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Journal du droit des jeunes

2002/2 (N° 212)


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En 1990, la loi Besson stipulait que « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d’existence a droit à l’aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s’y maintenir ».

Un droit qui peine à entrer dans les faits

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Elle instaurait les plans départementaux d’action pour les plus démunis. Placés sous la responsabilité conjointe de l’Etat et du département, ils devaient mobiliser tous les partenaires, communes, bailleurs sociaux, etc. pour la recherche de logements.

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En 1995 puis en 1998, le Conseil constitutionnel donnait au droit au logement valeur constitutionnelle. En 1998, la loi contre les exclusions reconnaissait le droit au logement comme un droit fondamental de la personne humaine y ajoutant un autre principe, le respect de la mixité sociale dans les villes et les quartiers. Les deux grands principes sont également réaffirmés par la loi de solidarité et de renouvellement urbains (12 décembre 2000) qui prévoit l’obligation pour les communes de plus de 20.000 habitants de compter 20 % de logements sociaux sur leur territoire, d’ici à vingt ans, afin que le droit au logement ne crée pas ou n’aggrave pas des situations de ghetto. Autre avancée dans l’histoire du droit au logement, la loi contre les exclusions ne s’en tenait pas à énoncer des principes mais prévoyait les moyens de les garantir.

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Si le dispositif législatif est aujourd’hui imposant puisque les deux tiers de la loi contre l’exclusion lui ont été consacrés, plus de trois années après son adoption, de tous les droits fondamentaux que la loi contre l’exclusion vise à garantir, droit à l’emploi, à la protection de la santé, à l’éducation, le droit au logement est celui qui peine le plus à entrer dans les faits, comme en témoigne le « 7ème rapport pour le logement des plus défavorisés » qui vient de paraître.

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D’abord que dit la loi, de quels droits nouveaux peut se prévaloir le candidat au logement social ?

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Elle réaffirme le droit à l’inscription et au renouvellement d’une demande de logement. Toute personne ou famille peut déposer une demande de logement auprès de la commune où elle veut résider. Les deux seules conditions fixées par la loi sont : être de nationalité française ou titulaire d’un titre de séjour, avoir des ressources inférieures à un seuil fixé chaque année par arrêté. La demande peut se faire auprès de la mairie, d’un organisme HLM de la préfecture et permet d’obtenir rapidement, dans un délai d’un mois, un numéro d’inscription. C’est le fameux numéro unique départemental (Art. L. 441-2 du Code de la construction et de l’habitation) dont le système d’enregistrement est géré par l’Etat et les bailleurs sociaux. Il a pour but de garantir les droits du demandeur et d’assurer l’examen prioritaire de sa demande s’il elle n’a pu être satisfaite dans un délai défini comme normal. Mais attention, l’obtention du numéro unique ne vaut pas dépôt de dossier et le premier dossier constitué n’est pas partout transmis automatiquement à l’ensemble des bailleurs du territoire.

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A la fin de validité de la demande, le dossier doit être obligatoirement renouvelé. Aucune radiation ne peut intervenir si le demandeur n’en a pas été avisé par le service de l’organisme, par courrier recommandé, dans un délai d’un mois précédant celle-ci (Art. L 441-2-1). Faute de lettre de rappel, beaucoup de demandeurs de logement perdaient en effet le bénéfice de leur inscription en oubliant de la renouveler à temps.

Le droit à l’examen du dossier

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Le dossier doit être examiné par une commission d’attribution (Art.L. 441-2) dûment constituée de six membres qui élisent en leur sein un président à voix prépondérante. Le maire de la commune peut participer, avec voix délibérative, à toutes les commissions d’attribution. La demande doit être examinée dans un « délai défini comme normal au regard des circonstances locales ». Ce délai varie de un à trois ans selon les départements.

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Ce délai normal d’attente est défini par « l’accord collectif départemental » (Art. L. 441-1-2) conclu tous les trois ans entre le préfet et les « conférences intercommunales du logement » du département. Ces instances obligatoires constituent les instances locales. Elles regroupent, dans un « bassin d’habitat », plusieurs communes et rassemblent les maires, les représentants de l’Etat, les bailleurs sociaux, les associations de locataires à représentation nationale, les associations qui œuvrent pour le logement des plus défavorisés. Elles sont chargées de quantifier les besoins en logement des personnes prioritaires par l’élaboration d’une « charte intercommunale » (art. L. 441-1-5), de répartir la charge de leur relogement entre les différentes communes. Chaque organisme bailleur signe l’accord collectif qui lui fixe annuellement un objectif quantifié de logements à attribuer aux personnes visées par le plan. Elles assurent la programmation de la construction de logements sociaux ou de leur réhabilitation dans un souci de mixité sociale. Elles évaluent annuellement la situation des demandes non satisfaites.

