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Journal du droit des jeunes

2002/1 (N° 211)


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Les politiques publiques traitant des phénomènes d’exclusion sociale et urbaine connaissent ces vingt dernières années d’importantes mutations, en particulier dans le domaine de l’éducation. On constate ainsi une inflexion des objectifs de l’action tout autant qu’une transformation des modes d’intervention, qui semblent annoncer une recomposition des métiers de l’enseignement dans les zones réputées sensibles. La mise en œuvre de nouveaux instruments procéduraux sur fond de territorialisation éducative pose en filigrane une interrogation centrale sur les enjeux de cette nouvelle combinatoire institutionnelle.

1 - Vingt ans de politique Z.E.P.

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Le tout début des années 1980 consacre la transformation de la question de l’échec scolaire en problème social et donne lieu à l’émergence d’un traitement territorial des inégalités éducatives. Le texte fondateur des Z.E.P. (juillet 1981) précise que l’école s’inscrit dans une politique de lutte contre l’inégalité sociale, « son but prioritaire étant de corriger cette inégalité par le renforcement sélectif de l’action éducative dans les zones et dans les milieux sociaux où le taux d’échec scolaire est le plus élevé »[1][1] Circulaire n° 81-238 du 1er juillet 1981, Zones Pr.... Le principe de « discrimination positive » se réduit alors à une stricte corrélation supposée entre augmentation des moyens et démocratisation de la formation scolaire.

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Dans un second mouvement (années 1989-1990), les Z.E.P. se constituent peu à peu en enjeu politique et passent au stade de l’instrumentalisation. Ce moment précise un processus de recadrage institutionnel que caractérise le glissement entre traitement à la marge et adaptation de la norme. L’Éducation nationale affine l’organisation globale du dispositif en créant notamment un « conseil de Z.E.P. » et des postes de coordonnateurs Z.E.P. ; elle affirme en outre le rôle central du projet interétablissements et partenarial, et affiche la nécessité d’une proximité avec la Politique de la ville (superposition des sites Z.E.P. et D.S.U., participation du coordonnateur Z.E.P. aux équipes opérationnelles D.S.U., co-pilotage des actions d’accompagnement scolaire, …).

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La période plus récente (à compter de 1997) est présentée comme une période de relance des Z.E.P. où les injonctions institutionnelles répétées visent à organiser l’activité autour d’un recentrage sur les apprentissages et d’une priorité à l’acquisition des savoirs et à la maîtrise des langages[2][2] Circulaire n° 99-007 du 20 janvier 1999, Élaboration,.... Sous couvert d’un parti-pris de l’excellence pédagogique, le pilotage de proximité se resserre autour de la « triplette » responsable de zone - principal - coordonnateur Z.E.P. Dans un même temps le rapport Pair (1998) suggère un nouveau maillage scolaire organisé autour de la création, par regroupements, « d’établissements du premier degré » dirigés par des « chefs d’établissements ». On constate le passage d’une logique de la décision concertée à une logique prescriptive qui renforce la distance entre les niveaux de décision et d’action.

2 - Territoire et contrat

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Cette mutation des politiques publiques éducatives confrontées aux conséquences de la massification scolaire s’accompagne d’un appareillage instrumental qui repose principalement sur les notions de territorialisation et de contractualisation. Désormais le territoire national n’est plus considéré comme une entité homogène [3][3] D. Trancart, L’évolution des disparités entre collèges..., tandis que les « acteurs de terrain », mis en réseaux (R.E.P.) [4][4] Circulaire n° 98-145 du 10 juillet 1998, Relance de..., sont invités à multi-contractualiser (contrat de réussite, contrat éducatif local, contrat local d’accompagnement scolaire, …), sur fond de métaphore économique (manager, leader, « Z.E.P. à plus ou moins forte valeur ajoutée »).

