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Journal du droit des jeunes

2002/10 (N° 220)


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La situation de la pauvreté en France reste grave : plus de quatre millions de personnes vivent, ou plutôt survivent, sous le seuil de pauvreté, c’est-à-dire avec moins de 550 euros par mois ! La France compte plus de deux millions de chômeurs, et près d’un sur deux n’est pas indemnisé. Notre France, riche parmi les pays les plus riches du monde, cache parfois la misère absolue : entre 80 000 et 200 000 personnes sans domicile fixe dans ses rues. A quoi tient cette situation insupportable ? La France s’est dotée en 1998 d’un objectif ambitieux en adoptant la loi d’orientation relative à la lutte contre les exclusions, « impératif national et priorité de l’ensemble des politiques publiques de la Nation. La présente loi tend à garantir sur l’ensemble du territoire l’accès effectif de tous aux droits fondamentaux dans les domaines de l’emploi, du logement, de la protection de la santé... ».

Introduction : cet objectif est-il atteint ?

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La loi du 29 juillet 1998 a prévu un bilan tous les deux ans. L’IGAS a dressé le premier en 2000, mais le Gouvernement n’a pas demandé le débat au Parlement.

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De leur côté, les 42 associations nationales et fédérations regroupées dans le collectif Alerte ont rendu publique leur évaluation le 23 mai 2000. Le principal enseignement en était que la loi, pour l’essentiel, est bonne mais que son application laisse à désirer en raison de la complexité des dispositifs et de la multiplication des instances.

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La loi a été complétée par le programme d’action de juillet 2001 basé sur quatre principes correspondant aux lignes directrices arrêtées par les Quinze à Nice : permettre l’accès de chacun aux droits de tous ; agir en amont des ruptures ; apporter des réponses rapides ; coordonner les acteurs.

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C’est sur ces quatre principes que les associations entendent évaluer la politique de lutte contre la pauvreté, quatre ans après la loi, en ajoutant toutefois un cinquième qui est la participation des personnes démunies à leur propre prise en charge et à la définition des politiques.

I - L’accès aux droits et la participation

A - La connaissance des droits et des besoins

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La première condition, pour accéder aux droits, est de les connaître ou de pouvoir accéder facilement à leur connaissance. Cela suppose une vaste communication. Or, les campagnes de communication prévues n’ont jamais vu le jour. Les associations le regrettent. Alerte demande que l’engagement d’organiser des campagnes de communication soit tenu dans la durée sur plusieurs années.

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Pour que les personnes accèdent aux droits, il faudrait que leur demande soit bien connue. Or, les observatoires sont insuffisants. Chaque CCAS (centre communal d’action sociale) est tenu de rédiger un rapport sur les besoins sociaux. 71 % des communes ne le font pas (sondage SOFRES-Secours catholique de février 2001).

B - L’accès à l’emploi

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Les associations sont inquiètes des politiques d’accès à l’emploi des personnes en difficulté. Le projet de loi de finances pour 2003 prévoit une diminution de 100 000 CES et de 10 000 CEC, alors même que le chômage est à la hausse.

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Les associations redisent leur attachement aux contrats aidés qui, sans être la solution miracle, donnent une insertion à des personnes qui ne trouveraient pas immédiatement à s’embaucher. De même, les associations s’interrogent sur l’avenir de TRACE. Ce dispositif, recentré sur les publics en difficulté, atteint ses objectifs : à la sortie, un jeune sur deux a un emploi. TRACE se verrait reconfigurer dans le cadre du futur CIVIS (contrat d’insertion dans la vie sociale). Les associations demandent que, quels que soient les dispositifs en œuvre, les parcours vers l’emploi soient qualifiants, accompagnés et rémunérés.

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La bourse d’accès à l’emploi est supprimée alors que les associations demandent le droit à un minimum de ressources pour les jeunes. Alerte juge ce recul regrettable. Cette suppression, annoncée comme temporaire, place les jeunes dans des situations difficiles.

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Le nouveau contrat jeune est intéressant en ce sens qu’il donne accès à des contrats à durée indéterminée et qu’il concerne les jeunes les moins qualifiés. Toutefois, les associations regrettent que ce dispositif ne soit pas assorti en contrepartie d’une obligation d’une formation et d’un accompagnement du jeune.

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Les associations regrettent l’arrêt annoncé du programme « emploi jeunes » qui nuit aux populations les plus en difficulté, notamment dans les ZEP. La fin des emplois jeunes est un double handicap, pour les jeunes eux-mêmes et pour le public qui en bénéficiait. Cela enlève aux associations, collectivités locales et organismes publics un des moyens de créer de nouvelles activités et de répondre à de nombreux besoins sociaux.

