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Journal du droit des jeunes

2001/5 (N° 205)


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S’il y a entre la Cour de cassation et le Conseil d’État des différences, elles ne doivent pas surprendre, car ces deux juridictions supérieures n’ont pas la même mission.

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Pour la Cour de cassation, il s’agit de choisir entre deux normes celle qui doit être appliquée à une espèce déterminée ; pour le Conseil d’État, il s’agit de prononcer l’illégalité d’une loi ou d’une décision.

Brève bibliographie

« Les enfants sans enfance », de l’Association Louis Chatin (1999)

« Rénover le droit de la famille. Propositions pour un droit adapté aux réalités et aux aspirations de notre temps », Rapport au Garde des Sceaux, ministre de la Justice, La documentation française, 1999.

« Droits de l’enfant, de nouveaux espaces à conquérir », Rapport n° 871 fait au nom de la Commission d’enquête sur l’état des droits de l’enfant en France, notamment au regard des conditions de vie des mineurs et de leur place dans la cité, Documents d’information de l’Assemblée Nationale, 1998.

« Une voix pour des droits », premier rapport annuel au Président de la République et au Parlement de la Défenseure des enfants, 2000 (pour l’analyse de la concurrence de compétences entre le médiateur de la République et la Défenseure des enfants, J. P. Bartholomé, JDJ, juin 2000).

DEI-International :« Des espoirs, encore des espoirs », rapport annuel de DEI-France année 2000 ; site internet www.dei.globenet.fr.

Nouveau bureau de l’association Louis Chatin

Lors de son assemblée générale du 30 novembre 2000, l’Association Louis Chatin a élu ou réélu les membres de son bureau.

- Président : M. Guy Canivet - Président d’honneur : M. Pierre Drai - Vice-présidents : Mme Myriam Ezratti, M. Bernard Vatier, M. Jean-Pierre Ancel, Mme Jacqueline Rubellin Devichi, Mme Madeleine Sabatini - Secrétaire générale : Mme Cécile Marchal - Trésorière : Mme Catherine Danne-Muller.

L’association organisera le 30 novembre 2001 à la Grande chambre de la Cour de cassation une journée d’étude sur « l’assistance éducative et les droits de l’enfant, les mesures de placement ».

Lorsque nos rêves deviendront réalités…

Le colloque du dixième anniversaire de la Convention internationale relative aux droits de l’enfant, organisé par l’Association Louis Chatin et l’Ordre des avocats à la Cour de Paris, le 16 décembre 1999, était ouvert par Laurent Fabius.

Il rappelait que ce texte - « qui osait employer les termes « droits de Venfant » jugés subversifs par certains » - était un texte international ayant force de loi. Est-ce à dire que depuis son adoption, tout a changé ? Évidemment non, répondait Laurent Fabius, notant que 120 millions d’enfants de cinq à quatorze ans sont quotidiennement astreints à travailler (10 % d’entre eux meurent avant d’avoir atteint l’âge de cinq ans), dix-huit millions d’enfants sont victimes des conflits, blessés, handicapés, durablement traumatisés, tués.

Dans notre pays même, le nombre d’enfants maltraités, le taux élevé de tentatives de suicide d’enfants, l’absence d’égalité satisfaisante des chances dans le domaine scolaire nous renvoient une réalité dure. La France en effet ne donne pas encore sa pleine effectivité à la Convention de New York, regrettait-il. La question de « son applicabilité directe en droit interne est difficile, et nos plus hautes juridictions des ordres judiciaire et administratif ont adopté des positions différentes ».

Laurent Fabius, qui était alors alors Président de l’Assemblée nationale posait, en Législateur, la question de savoir comment faire pour que les objectifs contenus dans la Convention trouvent une traduction efficace dans notre droit interne. Il se déclarait personnellement favorable à toute démarche qui soit efficace : « S’il faut une loi pour préciser les termes de tel ou tel article, pour que des droits réels soient conférés aux enfants, alors faisons-la ! Et plutôt que d’en rester aux seuls principes, fût-ce en insistant sur l’applicabilité directe de la Convention, reprenons ses apports essentiels, en les adaptant, s’il le faut, à la législation existante ». Il proposait notamment de renforcer le rôle de l’avocat auprès de l’enfant en lui donner les moyens d’exercer cette mission importante.