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Le principe de territorialisation éducative se fonde sur des éléments pédagogiques et éducatifs qui s’inscrivent à l’origine dans une double approche politique et économique de l’école, visant à lutter contre l’échec scolaire des enfants de familles populaires. En ce sens il se pose comme un principe discriminant s’appuyant sur une mise en œuvre pédagogique et des moyens différenciés, et suppose en conséquence une rupture avec une unité formelle de traitement des établissements conçue jusque là au niveau central. La territorialisation de l’action éducative représente la légitimité, administrative et professionnelle, accordée à l’environnement social de l’école. Par ce biais s’organise de fait une décentration de la réflexion éducative : l’institution scolaire n’est plus considérée comme le seul référent[5][5] P. Bouveau, Territorialisation de l’action éducative,..., ce qui a pour conséquences de renforcer la stratification des responsabilités et de multiplier les représentations et les attentes autour de l’école. En outre, et tenant compte des inégalités territoriales d’éducation (cf. Géographie de l’école n°5), l’approche territorialisée se heurte aux réformes structurelles d’après-guerre qui visaient, dans un même élan, à unifier et démocratiser le système d’enseignement. Comment en effet postuler un traitement différencié de la question scolaire dans un contexte marqué du sceau d’un centralisme politique et administratif où l’école se voit chargée, depuis plus d’un siècle, d’une mission d’intégration nationale, sans courir le risque de construire un système social et une école en « double détente » ?

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La territorialisation comme mode d’action publique (et plus récemment sa version instrumentale, la déconcentration) laisse supposer un plus de proximité, et en conséquence un plus de démocratie et d’efficacité. Or la mise en œuvre récente, dans le champ éducatif, de son complément indispensable qu’est la contractualisation laisse entendre que la gestion de l’inégalité de l’offre éducative demeure plus que jamais confinée entre échelon rectoral et hiérarchie de proximité, telle une nouvelle couche de sédimentation de l’action publique, selon l’analyse développée par Daniel Béhar [6][6] D. Behar, Du terrain au territoire, Informations sociales,....

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La signature de « contrats de réussite » (plus de trois cents à ce jour) qui accompagne la relance des Z.E.P. depuis janvier 1999 vise une impulsion de l’action publique en mobilisant les acteurs locaux. Cependant, le recours croissant à la contractualisation dans le champ éducatif soulève plusieurs interrogations quant à un progrès démocratique réel et une amélioration du service public. La notion de contrat suppose en effet, d’un point de vue juridique, la liberté des contractants de contracter ou non, l’égalité et l’accord des parties contractantes sur un objet de contrat légitime, et l’existence d’un tiers qui n’est pas partie prenante au contrat mais en garantit l’exécution ou exerce une fonction d’arbitrage [7][7] D. Glasman, Réflexions sur les contrats en éducation,.... Or, rapportée aux contrats dans le champ éducatif, aucune de ces conditions n’est mise en œuvre dans la mesure où les contrats de réussite répondent à une injonction de l’administration centrale qui en définit également le contenu (cf. « Les dix orientations prioritaires du contrat de réussite ») ce qui constitue a priori un faible enjeu de reconnaissance pour les acteurs du quotidien. De même, que penser de la légitimité des contractants ? Un responsable de zone a-t-il compétence pour signer au nom d’une Z.E.P., et si oui, engage-t-il l’ensemble de la communauté éducative ? Le contrat de réussite pose en outre une interrogation sur la nature de l’engagement : les contractants s’engagent-ils sur des moyens à mettre en œuvre ou sur des fins qualitatives centrées sur les performances scolaires des élèves ?

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Ces quelques éléments suggèrent que le développement des procédures contractuelles qui en appellent à la responsabilité des acteurs, s’appuie avant tout sur l’engagement personnel des seuls signataires, c’est à dire l’encadrement, et contribue faiblement à déplacer la problématique de l’égalité des chances vers celle de l’égalité des droits.

3 - L’enseignant, un simple épigone ?