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Depuis la nouvelle convention UNEDIC, l’accès aux droits de tous peut signifier l’accès aux droits en matière d’aide au retour à l’emploi. Les associations resteront vigilantes à ce que l’ANPE mette à disposition des demandeurs d’emploi non indemnisés les mêmes outils en matière d’orientation, d’évaluation des compétences, de formation, d’accès aux emplois aidés, que ceux auxquels peuvent prétendre les demandeurs d’emploi indemnisés.

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Enfin, le non droit au travail des demandeurs d’asile est une des causes des drames depuis deux ans. On fabrique ainsi de l’exclusion et on prive des personnes d’un droit de l’homme fondamental : le droit au travail et à la dignité.

C - L’accès au logement

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En droit, malgré la loi Besson et la loi contre les exclusions, le droit au logement n’est pas reconnu comme droit fondamental : un arrêt du Conseil d’Etat du 3 mai 2002 a jugé que, si le Conseil constitutionnel a qualifié, le 29 juillet 1998, d’« objectif à valeur constitutionnelle » « la possibilité pour toute personne de disposer d’un logement decent », il « n’a pas consacré l’existence d’un droit au logement ayant rang de principe constitutionnel ». Dans la pratique, malgré les mesures pour lutter contre l’exclusion dans le secteur du logement, le droit au logement n’est ni garanti, ni effectif. Trois millions de personnes sont encore mal logées.

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L’évaluation du volet logement de la loi contre les exclusions oblige à situer le problème en relation avec l’insuffisance de l’offre. Les associations estiment à un million le nombre de logements à créer.

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Malgré la relance du logement social en 2001, on est en dessous des besoins de logements sociaux pour les personnes à revenus faibles et modestes et, a fortiori, pour les personnes défavorisées.

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Sur les 300.000 logements par an, on ne construit que 12 à 15 % de logements sociaux alors qu’il faudrait monter à 25 % au moins. De plus, les accords collectifs devant permettre l’accueil dans le parc locatif social des personnes cumulant des difficultés économiques et sociales se donnent des objectifs quantifiés d’attributions top faibles au regard du besoin.

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L’enregistrement départemental unique, devant permettre de mesurer l’ancienneté de la demande, élément de transparence fondamental dans le processus d’attribution des logements sociaux, est encore rarement mis en place.

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Parmi les ménages à revenus modestes, certaines catégories sont plus que d’autres exposées à des difficultés de logement : les grandes familles, les étrangers, les jeunes défavorisés, les travailleurs précaires, les personnes vivant des ruptures familiales et professionnelles.

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Par ailleurs, le nombre de logements privés accueillant des ménages pauvres diminue. L’offre de logements insalubres, qui attire en raison de loyers faibles, ne peut être considérée comme acceptable ; elle s’inscrit à l’encontre du droit à un logement décent. Or, 10 % seulement des logements réhabilités conservent leur fonction sociale.

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Les hôtels meublés, qui offrent souvent un confort dégradé, profitent de l’allocation logement mais pratiquent des tarifs élevés.

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Une intervention de l’Etat serait souhaitable. Le marché des meublés est largement utilisé par les services sociaux alors qu’il faudrait les inciter à améliorer le confort minimum.

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Les associations constatent toujours le refus de louer à des personnes à faibles ressources ; les exigences (caution et avance) rendent impossible l’accès au logement. Et les délais pour connaître la décision du Fonds de solidarité logement (de trois semaines à un mois et demi) viennent aggraver la situation.

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Concernant les dispositions du volet logement de la loi contre les exclusions, destinées à accroître l’offre de logements, les associations constatent que l’égal accès et le maintien dans le logement se heurtent à la dispersion des dispositifs et au manque d’efficacité de certains d’entre eux.

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Ainsi le Loca-pass est un prêt et une garantie gratuits qui fonctionne en droits ouverts mais est soumis à un contrat de travail ou à un critère d’âge. Les Fonds Solidarité Logement (FSL) assurent une prestation de même nature mais sur instruction sociale ; le droit qui en découle est donc relativement arbitraire.

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La loi (art. 36) prévoit que toute demande d’aide au FSL doit être obligatoirement instruite. Il reste beaucoup de progrès à effectuer sur ce point, notamment pour la prise en compte de situations particulières de mal logement telles que celles des gens du voyage, des propriétaires impécunieux… Certains ménages non désignés par les règles d’aide des FSL restent à la porte de la loi.

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Les aides personnelles au logement, qui assurent une couverture essentielle, s’inscrivent dans le droit commun.

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Mais bien qu’améliorées récemment par l’unification des barèmes, elles comportent des ruptures et s’adaptent mal à la précarité (exemple : le 1er mois non payé).

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La continuité des droits n’est pas assurée, d’autant que les différents systèmes curatifs (FSL, traitement du surendettement) qui traitent l’impayé manquent d’articulation et parfois de cohérence.