Il faut, proclamait-il encore, « donner aussi la parole aux enfants » : c’est cette conviction qui a incité l’Assemblée nationale à prendre depuis quelques années plusieurs initiatives destinées à favoriser cette prise de parole, notamment l’institution d’une nouvelle autorité indépendante « que j’appelle du beau nom de « défenseur des enfants ». Car le premier droit des enfants, c’est d’être informés de leurs droits. Je retiendrai l’une des remarques de ces jeunes  : « nous forgerons notre avenir lorsque nos rêves deviendront réalité ».

Ce gentil discours politique a été suivi d’interventions plus techniques et critiques de Jacqueline Rubellin-Devichi, Pierre Bordry, Jean-Pierre Ancel et Bernard Vatier que nous publions dans ce numéro, en espérant qu’elles contribueront à inspirer à la France une attitude plus conforme à ses principes et aux déclarations de ses représentants dans les instances internationales.

J.P.B

I - Observations préliminaires

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Depuis la fin de la seconde guerre mondiale, le droit international public conventionnel qui a comporté d’importantes évolutions en quantité et en qualité, s’est largement introduit dans notre droit national. Les articles 26 et 28 de la Constitution de la IVe République consacraient ainsi le système dit moniste, selon lequel les stipulations des accords internationaux sont introduites directement dans le droit français sans avoir nécessairement besoin pour être applicables de dispositions nationales.

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Dans la décision d’assemblée du 30 mai 1952, Dame Kirkwood, le Conseil d’État soulignait que la requérante était « recevable à invoquer, à l’encontre du décret attaqué, la violation d’une convention internationale qui a force de loi en vertu de l’article 26 de la Constitution du 27 octobre 1946 ». Lorsqu’un particulier invoque devant le juge administratif le bénéfice d’une convention, la question se pose de savoir si les stipulations de celle-ci lui sont ou non directement applicables (CE, Ass., 3 fév. 1956, sieur Petalas)

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L’article 55 de la Constitution de 1958 a confirmé ce principe en vertu duquel les traités sont incorporés à l’ordre juridique national par l’effet de leur ratification et de leur publication au JO et sont présumés produire des effets directs en droit interne, c’est-à-dire qu’ils créent des droits dont les particuliers peuvent se prévaloir devant le juge.

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L’absence de contrôle constitutionnel a posteriori et le contrôle de conventionnalité par le Conseil constitutionnel ont conduit le Conseil d’État comme la Cour de cassation à être les véritables censeurs de la loi au regard de sa compatibilité avec les traités.

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Le juge administratif a reçu cette mission de la Constitution de la République, il doit en conséquence, lorsque les requérants invoquent devant lui des moyens tirés de la méconnaissance ou de la violation des traités et accords internationaux, vérifier la conformité de la loi ou de la décision à ces textes. Il distingue trois catégories de conventions en fonction de leur contenu :

  • les traités qui ne créent ni droits ni obligations à l’égard des particuliers, et ne peuvent donc, en principe, être invoqués directement par ceux-ci (encore faut-il s’interroger sur le droit du citoyen à se prévaloir de la carence de l’État à mettre sa législation en conformité avec l’obligation internationale souscrite) ;

  • les traités d’une précision telle que rien ne pourrait y être ajouté en droit interne et qui s’incorporent ainsi de plano, à celui-ci ;

  • les traités qui, bien que conçus en termes généraux, n’en créent pas moins pour les citoyens des droits et des obligations qui peuvent être invoqués directement devant les tribunaux ; c’est le cas de plusieurs conventions qui portent sur les droits de l’homme et des libertés individuelles (Section du rapport et des études du Conseil d’État, avril 1985).

