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Journal du droit des jeunes

2001/7 (N° 207)


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En 1991, découvrant le dispositif anglais de protection de l’enfance et faisant une revue des grands quotidiens nationaux, nous fûmes quelque peu surpris de trouver des grands titres d’une agressivité stupéfiante, pour un lecteur français, envers les professionnels de ce domaine. Ainsi le titre du Daily Mail  : « Virons les tous et repartons de zéro ! », propos recueillis auprès du Pr. Marshland, universitaire qui qualifiait alors les professionnels de ce secteur « de personnes passées en quinze ans du statut d’amateur armé de bon sens et de peu de pouvoirs à celui d’expert aux pouvoirs sans limites et à l’idéologie nébuleuse ».

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Dix ans plus tard, en France, le quotidien national Libération fait lui aussi la Une, d’une de ses éditions, sur une mise en cause des professionnels de la protection de l’enfance. Les termes du Libération en 2001 n’ont guère à envier à ceux du Daily Mail de 1991, les professionnels français étant « une horde psychologisante », « agissant à leur guise, c’est à dire selon leurs préjugés ».

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Ces propos virulents à l’encontre des professionnels de la protection de l’enfance, et des travailleurs sociaux en particulier, ont en commun de se situer, dans les deux pays, à un moment d’évolution significative des rapports de pouvoir entre eux et les adultes et mineurs qu’ils ont à rencontrer dans l’exercice de leur mission. Les initiatives en matière de protection de l’enfance, lancées par le gouvernement français au printemps 2001 partagent avec celles d’autres pays d’Europe de l’Ouest l’ambition d’adapter leurs dispositifs publics de protection de l’enfance, véritablement nés aux lendemains de la seconde guerre mondiale, aux changements politiques et sociétaux qui les traversent depuis la fin du XXème siècle. Ceci ne se fait nulle part sans tension, comme en témoignent les réactions de la presse, évoquées précédemment.

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La comparaison des réformes, en cours en France, avec celles s’étant produites dans quelques pays voisins de notre pays (Belgique, Angleterre, Allemagne) au cours des dix dernières années, montre que si certains de nos voisins européens choisissaient l’option d’une réforme en profondeur de leur dispositif, en redéfinissant les principes de base tant politiques qu’opérationnels, la France, poursuit en 2001 sa stratégie d’évolution par « niches » qui a pour effet de rendre toujours plus difficile la lecture et la compréhension du cadre de référence français, et de maintenir des zones de tension importantes dans la mise en œuvre des actions d’aide à l’enfance.

L’évolution de la protection de l’enfance en France, une stratégie de changement par « niches »

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Le printemps 2001 a vu fleurir en France les initiatives de réforme du dispositif de protection de l’enfance. Celui-ci, défini entre 1945 et 1959, dans un contexte social, économique et culturel assez sensiblement différent de celui de 2001, se caractérise essentiellement, par des évolutions ponctuelles attachées à une thématique spécifique : enfants maltraités, enfants victimes de violences sexuelles, enfants délaissés, fratries, PMI, services médico-sociaux scolaires… sont tour à tour objets de lois ou de projets de lois. Cette multitude de textes s’est greffée sur un dispositif extrêmement stable dans sa structure, depuis les décrets fondateurs de la cinquième république ; le transfert, au début des années 1980, des compétences d’Aide sociale à l’enfance de l’Etat aux collectivités territoriales que sont les départements, n’ayant entraîné aucune modification de ses principes fondamentaux. Ceux-ci posent le principe d’une alliance républicaine entre l’Etat et la Famille, en légitimant une large intervention de la Justice des mineurs dans le champ de la vie familiale, et définissent de nombreux points communs entre les fondements légaux des champs de compétences respectives du pouvoir administratif (Services d’Aide sociale à l’enfance des départements) et du pouvoir judiciaire (juges des enfants). Il ressort assez nettement d’une mise en perspective de ce dispositif [1][1] Voir l’ouvrage de l’auteur de cet article. avec celui de quelques pays voisins, qu’il peut être qualifié d’ambitieux et généreux, mais porteur d’une grande complexité opérationnelle donnant une importance dominante aux relations interpersonnelles entre les acteurs du système. Ainsi il est très difficile d’en dégager des aspects pratiques simples, comme des points de repère identifiables et explicables sur des questions comme le passage du préventif au curatif, de l’administratif au judiciaire, du risque au danger, de la réponse temporaire à celle inscrite dans la durée.