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La politique Z.E.P. est globalement avalisée par les enseignants pour l’idéal de justice scolaire qu’elle sous-tend. Mais ses principes d’action demeurent encore difficiles à repérer et à s’approprier : une adhésion au principe cache souvent une participation de principe, en particulier parce que l’enseignant est régulièrement isolé dans sa classe et fréquemment désenchanté par le fait du sentiment d’une certaine impuissance à éradiquer un échec scolaire pourtant globalement circonscrit. Ainsi, aux nouvelles procédures semblent répondre des réalisations formelles peu en prise avec les attentes de terrain, ce qui pose derechef la question des conditions d’élaboration d’un « contrat de réussite ». Au quotidien, le manque de lisibilité d’une dynamique faiblement adossée aux expériences de terrain contraint régulièrement les professionnels de Z.E.P. à subir une politique éducative rythmée par les lenteurs d’une organisation fortement hiérarchisée, à défaut de pouvoir apporter une contribution (et par là-même un engagement durable) s’appuyant sur une mutualisation des pratiques et une mise en réseau des compétences dans une démarche partagée. Nos études antérieures [8][8] P. Saramon, Qui maîtrise les Z.E.P. ? ; D’une politique... laissent ainsi apparaître que seul moins d’un tiers des enseignants ont participé à l’élaboration du projet de leur zone, quand un quart d’entre eux ignore l’existence dans le quartier d’un dispositif D.S.U., ce qui accrédite l’idée d’une fragilité d’un fonctionnement des zones reposant intrinsèquement sur la personnalité d’individus, généralement les responsables.

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De fait les enseignants des zones d’éducation prioritaires se partagent entre une minorité qui adhère intellectuellement au contenu d’un projet, et les autres, plus nombreux, qui se mobilisent à la hauteur de la reconnaissance qu’ils perçoivent en matière de conditions de travail ou de revalorisation professionnelle. Or l’adhésion à un projet devient d’autant plus filipendule que les personnels sont de facto tenus à l’écart des lieux effectifs de décision et qu’ils justifient en outre leur présence en Z.E.P. par des raisons qui doivent toujours plus aux certitudes d’un hasard bien compris qu’à un choix d’origine. De même, la mise en œuvre de contrats de réussite n’apporte guère d’améliorations particulières au plan matériel dans la mesure où le dispositif actuel fonctionne à moyens constants, par redéploiement des moyens existants : dit autrement, lorsqu’il signe un contrat de réussite, un recteur n’engage que les moyens dont il dispose déjà !…

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Cette dissociation entre pôle de conception et pôle de réalisation, tout autant que la faiblesse du pilotage relevée dans le rapport Moisan-Simon [9][9] C. Moisan, J. Simon, Les déterminants de la réussite..., renforce s’il en est le lent glissement d’un engagement initial référé à des présupposés politiques (un plus de justice sociale au travers d’un plus de justice scolaire), vers une posture d’essence instrumentale. Parallèlement à l’effacement de ce que Durkheim qualifiait de morale laïque et du recul de l’éducation populaire, l’opérationnalité se substitue à la « vocation », la performance tend à primer sur l’apprentissage tandis que l’enseignant, passant d’une logique de moyens à une logique de résultats, se voit en devoir d’afficher une compétence (relationnelle, militante, …) en lieu et place d’une qualification. L’apparition de nouvelles professionnalités contingentes (aides-éducateurs, médiateurs, …) précisent en outre la nécessité d’une articulation entre contenu, forme et pratique pédagogique, confiée le cas échéant à l’enseignant qui deviendrait subitement soliste et chef d’orchestre d’un partenariat univoque.

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Mais est-il réellement possible de concevoir une nouvelle fonction de l’enseignant de Z.E.P. sans d’une part repréciser au préalable les finalités d’un enseignement où les valeurs cardinales de l’éducation sont aujourd’hui déconnectées de la transmission des savoirs, et sans d’autre part mener une réflexion de fond sur le métissage des cultures professionnelles à l’œuvre dans les quartiers sensibles ? Dans la négative, la modernisation des rapports professionnels pourrait se réduire à un simple aggiornamento.

4 - Comme un navire sans pavillon ?

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Le développement de nouveaux instruments procéduraux dans le champ éducatif renvoie éminemment à un questionnement sur les enjeux et leur évolution, au-delà de l’ambition affichée d’une amélioration du service public.