Ainsi, lorsqu’une convention est invoquée à l’appui d’une requête, le juge administratif doit s’interroger pour savoir si elle ne crée des droits et des obligations qu’entre états ou bien vis-à-vis des particuliers, ceux-ci pouvant alors l’invoquer devant lui ; il lui appartient de rechercher si la stipulation invoquée se suffit par elle-même pour produire des effets dans notre droit ou s’il est nécessaire de l’assortir préalablement de textes nationaux d’application internes, dans certains cas la réponse est évidente et dans d’autres, on peut hésiter sur le point de savoir si des stipulations sont ou non suffisantes par elles-mêmes.

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La Convention de New York relative aux droits de l’enfant, comme la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales a un effet direct dans l’ordre juridique français. Elle peut être invoquée devant le juge administratif.

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Martine Denis-Linton, commissaire du Gouvernement, dans ses conclusions Décision du 29 juillet 1994 Préfet de la Seine Maritime c/ M. et Mme Abdelmoula relevait, à propos d’un moyen tiré de la violation de cette Convention, « que si une convention est d’abord un contrat entre États, rien n’empêche, s’il résulte de la convention que tel est son but, que ce texte crée des droits directs au profit des citoyens des États signataires, au besoin en opérant un partage au sein d’une même convention entre celles qui peuvent être invoquées et celles qui ne le peuvent pas ».

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R. Abraham, dans ses conclusions GISTI du 23 avril 1997 à propos des moyens soulevés invoquant la même convention rappelait « qu’il n’est pas toujours facile d’apprécier si une stipulation conventionnelle présente un caractère “autosuffisant” » c’est-à-dire, pour reprendre la formule que la Cour de Luxembourg applique pour juger de l’effet direct d’un accord international de la communauté, si elle crée une obligation « précise et inconditionnelle » (arrêt Kupferberg 26 octobre 1982), ou encore, pour employer la terminologie du tribunal fédéral suisse, si elle « pose des règles de droit suffisamment précises pour s’appliquer comme telles à un cas d’espèce » (25 janvier 1979, Bosshard Partners Intertrading, common Market Law reports 1980, p. 664 à 665).

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Ainsi, la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales ne comporte-t-elle pas nombre d’affirmations en termes de principes assez généraux et son exemple ne montre-t-il pas que la généralité d’une règle n’implique pas, à elle seule, son absence d’effet direct ?

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R. Abraham ajoutait que le Conseil d’État n’a jamais posé en règle qu’il fallait raisonner globalement pour apprécier si un traité a un caractère d’effet direct.

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S’il n’est pas exclu, à priori, que la totalité des stipulations d’un traité ait un tel caractère ou à l’inverse qu’aucune d’entre elles n’en soient revêtues, il peut fort bien arriver que certains articles ou même certaines clauses de certains articles aient un effet direct et d’autres non.

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C’est précisément dans cette voie que la jurisprudence s’est largement engagée en ce qui concerne la Convention de New York.

II - L’application de la Convention

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On relève depuis 1990 environ une centaine de décisions qui répondent à des moyens tirés de cette Convention. J’en signalerai quelques unes.

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La jurisprudence a admis que la Convention relative aux droits de l’enfant pouvait être invoquée, mais elle a dénié à plusieurs stipulations un effet direct et l’a admis pour d’autres.

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La question de savoir si la Convention peut être invoquée directement s’est présentée pour la première fois à l’occasion de la décision d’assemblée du 21 décembre 1990 Confédération Nationale des associations catholiques et autres.

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L’article 6 de la Convention, aux termes duquel « Les États parties reconnaissent que tout enfant à un droit inhérent à la vie ». Ils « assurent dans toute la mesure du possible la survie et le développement de l’enfant », était invoqué contre un arrêté du 28 décembre 1988 relatif à la détention, la distribution et l’administration de la pilule abortive RU 486 de la société Roussel Uclaf.