Les réformes françaises de 2001, une tentative de concilier un renforcement de l’alliance républicaine entre l’Etat et LA Famille avec une émancipation du modèle paternaliste et tutélaire bâti à la fin des années 1950

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Les initiatives gouvernementales de 2001 présentent un caractère novateur car elles reposent sur une double pression externe exercée sur le dispositif. D’une part, à la suite d’un fort lobbying du mouvement ATD-quart monde, représentant les familles en situation de grande précarité économique et sociale, le gouvernement s’est questionné sur l’éventualité d’une sanction implicite de la précarité économique par les professionnels du dispositif officiel de protection de l’enfance [2][2] Rapport d’inspection sur « l’accueil provisoire et.... D’autre part, sous la pression de la jurisprudence de la Cour européenne de Justice sur la notion de procès équitable [3][3] Rapport sur le contradictoire et la communication des..., il s’est interrogé sur les modifications à apporter à sa législation d’assistance éducative, jusqu’alors caractérisée par une procédure dérogeant sur certains points, tant dans ses textes que dans ses pratiques, au principe essentiel du droit français : le contradictoire.

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Les résultats des travaux d’inspection et de réflexion, issus de ces deux questions, dressent le constat d’une absence de pilotage et d’évaluation, du manque de diversité et de souplesse des pratiques professionnelles, et du sentiment d’injustice des usagers du dispositif envers les interventions qui les concernent. A partir de ce bilan, les propositions de Mme Ségolène Royal, ministre déléguée à l’Enfance et à la Famille, fortement valorisées en raison de sa personnalité politique et médiatique de premier plan, affirment d’une part la nécessité de redonner à l’Etat un rôle majeur dans le pilotage du système, et d’autre part de rendre possible un rapprochement entre les politiques et pratiques de protection de l’enfance et des évolutions sociétales importantes, comme le rééquilibrage des pouvoirs entre l’Etat et la société civile (développement de l’accès au droit, mieux former les professionnels à l’écoute et au dialogue avec les familles), et le besoin de transparence des actes réalisés dans le cadre d’une mission publique (accès aux dossiers d’assistance éducative).

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On peut percevoir dans ces propositions une tentative de concilier un renforcement de l’alliance républicaine entre l’Etat et LA Famille, pour le bien-être de l’enfant, avec une certaine émancipation du modèle paternaliste et tutélaire bâti aux premiers jours de la cinquième république - modèle incarné par la singularité du juge des enfants français et la notion de protection « administrative ».

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Par leurs liens avec les changements traversant la vie sociale et politique française les initiatives de la ministre française se rapprochent des dynamiques qui ont traversé certains de nos pays voisins au début des années 1990.

Trois pays, deux modèles d’évolution

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Observateur, depuis une dizaine d’année, de l’évolution comparée des politiques et pratiques de protection de quelques pays d’Europe de l’Ouest, nous avons constaté la force de l’ancrage des dispositifs d’aide à l’enfance dans la vie des sociétés où ils opèrent, et l’interdépendance permanente entre les tensions qui les traversent. Ainsi, les réformes opérées en Angleterre, Allemagne et Belgique, au début des années 1990, sont étroitement liées à un moment fort de leur histoire politique et sociale ; elles représentent deux types de modèles d’évolution. L’Angleterre a choisi un système défini et observé dans ses moindres détails pratiques par l’Etat, et mis en œuvre essentiellement par les personnels des services publics des collectivités locales et de l’Etat. L’Allemagne et la Belgique ont préféré jouer à fond la conjugaison du principe de subsidiarité en laissant les pouvoirs publics régionaux ou locaux, associés aux instances représentatives de la société civile, orchestrer l’application de principes généraux définis par la loi fédérale. Dans les deux modèles, les réformes ont clarifié les rôles respectifs des services sociaux et de la Justice civile.

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Dans les deux cas également, la famille a été nommée et sollicitée comme ressource première en matière d’aide et de protection, l’Angleterre a tenté de lui redonner une place dans un système centrant avant tout ses préoccupations sur le mineur, alors que la Belgique et l’Allemagne distinguent une première période de la vie du mineur, l’enfance, ou l’aide et le soutien à ses parents sont reconnus légalement comme essentiels - notamment par le rôle et l’appui prioritaire donné aux ressources de proximité offertes par la société civile - et une seconde, l’adolescence, où ces deux systèmes basculent vers un centrage sur le mineur en accordant légalement à son point de vue une place prépondérante dans la construction des projets et les processus de prise de décision. Dans le modèle commun à ces deux pays, il est reconnu une place importante à l’existence d’une véritable diversité de l’offre d’aide aux familles.