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Le développement des logements temporaires répond à des besoins cruciaux mais il occulte de plus en plus souvent l’accès au logement durable, faute de logements sociaux.

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L’aide à la médiation locative (art. 40) est insuffisante. Les enveloppes financières sont sans rapport avec la réalité des logements gérés.

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Les réquisitions de logements (art. 52) sont pratiquement peu mises en œuvre.

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La gestion des situations d’urgence est défectueuse, notamment en raison de l’insuffisance des logements sociaux et de l’afflux des demandeurs d’asile qui sature les dispositifs existants d’hébergement.

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En conséquence, les centres d’accueil sont engorgés et, chaque nuit, sont obligés de refuser des personnes et de les laisser à la rue.

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Enfin, les associations sont très inquiètes des projets de modifier la loi SRU (solidarité et renouvellement urbain) : les associations considèrent que l’obligation de 20 % de logements sociaux dans les communes est le gage indispensable de la mixité sociale.

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On ne remédiera au profond malaise des banlieues en difficulté qu’en répartissant mieux les populations en difficulté sur tout le territoire.

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C’est une question de solidarité, mais aussi de sécurité car, si l’on continue à multiplier des ghettos, la situation risque d’exploser.

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Par ailleurs, la loi SRU reconnaît les activités d’utilité sociale liées au logement. Or, le décret d’application n’est toujours pas pris.

D - La CMU et le droit aux soins

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La CMU est une grande réforme sociale, incontestée et globalement réussie. Cette réforme a presque atteint son objectif : des soins gratuits pour les personnes défavorisées. Avec cependant trois limites importantes :

  • elle touche cinq millions de personnes au lieu des six prévus ;

  • elle exclut certains étrangers et est alors mal remplacée par une aide médicale Etat lourde et mal appliquée par la médecine de ville ;

  • elle ne bénéficie pas, en raison de son seuil trop bas, aux bénéficiaires de l’AAH (allocation aux adultes handicapés) et du minimum vieillesse qui ne bénéficient pas de la gratuité des soins. Les associations n’ont pas cessé de demander le relèvement du seuil pour que toutes les personnes qui vivent sous le seuil de pauvreté européen puissent bénéficier de la CMU.

Pourquoi manque-t-il un million de personnes dans le dispositif ? Il manque, nous semble-t-il, deux catégories principales de bénéficiaires :

  • les moins défavorisés, ceux qui sont les plus proches du seuil. Ils restent encore mal informés et nombre d’entre eux, sans doute parce qu’ils ne se sentent pas totalement exclus et qu’ils ne sont pas des habitués des aides sociales, pensent qu’ils n’ont pas droit à la CMU. Une nouvelle campagne de communication apparaîtrait donc nécessaire ;

  • pour les plus exclus, ceux qui ne font pas la démarche d’aller à la CPAM, les associations demandent que les caisses d’assurance maladie aillent vers eux, sur les lieux de l’exclusion, comme le font des caisses comme celles du Calvados et de la Manche.

En outre, de nombreux SDF ne parviennent pas à accéder à la CMU, faute de domiciliation. Ils se heurtent au refus de nombreux CCAS de les domicilier, malgré l’obligation que leur fait l’article 4 de la loi CMU. Les CCAS demandent donc des moyens pour effectuer la domiciliation.

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En matière d’alcoolisme et de toxicomanie, on manque de structures ou de lieux pour faire face aux problèmes de dépendance : lieux d’écoute, éducateurs de rue, lieux d’information, Centres de cure ambulatoires en alcoologie, Centres de soins spécialisés en toxicomanie, centres de cure et de post cure…

E - L’accès aux revenus

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Un problème grave se pose aux jeunes de moins de vingt cinq ans en difficulté sociale. Le problème s’est très largement aggravé depuis la loi qui créait le RMI. Aujourd’hui, les jeunes sont dans la rue proportionnellement presque deux fois plus nombreux que les adultes : les jeunes de 18-24 ans représentent 25 % des utilisateurs des services d’urgence et d’insertion, alors que, selon le dernier recensement INSEE, elles ne représentent que 15 % de la population adulte (source : enquête OSC-FNARS 2002).

F - L’accès à l’asile

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Les associations sont témoins du drame humain inadmissible vécu par les réfugiés et demandeurs d’asile en France.

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48.000 demandeurs d’asile conventionnel et 30.000 demandeurs d’asile territorial sont arrivés en France en 2001. Les conditions d’accueil sont détestables : situation souvent dégradante dans les zones d’attente, durée de procédure pouvant dépasser deux ans, insuffisance criante d’hébergement, interdiction de travailler, allocations ne permettant pas de vivre décemment…

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Enfin, dans certaines Préfectures, les demandeurs d’asile n’obtiennent même pas de document indiquant qu’ils auront rendez-vous pour déposer leur demande, ce qui les place en situation de grande précarité juridique, sous la menace d’une reconduite à la frontière, et les prive de l’accès immédiat à la CMU à laquelle ils ont pourtant droit.

