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Journal du droit des jeunes

2001/7 (N° 207)


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« Mais pourquoi ne double-t-on pas le nombre de juges ? » (Honoré de Balzac)[2][2] « L’Interdiction », 1836, cité par R. Chapus, « Droit...

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Il était temps que la justice administrative dispose d’un outil permettant d’appréhender autre chose que les fruits flétris de l’arriéré judiciaire.

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La situation s’est une fois de plus aggravée en 2000 puisque le quotient des affaires jugées par rapport au nombre d’affaires introduites a encore diminué, et que le nombre de requêtes enregistrées dans les juridictions administratives [3][3] Conseil d’Etat (C.E.), Cours administratives d’appel... a encore augmenté. A raison de 13.837 affaires sorties en 2000 du C.E., pour 12.800 entrées, l’arriéré qui dépasse les 16.000 dossiers ne pourra se résorber que lentement [4][4] La situation n’est pas meilleure dans les C.A.A., voy.....

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La revendication citoyenne d’un meilleur fonctionnement de l’administration a engendré un accroissement du contentieux que les dispositifs de transparence et de médiation n’ont pas permis d’endiguer à ce jour. L’usager mécontent ne se satisfait pas des pis-aller, même si l’intervention non contentieuse du médiateur de la République a conduit à des résultats incontestables [5][5] Voy. compte rendu du « Rapport du médiateur de la République »,.... L’opposition aux actes de la puissance publique doit toutefois être nuancée par l’ampleur des recours en matière de droit des étrangers (56 % des requêtes soumises au C.E.). Il est vrai qu’en cette matière, transparence et médiation demeurent à l’état de chimères.

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Le gouvernement aurait pu se contenter de maintenir l’effet dissuasif de l’encombrement des juridictions dont les décisions, dans bien des cas, disposaient d’une efficacité plus consolatrice que réparatrice. Seulement, les engagements internationaux de la France, notamment en matière de droits de l’homme, l’ont conduite à des condamnations répétées pour ne pas avoir respecté le délai raisonnable de jugement [6][6] Dans les affaires de nature civile ou pénale, relevant....

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A l’inverse des relations juridiques entre particuliers, le pouvoir d’action unilatérale de l’Etat et le privilège du préalable qui s’y attache, rendent les décisions de la puissance publique complètement exécutoires, sans qu’il soit nécessaire de passer par le contrôle du juge.

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Le fonctionnaire, l’usager, le citoyen qui entend s’opposer à un acte de l’administration lésant ses intérêts, doit prendre l’initiative de le contester devant un juge administratif, sauf dans les cas de voies de fait de l’administration [7][7] Il s’agit des décisions insusceptibles de se rattacher... ou lorsqu’une disposition spéciale (et rare) confie compétence à une juridiction de l’ordre judiciaire [8][8] Notamment la rectification des actes de l’Etat civil.... Sauf exception prévue par un texte, l’introduction du contentieux n’emporte pas la suspension de l’acte litigieux [9][9] Art. L. 4 du Code de justice administrative (C.J.A.),.... Jusqu’à son éventuelle annulation, celui-ci continue à produire tous ses effets.

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Plusieurs dispositions avaient introduit un tempérament à l’omnipotence de l’administration. Le régime du sursis à exécution a donné la faculté au juge, sur la demande du requérant, d’ordonner la suspension de l’exécution de l’acte litigieux jusqu’à l’examen du recours en annulation. Le sursis ne pouvait être accordé que pour autant que l’exécution de la décision contestée risquait d’entraîner des conséquences difficilement réparables et si les moyens invoqués paraissaient sérieux et de nature à justifier l’annulation de l’acte attaqué [10][10] Art. 54 du décret du 30 juillet 1963..

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Quoique les juridictions administratives se soient généralement contentées d’une rédaction fort limitée de leurs motifs, on retiendra notamment que le redoublement d’une classe ou l’exclusion d’un établissement scolaire pouvaient constituer des dommages difficilement réparables. Il en a été de même à l’égard des décisions d’expulsion ou d’extradition d’étrangers [11][11] Voy. R. Chapus, op. cit., n° 1.655, pp. 1.277-1.27....