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Admis, le moyen a été ensuite écarté. Dans ses conclusions, B. Stirn, commissaire du Gouvernement, rappelait en effet que sur cet article, la France avait émis à la signature de la Convention une réserve selon laquelle l’article 6 ne saurait être interprété comme faisant obstacle à l’application des dispositions de la législation française relative à l’interruption volontaire de grossesse.

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La décision Camara(1) du 28 juillet 1993, des 6e et 2e sous-sections :

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Pour demander l’annulation d’un arrêté de reconduite à la frontière, le père d’un enfant qui restait en France à la charge de sa mère s’appuyait sur un moyen tiré de la violation des articles 9 et 10 de la Convention, selon lesquels « L’État veille à ce que l’enfant ne soit pas séparé de ses parents contre leur gré » ; la requête a été rejetée, la décision ayant considéré que le moyen manquant en fait.

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La décision Préfet de Seine maritime du 29 juillet 1994, préc. :

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Le fait que l’article 9 désigne des États parties comme soumis aux diverses obligations que comporte cette stipulation exclut que celle-ci puisse être directement invoquée par une famille au soutien d’une requête (reconduite à la frontière).

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La décision Demirpence, du 10 mars 1993 :

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L’article 16, selon lequel « Nul enfant ne fera l’objet d’immixtions arbitraires ou illégales dans sa vie privée, sa famille, son domicile ou sa correspondance, ni d’atteintes illégales à son honneur et à sa réputation » a été jugé insuffisamment précis pour être susceptible d’être immédiatement appliqué.

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La décision de section GISTI du 23 avril 1997, aux conclusions de R. Abraham :

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Le requérant invoquait, à l’appui de sa requête contre des décrets relatifs aux ressortissants étrangers, les articles 24-1, 26-1 et 27-1 de la Convention « Les États reconnaissent le droit de l’enfant de jouir du meilleur état de santé possible et de bénéficier de services médicaux […]. Ils s’efforcent de garantir qu’aucun enfant ne soit privé du droit d’avoir accès à ces services […]. Les États parties reconnaissent à tout enfant le droit de bénéficier de la sécurité sociale […] et prennent les mesures nécessaires pour assurer la pleine réalisation de ce droit en conformité avec leur législation nationale […] Les États parties reconnaissent le droit de tout enfant de bénéficier de la sécurité sociale, et prennent les mesures nécessaires pour assurer la pleine réalisation de ce droit en conformité avec leur législation nationale.

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Les États parties reconnaissent le droit de tout enfant à un niveau de vie suffisant pour permettre son développement physique, mental, spirituel, moral et social ».

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Comme l’exposait R. Abraham dans ses conclusions, « ces stipulations obligent l’État à atteindre les objectifs qu’elles fixent, en mettant en vigueur les dispositions législatives et réglementaires nécessaires […] elles visent à créer des droits au profit des particuliers, qui sont fondés à se plaindre du caractère incorrect ou incomplet des mesures nationales de transposition, par la voie du recours en annulation ou, le cas échéant, du recours en responsabilité […] Le requérant peut utilement s’en prévaloir, mais n’est pas fondé en l’espèce à le faire ».

Mais il y a des stipulations qui peuvent être utilement invoquées

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Il convient de faire état, en premier lieu d’une décision des 2e et 6e sous-sections, Mlle Cinar, du 22 septembre 1997, dont j’étais rapporteur et à l’occasion de laquelle M. R. Abraham a conclu.

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Mlle Cinar est de nationalité turque, elle est arrivée en France en 1992 pour y rejoindre ses parents dans le cadre du regroupement familial. En janvier 1993, elle a ramené en France, de façon irrégulière, son fils Tolga, âgé de quatre ans, qui était né en Turquie en dehors des liens du mariage d’un père qui, bien que l’ayant reconnu, ne s’était jamais occupé de lui.

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Arrivée en France, Mlle Cinar a demandé au Préfet de la Moselle d’autoriser le séjour en France de son enfant au titre du regroupement familial.