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En 2001, des constats sévères et convergents ont été dressés successivement par la Cour des comptes, le Haut commissariat pour les réfugiés, la Commission nationale consultative des droits de l’homme et Alerte. En 2002, ce fut le tour de l’IGAS. Il devient urgent de remédier à la situation actuelle et pour cela de réformer la politique de l’asile en France et dans l’Union européenne. C’est l’une des préoccupations majeures en matière de lutte contre la pauvreté.

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A l’issue des procédures d’asile, le nombre des déboutés ne cesse de croître (plus de 80 % déboutés). Toutes ces personnes, demandeurs d’asile ou déboutés, sont venues grossir les rangs des personnes à la rue sollicitant les divers centres d’hébergement et les centres d’aide alimentaire. Malgré l’accroissement de capacité, ce dispositif n’a pu faire face aux besoins. La mobilisation des structures d’accueil (centres d’hébergement et de réinsertion sociale polyvalents, accueils d’urgence, foyers) en plus du dispositif spécifique ne suffit plus : les demandeurs d’asile trouvent un accueil sommaire dans des hôtels vétustes ou inadaptés, ou errent dans les rues, à la merci des marchands de sommeil, des réseaux de prostitution etc., ce qui pose un problème de dignité humaine.

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Des récentes annonces gouvernementales en la matière, notamment la réduction des délais d’instruction des dossiers et l’abandon du critère de l’origine étatique des persécutions, vont dans le bon sens. Les associations seront très vigilantes sur le projet de loi en cours d’élaboration.

II - Agir en amont : la prévention des ruptures

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D’une façon générale, les interruptions de payement, les ruptures de droits (par exemple lors du passage d’une CAF à une autre) sont encore trop fréquentes.

A - L’emploi

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L’illettrisme est l’une des causes du non accès à l’emploi. La politique de lutte contre l’illettrisme manque de moyens et de réelle mobilisation.

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De trop nombreux jeunes sortent du système scolaire sans diplôme et sans qualification. Cette situation est d’autant plus préjudiciable que les entreprises exigent le plus souvent des qualifications formelles. Il faudrait au contraire partir des aptitudes, des potentiels des personnes, quel que soit le niveau de qualification obtenu. La prévention des discriminations dans l’accès à l’emploi ne progresse pas : discriminations dues à l’origine ethnique, au sexe, à la santé, au lieu de résidence ou au handicap…

B - Le logement

52

Le logement est un droit qui commande de multiples dimensions de l’insertion, la santé et l’emploi notamment. En ce sens, agir pour l’accès et le maintien dans le logement favorise le processus d’insertion des personnes en difficulté et prévient les ruptures.

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Cependant, les dispositifs qui existent pour favoriser le maintien dans le logement ne relèvent pas toujours d’une logique suffisamment préventive. A titre illustratif :

  • les aides personnelles au logement ne permettent pas d’éviter les insolvabilités et s’adaptent mal à la précarité ; le projet de Couverture logement universelle s’inscrit en partie dans une perspective préventive pour éviter notamment les ruptures dans le versement des aides au logement ;

  • le dispositif de prévention des expulsions locatives s’avère ne pas jouer un rôle préventif : faute de moyens, les SDAPL (sections départementales des aides personnelles au logement) sont engorgées. De plus, la période de maintien quasi systématique de l’aide n’est pas nécessairement exploitée pour trouver une solution amiable. L’entrée dans la phase judiciaire n’est pas évitée. D’où la nécessité d’accroître les moyens des SDAPL ;

  • la suppression du versement des aides personnelles au logement après résiliation du bail, alors que le ménage en procédure d’expulsion peut continuer à occuper le logement et à payer une indemnité d’occupation, aggrave la situation du ménage.

De façon générale, le dispositif de prévention des expulsions ne permet souvent de trouver des solutions aux situations des ménages qu’en fin de procédure, suivant une logique bien peu préventive. En outre, il existe un manque d’information des personnes quant aux recours possibles.

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Malgré la prudence avec laquelle doivent être analysés les résultats statistiques, la situation apparaît inquiétante car le nombre d’expulsions a recommencé à augmenter, dans des proportions importantes : depuis trois ans (1999-2001), le nombre de personnes expulsées s’est accru de 25 %. La prévention des expulsions est à ce jour un échec de la loi d’orientation : en 2001, il y a eu 6.200 expulsions avec intervention des forces de l’ordre, alors qu’on en était à moins de 5.000 en 1999. On est revenu au niveau d’avant la loi, en grande partie parce que les magistrats accordent des délais, mais trop souvent ne fixent pas de mesures d’accompagnement.