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En ce qui concerne les moyens sérieux susceptibles d’entraîner l’annulation de la décision, on notera que l’examen de la jurisprudence fait apparaître que dans la majorité des décisions, le sort du recours en annulation était en général scellé, ou, à tout le moins, que la tâche du juge chargé d’examiner le fond du litige était facilitée [12][12] Voy. R. Chapus, n° 1.658, p. 1.282..

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La possibilité d’ordonner le sursis à l’exécution a été maintenue à l’égard des jugements faisant l’objet d’un recours, pour les mêmes motifs : « conséquences difficilement réparables » et « moyen sérieux »[13][13] C.J.A. art. R.122-12, R.511-12, R.811-14 à R.811-17....

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La lenteur des réponses apportées aux demandes de sursis à exécution avait convaincu le législateur d’adopter une nouvelle procédure de suspension provisoire d’exécution [14][14] Article 10 du Code des tribunaux administratifs et... dans l’attente du jugement sur le sursis à exécution. Le président du T.A. ou de la C.A.A. pouvait prononcer par ordonnance la suspension, pour une durée maximale de trois mois, de l’acte litigieux susceptible d’entraîner des conséquences irréversibles, pour autant que la requête comporte un moyen sérieux.

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L’accueil de la nouvelle procédure ne fut pas enthousiaste. Malgré - ou à cause de - l’encombrement des juridictions de fond, seules 122 suspensions étaient accordées en 1998 pour 1.200 demandes. La même année, 5.500 demandes de sursis administratifs avaient été examinées par les juridictions administratives [15][15] J.-M. Favret, op. cit., p. 11.. La suspension provisoire a été notamment accordée à l’égard de décision d’exclusion d’un élève handicapé faisant état de la difficulté de trouver un autre établissement pour l’accueillir [16][16] T.A. Versailles, 11 août 1995, Ep. Fadli, D.A. 1996,....

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La loi de 1995 a également introduit dans le Code la faculté pour le juge, saisi d’une demande en ce sens, de donner l’injonction à l’administration de prendre une mesure d’exécution dans un sens déterminé, assortie le cas échéant d’une astreinte [17][17] Loi n° 95-125 du 8 février 1995, anciens articles L.8-2.... Il n’y avait pas d’incompatibilité à ce que le juge accordant le sursis à exécution impose également des mesures, telle l’injonction à l’administration de délivrer un titre de séjour dès lors qu’il suspend un arrêté d’expulsion d’un étranger [18][18] C.A.A. Paris 3 octobre 1996, Préfet de police, p. 604,.... Signalons que les juridictions ont hésité à donner des injonctions à l’administration lorsque le recours en suspension portait sur une décision de rejet d’une demande dès lors que le requérant devait prouver que le maintien de la situation existante lui causait un dommage difficilement réparable [19][19] Jurisprudence Amoros et autres, C.E. Ass. 23 janvier....

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La juxtaposition des voies de droit imposait au requérant confronté aux conséquences particulièrement grave du comportement de l’administration, d’engager trois procédures : la suspension provisoire de trois mois devant le président de la juridiction, le sursis à exécution devant la juridiction et enfin l’action en annulation de l’acte attaqué. Tout en maintenant les référés existant, notamment le référé conservatoire (amélioré, voir plus loin), le législateur a réuni sous un même titre les dispositions que le juge est habilité à prendre dans l’urgence.

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Deux procédures nouvelles ont vu le jour le 1er janvier 2001 : le référé-suspension et le référé-liberté. La présentation des innovations a déjà été faite dans les colonnes de cette revue [20][20] Rémy Fontier, « Les effets attendus des nouvelles dispositions »,.... Dans le chef de l’usager du service public et du citoyen confronté à l’administration, il convient de retenir les éléments principaux du nouveau référé administratif.

