certains magistrats semble consister à conjurer magiquement les situations sociales en exagérant le côté vengeance que ne devrait pas justement avoir la justice.

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Cela correspond à la fonction délibérément politique qu’occupent les magistrats du parquet dans la politique de la ville. Certains procureurs animant les dispositifs partenariaux locaux de sécurité ne définissaient-ils pas les rôles respectifs des travailleurs sociaux s’occupant des jeunes et de la justice en disant : à vous la carotte (la prise en charge des loisirs), à moi le bâton ?

La lutte contre l’exclusion : l’humiliation au quotidien

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Les politiques dites d’insertion, de solidarité, de la ville, s’inscrivent dans les impératifs de la lutte contre l’exclusion. Prétendant redonner une place dans la société aux « inutiles au monde », aux « surnuméraires », aux « exclus », en promouvant leur statut de citoyen par la lutte contre les discriminations, l’accès aux droits, etc.

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L’écoute, l’accompagnement à l’autonomie, la participation sont les modes opératoires affichés de ses politiques.

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Si, manifestement, les objectifs déclarés désignent une société qui ne respectent pas les valeurs constitutionnelles fondatrices de nos rapports sociaux (droit de la personne, droit au travail, etc.), il ne s’agit pas de mettre en cause les choix politico-économiques et les mécanismes de ce non-respect. Seulement d’agir sur les effets. Aussi le point commun des modes opératoires de ces politiques est-il la mise en œuvre d’injonctions paradoxales.

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Injonction de s’insérer dans l’emploi sans l’emploi, injonction de l’autonomie sans les conditions de cette autonomie, injonction de participation sans le pouvoir.

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Dans « De la contrainte à la double contrainte » (JDJ, janvier 2001), Guy Hardy et ses co-auteurs montrent, à propos de l’injonction thérapeutique au pénal, comment l’expression « je veux que tu veuilles l’aide de ce thérapeute pour te changer ! » consiste à donner un ordre auquel on ne peut obéir pour y obéir. Comment le contrôle social atteint une finesse extrême, l’opérationnalité pragmatique des paradoxes par lesquels il s’exerce masquant son étendue.

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Dans « Tri des chômeurs » (Travail et emploi, 1999, repris dans Partage), Yolande Benarrosh, relatant une enquête dans des agences locales pour l’emploi, montre comment certains demandeurs d’emploi (les plus démunis) sont enfermés dans l’injonction paradoxale de l’autonomie et de la motivation dans le défi impossible de trouver un emploi. Les agents étant eux-mêmes soumis aux contraintes internes des prescriptions et pressions contradictoires du second contrat de progrès. Comment aussi, les critères minimums d’employabilité appliqués dans le tri initial des chômeurs ferment le marché du travail aux moins lotis d’entre eux en créant de véritables « trappes d’inemployabilité ».

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Dans « L’État et l’exclusion en France : les ressorts dévoilés d’une politique d’assistance » (Annales, octobre 2000, repris dans Partage, janvier 2001), Didier Fassin montre, à propos de la mise en place du Fonds d’urgence sociale en janvier 1998, comment l’injonction d’autonomie devant transparaître dans la « supplique », cette « confession laïque », adressée au représentant de l’État, enferme le demandeur dans des stratégies narratives de justification de soi par soi (« exposition de soi »), basées essentiellement sur la nécessité et la compassion, non sans incidence sur la construction de leur identité sociale, alors même que, bien souvent, le dossier est tranché sur les seuls arguments objectifs du « disponible par personne ».

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On peut ainsi multiplier les exemples des situations dans lesquelles, pour l’obtention du droit de vivre, les démunis doivent affronter l’humiliation de devoir se comporter en dominés en plus de celle de l’être effectivement.

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Mais on peut se demander aussi comment et jusqu’où les agents du social seront prêts à endosser cette fonction de « médiation » ?

Les travailleurs sociaux au risque de la politique de la ville

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Le travail social avait prolongé son évolution, plus dans les esprits d’ailleurs que dans les conditions d’exercice, vers une organisation plus transversale et plus cohérente de ses modes d’action. Les diverses professions, après une phase de constitution (qui n’est pas si vieille, plus ou moins une trentaine d’années pour la plupart) forcément empreinte de corporatisme, pouvaient envisager de se recomposer pour mieux coller aux évolutions de la société et aux exigences démocratiques et de respect des personnes. Calé sur les droits des personnes, le travail social, par ses acquis dans les luttes sociales, sensibilisé à son rôle dans l’appareil idéologique d’État, mais en cela au même titre que d’autres, notamment les enseignants et les « intellectuels », se doit de situer sa place dans l’émancipation des classes dominées. Certes cela n’a rien de simple, d’autant que si la société ne prend pas la question à son compte, l’action seule des travailleurs sociaux reste bien dérisoire.

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Aujourd’hui, les travailleurs sociaux se trouvent face au risque de la politique de la ville, qui semble bien signifier pour le coup la fin d’un certain travail social. Entre la démobilisation (la désertion ?) et la soumission, la marge est étroite et les jours sont comptés. Ont-ils aujourd’hui la capacité, qu’ils n’ont pas eu dans le passé, d’en appeler à l’ensemble des forces sociales pour poser politiquement la question sociale ?

Notes

[*]

Animateur de développement social.

Plan de l'article

  1. Résorber le fossé entre la politique de la ville et le secteur social
  2. Au nom du rappel à la loi on glisse facilement dans le non-droit dans « nos » quartiers
  3. Que va-t-on donc transmettre ? « Les bonnes pratiques » !
  4. Une police du social ou les technologies de l’implication
  5. Le contenu des formations
  6. La politique de la ville et le droit
  7. Question de démocratie
  8. L’initiative des habitants
  9. Les agents des services publics acculés
  10. La lutte contre l’exclusion : l’humiliation au quotidien
  11. Les travailleurs sociaux au risque de la politique de la ville

Pour citer cet article

Bonneaud Alain, « La politique de la ville veut-elle réinventer le travail social ? », Journal du droit des jeunes, 4/2001 (N° 204), p. 24-35.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2001-4-page-24.htm
DOI : 10.3917/jdj.204.0024


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