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La demande de regroupement familial ne pouvant être présentée depuis la France, le préfet l’a rejetée en se fondant sur l’article 29-1-5 de l’Ordonnance du 2 novembre 1945, en précisant à Mlle Cinar que si elle ne faisait pas en sorte que son fils quitte la France dans un délai d’un mois, et bien que l’intéressé, en raison de son âge, ne fût pas tenu à la possession d’une carte de séjour, elle s’exposerait à des poursuites pénales pour aide au séjour irrégulier.

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Mlle Cinar déféra cette décision au tribunal administratif qui rejeta sa demande ; elle fit appel devant le Conseil d’État, en invoquant au soutien de sa requête l’article 3-1 de la Convention. Aux termes de cet article, « Dans toutes les décisions qui concernent les enfants, qu’elles soient le fait d’institutions publiques ou privées de protection sociale, des tribunaux, des autorités administratives ou des organes législatifs, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale ».

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Cet article ne commence pas par l’expression : les États parties s’engagent à…ou reconnaissent le droit de …

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Il vise directement les autorités administratives dans l’exercice de leur pouvoir de décision individuelle.

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On a pu s’interroger sur le caractère relativement général de sa rédaction, mais on peut en dire autant de l’article 8 de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales.

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Dans le cas de Mlle Cinar, R. Abraham a conclu que « contraindre l’enfant âgé […] de quatre ans à se séparer de sa mère, ne serait-ce que l’espace des quelques mois nécessaires au déroulement complet de la procédure de regroupement, et alors qu’il n’y a pas de famille proche capable de l’accueillir sans difficulté dans son pays d’origine, c’est de la part du préfet manifester à l’égard de « l’intérêt supérieur de l’enfant » une indifférence qui ne saurait passer pour compatible avec l’article 3-1 précité ».

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Le jugement du tribunal administratif et la décision de refus ont été annulés.

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Dans le même sens va la décision Hellal du 9 novembre 1998, aux conclusions de M. P. Hubert, commissaire du Gouvernement :

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Il résulte des stipulations de l’article 3-1 de la Convention qui peuvent être utilement invoquées à l’appui d’un recours pour excès de pouvoir, que dans l’exercice de son pouvoir souverain, l’autorité administrative doit accorder une attention primordiale à l’intérêt supérieur des enfants dans toutes les décisions le concernant.

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La décision du préfet de refuser un titre de séjour à Salim Hellal, alors âgé de quatorze ans, qui souhaite rejoindre sa famille qui réside en France, au seul motif qu’il ne s’était pas soumis à un examen médical en Algérie porte atteinte à l’intérêt supérieur de l’enfant et doit être regardé comme contraire aux stipulations de l’article 3-1.

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Au cours des dix années qui se sont écoulées depuis la ratification de la Convention internationale relative aux droits de l’enfant, d’une part les stipulations ont été mieux connues, d’autre part la jurisprudence a progressé.

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Cette jurisprudence a suivi celle de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, dont l’Institut Alain Poher a célébré, le 3 mai 1999, le 25e anniversaire de la ratification. Elle est proche de celle qui a découlé de l’article 8 de cette Convention : « Toute personne a droit au respect de sa vie privée et familiale ».

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On ne peut que se réjouir de ce que progressivement la communauté internationale se dote d’outils juridiques nécessaires à « la reconnaissance de la dignité inhérente à tous les membres de la famille humaine ainsi [qu’à] l’égalité et [au] caractère inaliénable de leurs droits [qui] sont le fondement de la liberté, de la justice et de la paix dans le monde », comme le proclame la Charte des Nations unies et l’expose le préambule de la Convention internationale relative aux droits de l’enfant.

Notes

[*]

Conseiller d’État

Plan de l'article

  1. I - Observations préliminaires
  2. II - L’application de la Convention
    1. Mais il y a des stipulations qui peuvent être utilement invoquées

Pour citer cet article

Bordry Pierre, « Le Conseil d'État français et la Convention internationale relative aux droits de l'enfant », Journal du droit des jeunes, 5/2001 (N° 205), p. 16-19.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2001-5-page-16.htm
DOI : 10.3917/jdj.205.0016


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