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Le référé suspension permet au juge de suspendre, dans l’attente de l’examen de la demande en annulation, l’exécution totale ou partielle d’une décision « lorsque l’urgence le justifie et qu’il est fait état d’un moyen propre à créer, en l’état de l’instruction, un doute sérieux quant à la légalité de la décision »[21][21] Art. L. 521-1 du nouveau Code de justice administr.... Le législateur a remplacé la notion de préjudice par celle d’urgence et le « moyen sérieux » par le « doute sérieux » de la légalité ; ce qui est peut être compris comme une invitation à accueillir plus largement les demandes, quoiqu’on puisse penser qu’il n’y a rien de plus difficile que de faire la preuve du doute.

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Le référé-liberté permet au juge, saisi d’une demande justifiée par l’urgence, d’ordonner « toutes mesures nécessaires à la sauvegarde d’une liberté fondamentale à laquelle une personne morale de droit public ou un organisme de droit privé chargé de la gestion d’un service public aurait porté, dans l’exercice d’un de ses pouvoirs, une atteinte grave et manifestement illégale »[22][22] Art. L. 522-2 du nouveau Code de justice administr.... La loi précise que le juge statue dans les 48 heures.

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Le pouvoir d’injonction du juge est désormais renforcé. L’extrême prudence que les juridictions administratives s’imposaient à l’égard de la puissance publique, même depuis l’adoption de la loi de 1995, n’est plus de mise. Les dispositions relatives au référé-liberté prévoient expressément cette éventualité. Dans le cadre du référé-suspension, la nouvelle disposition précise que la procédure s’applique même aux décisions de rejet, ce qui implique nécessairement que le juge peut désormais enjoindre l’administration à prendre une décision dans un sens déterminé par lui.

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Dans le cadre du référé-conservatoire, le pouvoir d’injonction dont le juge dispose désormais, même en l’absence de décision administrative préalable, est élargi dès lors qu’il ne lui est plus fait interdiction de toucher au principal. Si cette procédure est plutôt utilisée par l’administration contre des personnes privées (notamment en cas d’occupation irrégulière du domaine public), il convient de signaler qu’elle peut être utilisée pour aménager la situation des parties dans l’attente de l’examen du fond du litige, avec cette restriction que les mesures ne peuvent « faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative »[23][23] Art. L. 521-3 du nouveau Code de justice administrative :....

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Il convient de souligner que le législateur n’a pas manqué d’assortir ces innovations de trois restrictions notoires au droit commun de la procédure : le choix laissé au juge d’une procédure écrite ou orale [24][24] Art. Art. L. 522-1 du nouveau Code de justice admi..., la suppression du double degré de juridiction dans le cadre du référé-suspension et du référéconservatoire : les jugements sont rendus en dernier ressort [25][25] Art. L. 523-1, al. 1 du nouveau Code de justice ad... ; plus grave encore, le juge des référés peut rejeter la requête, sans débat contradictoire, sans avoir entendu les parties, s’il considère que le recours ne présente pas de caractère d’urgence, ne relève pas de sa compétence, est manifestement irrecevable ou mal fondé [26][26] Art. L. 522-3 du nouveau Code de justice administr.... Dans ce cas, même dans le cadre du référé-liberté, la décision est rendue en dernier ressort [27][27] Art. L. 523-1, al. 1 du nouveau Code de justice ad.... Autant dire qu’un tel éventail de possibilités de rejet sans débat donne toute latitude aux juridictions réticentes d’accueillir les nouveaux textes. Comment imaginer qu’une requête, manifestement sommaire puisque rédigée dans l’urgence, ne puisse faire l’objet d’un exposé nécessaire à faire ressortir clairement son fondement et le caractère périlleux de la situation litigieuse ?

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Il convient de souligner que le juge de référé ne peut prononcer la suspension que dans le mesure où une requête en annulation de la décision litigieuse a été déposée, à la différence de la procédure en référé-liberté. Par conséquent, et eu égard aux voies de recours différentes, les demandes en suspension et en référé-liberté devront toujours faire l’objet de requêtes distinctes, sous peine d’entendre prononcer l’irrecevabilité de l’ensemble ou de l’une des demandes [28][28] Voy. not. C.E. 10 avril 2001, n° 232336, syndicat national....