55

Certaines dispositions de la loi paraissent inadaptées, comme la suppression dans certains cas de l’APL même si l’expulsion est suspendue, entraînant l’accélération de l’endettement du ménage.

56

Le dispositif de prévention des coupures d’énergie (article 136) révèle de nombreux dysfonctionnements. Si les coupures d’eau, d’électricité et de gaz sont peu fréquentes, se pose le problème du financement des factures et de la gestion des impayés : ainsi, les fonds sociaux énergie mis en place dans les départements voient leurs crédits consommés dès le mois de mai (électricité et gaz). Les commissions eau prévues par la loi ne se mettent pas en place.

57

A noter que le caractère dégradé et insalubre de certains logements est souvent à l’origine de consommations d’énergie élevées pour compenser la médiocrité de l’isolement. Le chauffage électrique peut ainsi entraîner des dépenses insupportables. De plus, en cas d’impayé d’énergie, les compteurs à faible puissance (1 à 2 Kw) se révèlent insuffisants pour couvrir les besoins ordinaires de la famille.

58

La taxe sur les logements vacants n’a pas de véritable impact financier significatif, mais un résultat symbolique qui a son importance ; elle permet une prospection immobilière sociale en diffus et sert d’incitation pour les propriétaires à mettre en location. Elle devrait donc, selon nous, être maintenue.

C - La santé

59

La France est un pays curatif. Le budget de la prévention est infinitésimal par rapport à celui des soins. L’éducation à la santé est faible, ce qui joue en défaveur des milieux les moins bien informés et les plus fragiles.

60

La prévention des maladies neurologiques graves et irréversibles issues du saturnisme infantile est un autre grand échec de la loi de lutte contre les exclusions. Il n’existe pas, à ce jour, de mobilisation politique pour en finir avec le saturnisme, ce qui paraît scandaleux compte tenu de sa gravité et du fait qu’il suffit de travaux pour éviter toute pathologie. La solution est tout à fait à portée de main. Le nombre de personnes concernées est limité : 250 000 enfants en situation de danger potentiel. Le coût des travaux est très peu élevé au regard du bienfait sanitaire, les crédits ont d’ailleurs été inscrits en lois de finances, mais seuls 3,4 % des crédits sont consommés (rapport Ponchet De Langlade). Les associations demandent une mobilisation sur ce sujet pour éradiquer cette maladie des pauvres. La situation actuelle n’est pas digne de notre société riche du 21ème siècle.

61

Les troubles du comportement (psychologiques, psychiatriques) et les conduites addictives sont de plus en plus fréquents chez les personnes rencontrées dans les permanences sociales et associatives. La prévention et la prise en charge socio-sanitaires de ces personnes rencontrent d’importantes difficultés car on ne sait pas coordonner le sanitaire et le social. Il y a là un obstacle sérieux que l’on ne parvient pas à contourner dans des conditions satisfaisantes.

D - Les ressources : la lutte contre le surendettement

62

Ce volet est notablement trop faible dans la loi. En matière de protection des familles les plus vulnérables, les pouvoirs publics doivent faire preuve d’audace pour réaffirmer des protections fondamentales, face à des stratégies agressives des organismes de crédits.

63

L’accroissement du travail à temps partiel non choisi (en partie à l’origine de la faiblesse des salaires), des contrats à durée déterminée et de l’intérim, ont provoqué une montée de la précarité : près du quart des salariés sont concernés par ces trois types de contrat, essentiellement les femmes et les jeunes.

64

Plus d’un million de personnes sont surendettées et, indirectement, ce sont quatre millions de personnes touchées en considération de leur famille.

65

Depuis trois ans, 140.000 demandes sont déposées par an, dont 80.000 sont déclarées recevables par la Banque de France. La nature de l’endettement a évolué : touchant auparavant les personnes en forte situation de vulnérabilité, ce fléau atteint à présent les consommateurs issus des classes à faible niveau de revenu.

66

S’il n’est pas la cause principale du surendettement, le crédit y contribue grandement : le crédit renouvelable est présent dans 80 % des dossiers déposés auprès des Commissions de surendettement de la Banque de France, parfois en plus d’autres formes de crédits classiques (crédit immobilier). Ce phénomène est dû à la trop grande facilité d’accès aux crédits renouvelables, sans véritable analyse des capacités d’emprunt des demandeurs, et à travers des sollicitations de plus en plus ingénieuses voire pernicieuses des établissements de crédit.