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S’agissant de la territorialisation éducative, le manque de lisibilité de la démarche d’ensemble s’inscrit en miroir des logiques successives, sociétales et de décentralisation, qui ont fondé le processus de territorialisation et qui semblent faiblement se compléter voire s’opposer. Ainsi, le fractionnement du territoire éducatif qui se dessine au terme d’une vingtaine d’années, outre qu’il n’a pas fait la preuve de son efficience en matière de réussite scolaire, semble progressivement reléguer la question des inégalités sociales derrière celle des rapports entre l’État et les collectivités locales : une logique politique et gestionnaire visant à ajuster au plus près l’offre d’éducation se substitue peu à peu à l’enjeu de lutte contre l’inégalité sociale. Désormais, les notions de partenariat et d’ouverture subsument celles de pratiques éducatives, masquant difficilement l’empilement d’actions hétéroclites qui jalonnent le quotidien des Z.E.P

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Cette tension se retrouve sous d’autres formes dans les procédures contractuelles qui apparaissent comme une conséquence mécanique de la territoria-lisation. Dominique Glasman évoque ainsi deux traductions possibles du contrat en éducation : une conception où la réussite du plus grand nombre d’élèves passe par la mobilisation, la reconnaissance des compétences et la promotion des personnels de l’Éducation Nationale ; une conception qui mise sur leur instrumentalisation, un renforcement des contrôles et une restriction de leur autonomie. S’il demeure qu’à l’instar du projet, le contrat suggère le passage d’un contrôle normatif à une responsa-bilisation et à un plus d’autonomie des acteurs, force est de constater que la mise en œuvre des contrats de réussite telle que nous l’avons décrite en supra (conditions d’élaboration, suivi, contrôle, finalités, …) reste largement dépendante des conceptions de la question sociale qui la motivent : l’école à tendance démocratique s’oppose à l’école à tendance consumériste [10][10] B. Charlot, La territorialisation des politiques éducatives :....

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La combinaison du processus de territorialisation et de la mise en œuvre de nouveaux instruments procéduraux aboutit in fine à l’illusion de régimes éducatifs locaux, confrontés au poids de normes administratives supplémentaires tout autant qu’aux incertitudes d’une hiérarchie intermédiaire hésitante sur la question des rapports entre école et société. On peut y lire une volonté implicite de défense d’un leadership pédagogique (l’image de l’école ?) se développant a contrario d’une politique d’éducation globale et transversale, seule à même, selon nous, de prévenir plus que d’aménager les processus d’exclusion sociale et scolaire.

Notes

[*]

Enseignant, docteur en sociologie.

[1]

Circulaire n° 81-238 du 1er juillet 1981, Zones Prioritaires.

[2]

Circulaire n° 99-007 du 20 janvier 1999, Élaboration, pilotage et accompagnement des contrats de réussite des réseaux d’éducation prioritaire.

[3]

D. Trancart, L’évolution des disparités entre collèges publics, Revue Française de Pédagogie, n° 124, 1998.

[4]

Circulaire n° 98-145 du 10 juillet 1998, Relance de l’éducation prioritaire : mise en place des réseaux d’éducation prioritaire et des contrats de réussite.

[5]

P. Bouveau, Territorialisation de l’action éducative, in Éducation et politique de la Ville, Actes de l’université d’automne, Créteil, 2-6 novembre 1999, Ville École Intégration, n° hors série, janvier 2000.

[6]

D. Behar, Du terrain au territoire, Informations sociales, n° 72, janvier 1999.

[7]

D. Glasman, Réflexions sur les contrats en éducation, in Ville École Intégration, n° 117, juin 1999.

[8]

P. Saramon, Qui maîtrise les Z.E.P. ? ; D’une politique de différenciation à une pratique de discrimination, thèse de sociologie, UTM, 2000.

[9]

C. Moisan, J. Simon, Les déterminants de la réussite en zone d’éducation prioritaire, IGEN, IGEAN, septembre 1997.

[10]

B. Charlot, La territorialisation des politiques éducatives : enjeux sociaux, in Colloque Défendre et transformer l’école pour tous, Marseille, 1997.

Plan de l'article

  1. 1 - Vingt ans de politique Z.E.P.
  2. 2 - Territoire et contrat
  3. 3 - L’enseignant, un simple épigone ?
  4. 4 - Comme un navire sans pavillon ?

Pour citer cet article

Saramon Patrick, « L'exemple des zones d'éducation prioritaires (Z.E.P.) », Journal du droit des jeunes, 1/2002 (N° 211), p. 24-26.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2002-1-page-24.htm
DOI : 10.3917/jdj.211.0024


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