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Dans le cadre du référé-liberté, la séparation d’avec la voie de fait parait bien confirmée, laissant à la compétence de l’ordre judiciaire les actes commis hors l’exercice du pouvoir de l’administration [29][29] Gageons que les nouvelles dispositions ne modifieront.... La compétence unique du Conseil d’Etat pour l’examen de l’appel des décisions rendues en cette matière permettra d’unifier la jurisprudence, notamment sur la notion d’atteinte grave et manifestement illégale à une « liberté fondamentale »[30][30] Art. L. 523-1, al. 2 du nouveau Code de justice ad....

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On peut croire que la jurisprudence du C.E. relative aux autres aspects de la procédure, notamment l’examen en cassation administrative des rejets sans débat des requêtes en suspension, déterminera l’accueil réservé aux recours en urgence par les tribunaux inférieurs. Comme le soulignait la Ministre de la Justice, « c’est aussi une culture qui doit maintenant imprégner l’ensemble de la juridiction administrative »[31][31] Compte rendu analytique officiel n° 56 préc., cité.... Le risque d’accroissement du contentieux lié à l’impécuniosité des moyens de la justice en France laisse planer le doute sur la révolution des mentalités qu’auraient pu provoquer les innovations introduites par la loi du 30 juin 2000.

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S’il n’était pas inutile de trouver les moyens de désengorger les T.A.A., on peut craindre que la voie choisie d’interdire l’appel des décisions sur requête en suspension ou de rejeter les demandes manifestement « mal fondées » ne mène à terme à des dénis de justice. La voie du recrutement de magistrats eût été plus coûteuse mais combien respectueuse d’une justice citoyenne. Ce n’est pas encore cette fois que Balzac sera entendu.

Notes

[1]

Loi n° 2000-597 du 30 juin 2000, entrant en vigueur le 1er janvier 2001, en même temps que la partie législative du nouveau Code de justice administrative (Ord. n° 2000-387 de 4 mai 2000, art. 6).

[2]

« L’Interdiction », 1836, cité par R. Chapus, « Droit du contentieux administratif », Monchrestien, 1999, n° 873, p. 675 ; l’auteur ajoute : « cette question apparemment naïve que Balzac prête à l’un de ses personnages, cessera-t-elle un jour d’être d’actualité ? ».

[3]

Conseil d’Etat (C.E.), Cours administratives d’appel (C.A.A.) et Tribunaux administratifs (T.A.)

[4]

La situation n’est pas meilleure dans les C.A.A., voy. JDJ n° 205, mai 2001, p. 5.

[5]

Voy. compte rendu du « Rapport du médiateur de la République », in JDJ n° 206, juin 2001, pp. 40-41.

[6]

Dans les affaires de nature civile ou pénale, relevant de la compétence de la Cour européenne des droits de l’homme, Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, article 6 ; voy. les décisions citées par J.-M. Favret, « Les procédures d’urgence devant le juge administratif après la loi du 30 juin 2000 », Droit adm., juris, nov. 2000, p. 9, note 14 ; l’auteur rappelle le cas Renouf, élève à l’Ecole normale des instituteurs exclu à tort en 1978, qui obtint la décision de réparation le 12 février 1988…

[7]

Il s’agit des décisions insusceptibles de se rattacher à un pouvoir administratif ou de l’exécution grossièrement irrégulière d’un acte administratif portant atteinte au droit de propriété ou à une liberté fondamentale ; voy. G. Braibant, B. Stirn, « Le droit administratif français » ; Presses de Sc. Po. & Dalloz, 1999, p. 473.

[8]

Notamment la rectification des actes de l’Etat civil (Code civil, art. 99) et des déclarations de nationalité (Code civil, art. 26 et s.).

[9]

Art. L. 4 du Code de justice administrative (C.J.A.), anciennement article 48 de l’Ordonnance du 31 juillet 1975.