67

Un décret du 11 septembre 2002 instaure un solde bancaire insaisissable. C’est une avancée importante. Ce dispositif comporte toutefois deux lacunes importantes :

  • le texte ne tient pas compte de la culture des personnes : on leur demande de réagir dans les quinze jours de la saisie. Ce sera, en pratique, très difficile pour elles ;

  • le langage de l’arrêté du même jour (formulaire à remplir) est incompréhensible pour le grand nombre. Il est impératif que les administrations apprennent à rédiger des textes compréhensibles. L’arrêté aurait sûrement gagné en clarté s’il avait été rédigé par l’administration avec des associations et des personnes concernées. C’est une méthode de travail à instaurer. Il faudrait pour cela une directive du Premier ministre ou du ministre de la Fonction publique.

III - Apporter des réponses rapides

A - L’emploi

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Il y a encore trop de lenteurs bureaucratiques dans le soutien à la création d’entreprises, aux initiatives individuelles.

69

L’instruction des demandes de formation par l’ANPE est longue, avec des différences régionales fortes, car l’ANPE fait varier sa réponse selon les positions des ASSEDIC régionales.

70

L’accès à l’emploi des personnes d’origine étrangère, notamment les demandeurs d’asile, est particulièrement lent. En effet, une autorisation de la DDTEFP (Direction départementale du travail, de l’emploi et de la formation professionnelle) est nécessaire et cette procédure est très longue, au point de décourager les employeurs qui, souvent, renoncent.

71

Pour les réfugiés, la délivrance du certificat de réfugié par l’ANPE après l’obtention du statut prend souvent quatre à six mois, puis l’accès aux droits est long du fait d’exigences opposées par les CAF, ce qui occasionne à nouveau des retards de plusieurs mois.

B - En matière de logement

72

La situation globale du logement qui souffre d’un fort déficit de l’offre et la situation particulière des dispositifs d’urgence bloqués par la gestion du flux de demandeurs d’asile, fait que cette préconisation est totalement bafouée.

73

En matière d’hébergement, le nombre de places en CHRS a été augmenté, mais la réponse à l’urgence reste le plus souvent difficile, faute de places.

74

Les demandeurs de logements sociaux attendent souvent très longtemps. Il est nécessaire de diminuer les délais d’attribution. Par ailleurs, aucun dossier de demande ne devrait être « laissé de côté » tant qu’une solution n’a pas été trouvée.

75

Aujourd’hui, les demandeurs de logement locatif social en situation de demande de regroupement familial, n’étant plus considérés prioritaires, ne peuvent plus faire valoir la perspective du regroupement pour accéder à un logement répondant aux besoins d’une famille.

76

Les ménages en procédure d’expulsion nécessitent un relogement rapide. Or leur relogement se heurte à de nombreux obstacles (mauvaise articulation entre les dispositifs de prévention des expulsions et de relogement, concurrence entre les publics prioritaires, absence de volonté locale, offre de logement insuffisante) et, bien que prévu à plusieurs étapes de la procédure, s’effectue le plus souvent dans l’urgence.

77

Les différents fonds d’impayés énergie fonctionnent mal. Ce point de la loi exclusions doit impérativement être amélioré (regrouper les dispositifs, simplifier nettement les procédures… et doter les fonds de sommes suffisantes). Dans plusieurs départements, où les fonds sont dépensés au bout de quelques mois, les personnes se voient envoyées vers les associations !

78

Il est nécessaire d’agir aussi sur les causes : la réhabilitation des logements (isolation, adaptation des modes de chauffage…) est impérative pour réduire les dettes des locataires.

C - La santé

79

Il existe encore des délais d’attente trop longs avant de pouvoir être reçu par certaines CPAM pour le dossier CMU. Les retards de payement des professionnels de santé pour les soins des bénéficiaires de l’AME (aide médicale de l’Etat) peuvent être très importants, ce qui explique en grande partie l’hostilité de certains et le refus de recevoir les patients concernés.

80

Les associations demandent que soit assurée l’ouverture immédiate, comme la loi l’exige, du droit à la CMU de base mais aussi de la CMU complémentaire « quand la situation l’exige », sur simple déclaration du bénéficiaire.

IV - Coordonner tous les acteurs

81

Globalement, on souffre d’un excès de dispositifs, de procédures, de commissions qui s’entrecroisent et sont mal coordonnées. Il faudrait élaguer ce maquis, ce qui n’est pas facile mais devrait être un objectif du futur plan. On est loin de parvenir à l’élaboration d’une stratégie territorialisée de lutte contre les exclusions ; les ruptures dues à la diversité des intervenants spécialisés dans les parcours d’insertion des personnes ne sont pas résolues. Par ailleurs, on souffre d’un manque de travailleurs sociaux formés à la lutte contre l’exclusion.