L’Angleterre, l’invitation au « partenariat » faite aux familles et aux travailleurs sociaux, mais avec un renforcement de la prise en compte des mineurs comme sujets de droits et intérêts propres

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En Angleterre, le gouvernement a tenté de sortir les services sociaux de protection de l’enfance de la position de « kidnappeurs » d’enfants qui leur était dévolue par la co-existence de politiques sociales générales très ciblées et basées sur la notion de besoins exprimés, d’une focalisation sur les questions de maltraitance, plus que de danger et difficultés d’éducation, et de l’existence de pouvoirs, propres aux services sociaux, très étendus en matière de séparation parents/enfants. Pour cela, la nouvelle législation fût construite sur deux axes majeurs : d’une part la prise en considération d’une nouvelle population, celles des enfants dits « en risque », par le biais d’une recherche de « partenariat » entre travailleurs sociaux et familles, et d’autre part avec le rôle accru donné à la justice civile (de nature arbitrale et accusatoire, donc basée sur l’affrontement entre les parties) dans la mise en place de mesures contraignantes pour les parents, ou les mineurs. L’Angleterre a connu parallèlement, au cours des dix dernières années, l’envahissement du vocabulaire professionnel par des termes comme empowerment, qui désigne le fait d’aider les gens à regagner un peu de pouvoir dans leurs relations quotidiennes, ou encore stakeholder[4][4] Personne exerçant une influence, si minime soit-elle,..., mot emblématique du New Labour de Tony Blair pour désigner les personnes en tant qu’acteurs responsables de leur propre vie et de celle de la communauté où ils vivent.

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Cet invitation au partenariat s’est néanmoins assortie d’un accroissement de la prise en compte du mineur comme personne ayant des droits et intérêts propres avec le développement du rôle du Guardian ad litem, représentant de l’intérêt du mineur dans les procédures judiciaires le concernant. Par ailleurs le rôle de pilotage et d’évaluation de l’Etat envers les collectivités locales, opérateurs majeurs de la protection de l’enfance, a été renforcé, ceci se traduisant par la multiplication des textes de guidance et de « bonnes pratiques » ou encore la mise en place d’un très important programme d’évaluation, intitulé « la qualité protège ».

Allemagne et Belgique, rupture avec un modèle « à la française », redistribution des rôles entre services sociaux et Justice

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En Belgique, comme en Allemagne, deux pays de structure fédérale assez proche, jusqu’à la fin des années 80, du modèle français dans leur dispositif de protection de l’enfance, c’est une révision de fond du rôle de la justice civile qui s’est opérée, sur fond de référence politique explicite au principe de subsidiarité. Le lien entre subsidiarité et limitation du recours à l’institution judiciaire est explicité en Belgique de la manière suivante : « La Justice a des responsabilités à assumer mais elle a aussi des limites. Il s’agit de passer d’une stratégie défensive à une stratégie offensive en encourageant chacun à prendre ses responsabilités à son niveau, mais aussi collectivement avec les autres acteurs sociaux »[5][5] Les enfants nous interpellent, rapport final de la.... Le ministère de la Communauté française de Belgique explique également [6][6] Les nouveaux Chemins de l’aide à la jeunesse et de... que « la première mission de l’aide spécialisée est l’orientation vers les services de première ligne dont elle supervise et coordonne si nécessaire les interventions ainsi sollicitées. La prise en charge par les services concourant à l’aide spécialisée ne peut être qu’exceptionnelle, provisoire et en cas d’impossibilité d’intervention des services relevant de l’aide générale ».

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Le principe de subsidiarité, qui donne préférence à la mesure la moins radicale c’est à dire l’aide volontaire produite par le niveau d’aide le plus proche de l’usager, s’est traduit en Belgique comme en Allemagne par un mouvement d’intégration de la protection de la jeunesse (administrative et judiciaire, pour reprendre la classique terminologie française) dans une politique communautaire d’action globale d’aide sociale, caractérisée par la présence de représentants de la société civile à de nombreux échelons des administrations compétentes en matière d’aide à la jeunesse. La Justice civile, longtemps maître d’œuvre principal de cette protection, s’est trouvée réduite à un rôle d’arbitre uniquement décisionnel, avec pour acteurs centraux des juges civils au rôle certes plus limité qu’auparavant. Ce rôle est aujourd’hui de faire vivre cette fonction arbitrale dans le cadre de procédure inquisitoire, donnant une place significative aux avocats - obligatoire pour le mineur en Belgique, recommandé pour les parents en Allemagne - mais intégrant, à la différence de l’Angleterre, un réel temps de débat et de réflexion, avec les familles - parents et enfants - et les services sociaux, tant sur la question des faits et comportements engendrant les inquiétudes, que sur les réponses proposées et contestées. Corrélativement, ces deux pays ont cherché à structurer des formes de négociation et de médiation, entre familles et professionnels, en amont de l’intervention judiciaire, parfois avec l’appui de bénévoles comme en Belgique néerlandophone, pour renforcer la culture de négociation que ces pays ont souhaité diffuser dans leurs services sociaux.