[10]

Art. 54 du décret du 30 juillet 1963.

[11]

Voy. R. Chapus, op. cit., n° 1.655, pp. 1.277-1.278.

[12]

Voy. R. Chapus, n° 1.658, p. 1.282.

[13]

C.J.A. art. R.122-12, R.511-12, R.811-14 à R.811-17 et R.821-5.

[14]

Article 10 du Code des tribunaux administratifs et des cours administratives d’appel, introduit par la loi n° 95-125 du 8 février 1995, aujourd’hui abrogé.

[15]

J.-M. Favret, op. cit., p. 11.

[16]

T.A. Versailles, 11 août 1995, Ep. Fadli, D.A. 1996, n° 176, cité par R. Chapus, op. cit. n° 1.616, p. 1246.

[17]

Loi n° 95-125 du 8 février 1995, anciens articles L.8-2 et L.8-3 du C.T.A.C.A.A., devenus les articles L.911.1 et s. du nouveau Code de justice administrative.

[18]

C.A.A. Paris 3 octobre 1996, Préfet de police, p. 604, DA, 1996, n° 584 ; T.A. Lyon 6 mars 1996, Chebira, D 1997, SC, p.37 cités par R. Chapus, op. cit., n° 1.104, p. 854.

[19]

Jurisprudence Amoros et autres, C.E. Ass. 23 janvier 1970, ainsi que les autres décisions citées par R. Chapus, op. cit. n° 1.626-1.630, pp. 1.255-1.258.

[20]

Rémy Fontier, « Les effets attendus des nouvelles dispositions », JDJ, juin 2001, n° 206, p. 47-49.

[21]

Art. L. 521-1 du nouveau Code de justice administrative.

[22]

Art. L. 522-2 du nouveau Code de justice administrative.

[23]

Art. L. 521-3 du nouveau Code de justice administrative : « En cas d’urgence et sur simple requête qui sera recevable, même en l’absence de décision administrative préalable, le juge des référés peut ordonner toutes autres mesures utiles sans faire obstacle à l’exécution d’aucune décision administrative » ; dans le chef des usagers, le référé-communication a été utilisé pour prescrire à l’administration de donner connaissance de décisions ou de dossiers, voy. R. Chapus, op. cit., n° 1537, p. 1.185.

[24]

Art. Art. L. 522-1 du nouveau Code de justice administrative.

[25]

Art. L. 523-1, al. 1 du nouveau Code de justice administrative.

[26]

Art. L. 522-3 du nouveau Code de justice administrative.

[27]

Art. L. 523-1, al. 1 du nouveau Code de justice administrative.

[28]

Voy. not. C.E. 10 avril 2001, n° 232336, syndicat national unifié…

[29]

Gageons que les nouvelles dispositions ne modifieront pas la répartition des compétences entre le juge administratif et le juge judiciaire (voy. note 7) ; voy. not. J.-M. Favret, op. cit., p. 13 ; certains auteurs regrettent que le juge administratif des référés ne dispose pas d’une compétence de droit commun de sauvegarder les libertés fondamentales. Ils soulignent le maintien de l’incertitude du justiciable quant au choix du juge dès lors que la répartition des compétences entre les juridictions administrative et judiciaire est déterminée par la légitimité de « l’exercice des pouvoirs » de l’auteur de l’acte litigieux (voy. S. Traoré, « Vers un retour à l’orthodoxie de voie de fait », DA, Juris Classeur, avril 2001, p.10).

[30]

Art. L. 523-1, al. 2 du nouveau Code de justice administrative.

[31]

Compte rendu analytique officiel n° 56 préc., cité par J.-M. Favret, op. cit., p. 15, l’auteur ajoutant : « Il suffirait que le juge administratif privilégie une interprétation restrictive de la loi pour la priver de son effet utile ».

Pour citer cet article

Rongé Jean-Luc, « L'évolution du référé administratif », Journal du droit des jeunes, 7/2001 (N° 207), p. 27-29.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2001-7-page-27.htm
DOI : 10.3917/jdj.207.0027


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