A - L’emploi

82

Il existe une multiplicité d’intervenants en matière d’emploi : ASSEDIC, ANPE, PLIE (Plans locaux pour l’insertion et l’emploi), Conseil général, Conseil régional, municipalité, associations…

83

Les associations regrettent la multiplicité des interlocuteurs pour les personnes défavorisées : organismes de formation, référent RMI, référent PLIE, accompagnateur social… On déplore un trop grand nombre d’interlocuteurs sur l’emploi et la formation, en particulier ASSEDIC et ANPE, dans le cadre du PARE.

84

En matière de contrats aidés, il existe une mauvaise information des employeurs potentiels, notamment sur les rôles respectifs de la DDTE et de l’ANPE. Les acteurs de l’insertion par l’emploi : missions locales, associations intermédiaires, entreprises d’insertion etc. sont des acteurs rares et difficilement reproductibles qui ont dû se former, qui ont dû concevoir leurs outils, qui ont dû en trouver l’équilibre économique et la viabilité, en tenant compte des logiques de multiples partenaires privés et publics.

85

Or, ils sont fragilisés, voire détruits, par les incessants et imprévisibles changements ou modulations de dispositifs, qui se font d’ailleurs le plus souvent en tenant peu compte de leur existence, de leur avis et de leur savoir-faire (voire, à titre d’exemple, l’interruption en 1997 de l’évaluation de la politique publique de l’insertion par l’activité économique).

86

Enfin, il existe trop de bureaucratie dans les PDI (programmes départementaux d’insertion), ainsi que dans les programmes de mobilisation des jeunes.

87

Bien souvent, en matière d’emploi, les administrations sont tenues de faire des bilans quantitatifs ; il faudrait aussi qu’elles fassent des bilans qualitatifs.

B - Le logement

88

La coordination des acteurs aux niveaux local et départemental est le plus souvent inexistante. Elle est particulièrement problématique concernant les attributions de logements sociaux et la prévention des expulsions.

89

L’accès au logement social est régi par un cadre législatif et réglementaire qui fait intervenir une pluralité d’acteurs et d’instances aux prérogatives et influences inégales : organismes bailleurs, communes, Etat, autres réservataires ont des intérêts différents qui tendent à s’incarner dans des publics aux caractéristiques diverses.

90

Les accords collectifs départementaux que doivent signer tous les trois ans les représentants de l’Etat et les bailleurs sociaux, traduisent un progrès dans la coordination de l’attribution de logements sociaux à des personnes cumulant difficultés économiques et sociales. Les résultats de ces accords sont cependant limités par l’absence de mise en place des conférences intercommunales du logement.

91

L’efficacité du dispositif de prévention des expulsions se heurte, sur de nombreux territoires, à l’insuffisance de la coordination entre les dispositifs sociaux (SDAPL, FSL, dispositif de lutte contre le surendettement, fonds énergie…) et entre les acteurs aux cultures professionnelles différentes (travailleurs sociaux, juges, préfecture, bailleurs, huissiers, etc. Ce problème se traduit notamment par la difficulté d’articulation entre traitement social, judiciaire et administratif des situations d’impayé et de dette.

92

Les chartes de prévention des expulsions avaient encore un impact limité sur la coordination au moment de leur évaluation (rapport d’évaluation du dispositif de prévention des expulsions par l’UNIOPSS, remis à la Direction générale de l’urbanisme, de l’habitat et de la construction en octobre 2001).

93

Il existe un trop grand nombre d’instances (Conseils départementaux de l’habitat, plans départementaux d’action pour le logement des personnes défavorisées, programmes départementaux d’insertion, schémas d’hébergement, conférences intercommunales, commissions de médiation, etc.). Il manque de liens avec les autres plans et schémas, ce qui aboutit à un éclatement de la vision des besoins.

94

Enfin, les associations de lutte contre l’exclusion et d’insertion par le logement, qui sont des opérateurs importants de l’accès et du maintien dans le logement, en tant que gestionnaires de logements temporaires et d’intervenants dans l’accompagnement social, rencontrent des difficultés de fonctionnement liées au caractère non pérenne de leurs financements.

C - La santé

95

L’attitude de rejet de la CMU par les dentistes s’explique par le fait que la concertation n’a pas bien fonctionné et que les praticiens demeurent hostiles sur le fond aux conditions de remboursement des soins. Il est exact que le remboursement des prothèses ne couvre pas les frais. Il faudrait, enfin, réformer la nomenclature des actes des chirurgiens dentistes.

96

Les PRAPS sont une expérience positive manquant de moyens : il y aurait besoin d’un coordonnateur à temps plein pour chaque PRAPS.