France, une stratégie d’évolution qui évite les principales zones de tension du dispositif et constitue une fuite en avant

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Le rapport des inspecteurs généraux Naves et Cathala opère, grâce à la méthodologie choisie qui lui a permis de prendre de la distance vis-à-vis des passions morales, idéologiques, et émotionnelles qui traversent le domaine de la protection de l’enfance, une mise à plat du dispositif qui met en évidence les zones de tension du dispositif que nous avons pu également faire ressortir dans nos travaux comparatifs entre la France et quelques uns de ses voisins : le caractère confus de la distribution des rôles entre l’Etat et les Départements, « l’économie de dialectique administratif/judiciaire » entraînant une judiciarisation très rapide des situations, l’ambiguïté de la relation entre les familles en difficulté et les services sociaux des départements qui sont à la fois les plus importants pourvoyeurs d’aide aux familles comme de signalements à l’autorité judiciaire, les conséquences de l’absence d’un seuil lisible et compréhensible pour l’usager entre l’action d’aide et d’appui et l’intervention de protection, le constat de méthodes d’intervention trop stéréotypées…

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Autant de constats qui, par leur cumul et leur importance, interrogent la valeur opérationnelle globale du cadre de référence français. Mais là où nos voisins anglais, allemands ou belges ont choisi d’opérer une clarification, qui n’est pas le moins du monde porteuse de simplification comme semble le craindre les rapports Naves-Cathala et Deschamps, la méthode française se caractérise par une fuite vers plus de complexification accompagnée d’injonctions. Complexification par pas moins de 65 propositions dans le rapport des inspecteurs généraux - sans qu’une réelle hiérarchisation des priorités n’apparaisse -, injonction par la tonalité du message adressé par la ministre aux départements à propos de leurs services ASE.

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Pourtant les deux rapports montrent clairement le décalage entre les ambitions du système et sa réalité quotidienne. Ainsi le rapport Deschamps rappelle que « la culture judiciaire de l’assistance éducative n’est pas une culture d’affrontement mais une culture de justice négociée, basée sur le souci de trouver ensemble, parents et juge, la solution propre à assurer la protection de l’enfant », tout en constatant que la durée moyenne d’audience est de 41 minutes [7][7] Annexe 3, p. 3 du rapport., d’où des conditions matérielles non satisfaisantes. Ce rapport soulève par ailleurs une autre des difficultés issues des caractéristiques fondamentales de notre système. A propos des conditions matérielles de la justice civile des mineurs, il indique qu’il conviendrait peut-être de limiter les saisines des juges à la stricte définition de la loi, définition reposant sur une notion « le danger », dont Michel Huyette [8][8] Michel Huyette, Guide la protection judiciaire de l’enfant,... dit que « s’il est bien une notion qui ne sera jamais précisément et définitivement définie, c’est bien celle de danger ». C’est notamment à partir de l’analyse critique des conséquences pratiques d’un concept similaire que Belgique et Allemagne ont révisé leur législation.

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Loin de nous l’idée que la France doive suivre le modèle belge et allemand, ou encore anglais à propos du rôle de pilotage et d’évaluation du dispositif. Mais, il nous semble nécessaire aujourd’hui, en France, de cesser d’accumuler des textes sans souci opérationnel et d’accepter le principe d’une mise à plat de notre dispositif pour en dégager les principes de base et les grandes orientations opérationnelles, et ce en ouvrant nos fenêtres sur nos voisins européens afin de surmonter nos propres tabous.

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Par exemple, compte tenu des constats opérés par les deux rapports publiés en 2001, il est temps de cesser d’opposer systématiquement, et de manière réductrice, culture judiciaire d’affrontement - les autres - et culture de justice négociée - la France -. En effet, si l’Angleterre peut à juste titre revendiquer et justifier, sans trop d’état d’âme, une culture d’affrontement dans la partie judiciaire de son dispositif de protection de l’enfance, ce terme n’est nullement applicable à la situation de la Belgique et de l’Allemagne quand bien même l’on y parle explicitement d’arbitrage. En demandant légalement à leurs services sociaux, intervenant en amont du judiciaire, de ne solliciter l’intervention de la justice civile qu’après épuisement des négociations et même des voies de médiations, Belgique et Allemagne ont valorisé une culture de la négociation que la France paraît aujourd’hui avoir presque perdue dans le domaine de la protection administrative, faute d’un message social fort et surtout compréhensible, tant pour le public que pour leurs personnels, sur le rôle de leurs services sociaux.