Conclusion

97

Ce bilan rapide de la mise en œuvre de la loi de 1998 et du programme d’action de 2001 montre que les principales déficiences - à quelques exceptions près-ne sont pas dues à la rédaction du texte de loi qui apparaît globalement satisfaisant. Les difficultés concernent davantage l’accès au droit que le contenu des droits. La solution n’est donc pas une loi supplémentaire, elle est de mieux appliquer la loi, de simplifier les procédures, de regrouper les multiples commissions compétentes, de davantage coordonner les acteurs.

98

Ce constat n’est guère différent de celui qu’Alerte faisait en 2000 : les textes ne manquent pas et sont globalement bons : loi Besson de 1990 sur le droit au logement, loi exclusion en 1998, complétées par les lois CMU de 1999 et gens du voyage de 2000, mais, à l’exception notable de la loi CMU, ces lois ne parviennent pas à être bien appliquées. Deux ans après, les difficultés n’ont pas changé. On n’est pas parvenu à améliorer l’opérationnalité des dispositifs. C’est sans doute pourquoi, malgré toutes les mesures sociales, la pauvreté n’a pas baissé dans notre pays : le nombre de personnes pauvres est resté stable depuis 1997 (plus de quatre millions de personnes), malgré la forte croissance économique.

99

C’est hélas la preuve que la loi d’orientation n’a pas atteint son objectif : l’accès effectif de tous aux droits fondamentaux n’est pas, dans les faits, garanti au bout de quatre ans, loin s’en faut.

100

Il faut renforcer les services publics (DDASS, DRASS…) qui manquent trop souvent cruellement de moyens humains pour mener à bien les ambitions affichées de la politique de lutte contre les exclusions. Il faut développer fortement les moyens humains d’accompagnement des personnes, qu’ils soient publics ou associatifs. Sans un accompagnement personnalisé, on ne parvient pas à réinsérer une personne. Il faut également renforcer les moyens des associations.

101

La création d’un Secrétariat d’Etat à la lutte contre la pauvreté et l’exclusion montre la volonté du Gouvernement d’avoir une action forte dans ce domaine.

102

Le plan d’action gouvernemental annoncé doit impérativement simplifier les dispositifs enchevêtrés.

103

Mais les associations craignent que certaines mesures annoncées ou envisagées par le Gouvernement, telles par exemple que la réduction du nombre de CES et de CEC, l’extinction des emplois jeunes, la remise en cause de l’article 55 de la loi SRU (Solidarité et renouvellement urbain) qui crée l’obligation pour les communes urbaines dont le parc social locatif n’atteint pas 20 % de rattraper ce retard, ou encore l’abrogation de la loi de 1948, ne viennent marquer un fort recul et rendre caduque une partie des effets de la loi de lutte contre les exclusions et des efforts faits au quotidien sur le terrain, depuis quatre ans, pour essayer d’endiguer la pauvreté.

104

Il ne faudrait pas non plus que des mesures venant d’autres ministères viennent renforcer l’exclusion.

105

C’est ce que les associations redoutent avec les dispositions du projet de loi relatif à la sécurité intérieure qui risque d’atteindre de plein fouet les prostituées, les squatters, les gens du voyage et les mendiants.

106

Les associations croient que la répression, loin d’aider à la réinsertion des exclus, viendrait les enfoncer un peu plus, en faisant peser sur eux des peines d’emprisonnement et des amendes importantes, voire exorbitantes dans le cas des mendiants.

107

Comme l’a dit la Secrétaire d’Etat à la lutte contre la précarité et l’exclusion devant les associations le 8 octobre dernier, « nous devons convaincre nos concitoyens que la sécurité est certes une chose importante, mais que la solidarité et la fraternité sont indispensables pour une société équilibrée ».

Notes

[1]

Quarantes fédérations et associations nationales de lutte contre la pauvreté et l’exclusion avec l’UNIOPSS ; tél. : 01 53 36 35 47.

Plan de l'article

  1. Introduction : cet objectif est-il atteint ?
  2. I - L’accès aux droits et la participation
    1. A - La connaissance des droits et des besoins
    2. B - L’accès à l’emploi
    3. C - L’accès au logement
    4. D - La CMU et le droit aux soins
    5. E - L’accès aux revenus
    6. F - L’accès à l’asile
  3. II - Agir en amont : la prévention des ruptures
    1. A - L’emploi
    2. B - Le logement
    3. C - La santé
    4. D - Les ressources : la lutte contre le surendettement
  4. III - Apporter des réponses rapides
    1. A - L’emploi
    2. B - En matière de logement
    3. C - La santé
  5. IV - Coordonner tous les acteurs
    1. A - L’emploi
    2. B - Le logement
    3. C - La santé
  6. Conclusion

Pour citer cet article

« Quatre millions de pauvres dans un pays riche ! », Journal du droit des jeunes, 10/2002 (N° 220), p. 15-21.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2002-10-page-15.htm
DOI : 10.3917/jdj.220.0015


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