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Grâce à cette stratégie et à l’effort d’enracinement des services de protection de l’enfance dans la société civile, ces deux pays ont permis, d’atteindre deux objectifs. Le premier est d’« économiser le juge » pour reprendre la proposition de Denis Salas [9][9] Denis Salas « le tiers pouvoir » Paris, Hachette, 1998,..., en lui permettant de consacrer un temps pour chaque situation sans commune mesure avec le « budget temps du juge » des enfants français. Le second est de redonner ainsi aux services sociaux de leurs collectivités locales, et au secteur associatif qui complète leur action, un peu de cette légitimité sociale, et donc autorité morale, qu’en France, seul le juge des enfants détient et sans laquelle le travail de protection de l’enfance est globalement dominé, non par une saine gestion des tensions inhérentes à la nature des problèmes posés par les interventions de protection de l’enfance, mais par la dévalorisation mutuelle, les affrontements ou l’incompréhension entre professionnels et usagers.

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En lisant les commentaires acerbes du quotidien Libération - voir ceux également du JDJ n° 206, page 5 - nous repensions aux propos tenus au congrès mondial « Enfance maltraitée ISCAN » de Durban, en septembre 2000 par Len Dalgleish, universitaire australien : « L’existence de référentiels clairs est le seul moyen de ne pas voir les professionnels se dévaluer mutuellement par des débats sans fin sur la nature et la conséquence des risques encourus par les mineurs ».

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Réduire de moitié les placements de mineurs en danger ou en risque de l’être est un objectif noble et généreux, mais il ne nous paraît pas envisageable sans une clarification des fondements de notre dispositif lui permettant un meilleur ancrage dans la société civile et sans réduire les zones de confusion. A l’image de ce qui s’est passé chez nos voisins, une telle stratégie serait cohérente avec les transformations de la société française des années 2000.

Notes

[*]

Directeur d’équipes de protection de l’enfance dans le secteur associatif (maiil : a.grevot@jcltsisae.com) et auteur du livre « Voyage en protection de l’enfance, une comparaison européenne » paru en Juin 2001 aux éditions du Centre national de formation et d’études de la Protection judiciaire de la jeunesse, 54 rue de Garches 92420 Vaucresson (cf. recension en page 61 de ce numéro).

[1]

Voir l’ouvrage de l’auteur de cet article.

[2]

Rapport d’inspection sur « l’accueil provisoire et placements d’enfants » Juin 2000. Pierre Navès IGAS et Bruno Cathala IGSJ. http://www.justice.gouv.fr.

[3]

Rapport sur le contradictoire et la communication des dossiers en assistance éducative. Sous la direction de J.P. Deschhamps, magistrat. Ministère de la Justice. Janvier 2001.

[4]

Personne exerçant une influence, si minime soit-elle, sur une situation, partie prenante.

[5]

Les enfants nous interpellent, rapport final de la Commission nationale contre l’exploitation sexuelle des enfants, octobre 1997, p. 40.

[6]

Les nouveaux Chemins de l’aide à la jeunesse et de la protection de la jeunesse, décret 91, DGAJ 1998, page 13.

[7]

Annexe 3, p. 3 du rapport.

[8]

Michel Huyette, Guide la protection judiciaire de l’enfant, Dunod, Paris, 1999, p. 131.

[9]

Denis Salas « le tiers pouvoir » Paris, Hachette, 1998, p. 233.

Plan de l'article

  1. L’évolution de la protection de l’enfance en France, une stratégie de changement par « niches »
  2. Les réformes françaises de 2001, une tentative de concilier un renforcement de l’alliance républicaine entre l’Etat et LA Famille avec une émancipation du modèle paternaliste et tutélaire bâti à la fin des années 1950
  3. Trois pays, deux modèles d’évolution
  4. L’Angleterre, l’invitation au « partenariat » faite aux familles et aux travailleurs sociaux, mais avec un renforcement de la prise en compte des mineurs comme sujets de droits et intérêts propres
  5. Allemagne et Belgique, rupture avec un modèle « à la française », redistribution des rôles entre services sociaux et Justice
  6. France, une stratégie d’évolution qui évite les principales zones de tension du dispositif et constitue une fuite en avant

Pour citer cet article

Grevot Alain, « La France peut-t-elle se passer d'une véritable révision de son dispositif ? », Journal du droit des jeunes, 7/2001 (N° 207), p. 35-38.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2001-7-page-35.htm
DOI : 10.3917/jdj.207.0035


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