La motivation du refus d’attribution

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Le ou les motifs du refus d’attribution doivent être notifiés par écrit au demandeur (Art. L. 441-2-2). Le décret du 22 septembre 1999 précise que l’insuffisance de ressources ne peut plus être considérée comme un motif valable de refus.

Les recours

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Le demandeur de logement qui n’aura fait l’objet d’aucune proposition dans le délai normal déterminé par l’accord collectif pourra saisir la commission de médiation (Art. L. 441-2-3) afin de faire l’objet d’un examen prioritaire.

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Placée auprès du préfet, cette commission est composée de quatre représentants des organismes bailleurs, quatre représentants des associations de locataires, deux représentants des associations chargées de l’insertion et du logement des plus défavorisés.

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A la requête du demandeur insatisfait, elle émettra un avis qu’elle transmettra au préfet, aux maires et aux organismes d’HLM concernés et, s’il s’agit d’une personne défavorisée, au comité responsable du suivi du plan départemental d’action pour le logement des plus démunis.

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« Dans l’Aube, la commission de médiation est composée des représentants des partenaires du plan et de chacun des bailleurs présents dans le département. Lorsque tous les bailleurs ont été destinataires d’une demande qui ne s’est pas traduite par une proposition de logement, la commission est saisie à l’initiative des ménages concernés, ou d’un travailleur social.

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La situation de 500 ménages, en moyenne, est examinée chaque année lors de ces réunions de commission bimensuelles. Un relogement a été proposé dans 80 % des cas » [1][1] Deux ans de lutte contre les exclusions, Ministère....

Les moyens de contraintes

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Pour garantir le droit au logement, le préfet, représentant de l’Etat, dispose de moyens de contrainte importants. Il peut se substituer aux élus et aux organismes d’HLM (Art. L. 441-1-3) :

  • Il peut procéder à l’inscription d’office de tout demandeur qui n’aurait pas reçu son numéro départemental dans la durée d’un mois.

  • Si l’organisme HLM refuse de signer l’accord collectif, le préfet peut désigner les personnes prioritaires et fixer le délai dans lequel celui-ci est tenu de les loger.

  • Si l’organisme HLM signe l’accord mais ne respecte pas ses engagements, le préfet peut procéder à un nombre d’attributions égal au nombre de logements restant à attribuer aux personnes défavorisées, en vertu de l’accord et après consultation des autres communes.

  • En cas d’échec de toutes les procédures, le préfet peut désigner, pour la durée d’un an, un délégué spécial chargé de prononcer les attributions de logement dans le respect des conventions de réservation de logement.

Très complexe mais cohérente et ambitieuse, la loi se heurte à de nombreuses difficultés d’application comme le constate le « Septième rapport du Haut comité pour le relogement des plus démunis ».

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Bassins d’habitat non délimités, accords collectifs non signés, numéros uniques non délivrés, commissions de radiation non créées « au prétexte d’attendre le numéro unique dont l’enregistrement va faire partir les délais officiels ».

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C’est l’ensemble des outils juridiques du volet logement qui, dans de nombreux départements, ne s’est pas mis en place faute de volonté politique des instances locales. Et pour les départements où ça fonctionne déjà, le démarrage est lent et il n’y a pas, malgré les engagements signés des bailleurs, de résultats évidents.

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Comment comprendre, alors qu’existent face à des centaines de milliers de famille en situation d’hébergement, de suroccupation et d’insalubrité, un arsenal juridique et beaucoup d’argent (les crédits alloués ne sont que partiellement dépensés), que le droit au logement reste en panne ?

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Plusieurs raisons peuvent être invoquées.

Les mal logés sont silencieux

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Hormis les actions d’éclat médiatiques menées il y a plusieurs années par des associations militantes comme le DAL et Emmäus, et plus récemment, le retentissement de certains jugements [2][2] Squat : nécessité fait loi pour le juge, Libération,... qui mettent à égalité « droit au logement » et droit de propriété, les mal logés font peu parler d’eux.

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L’absence de logement, l’habitat insalubre, la promiscuité, même l’expulsion (qui concerne 6.000 familles par an) suscitent peu d’émissions d’information, de débats grand public. La sollicitude qui entoure aujourd’hui les enfants et dont nous avons vu ces derniers mois l’important déploiement (états généraux, colloques…) ne s’étend pas à ces conditions d’existence qui ne sont pourtant pas sans conséquences pour leur éducation et donc pour leur avenir.

Les mal logés ne coûtent pas grand chose

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Certes les structures d’accueil sont onéreuses mais elles ne s’adressent qu’à une toute petite partie de la population en rupture d’hébergement. D’abord parce que les places sont limitées (35.000 environ pour toute la France) mais également parce que les personnes admises doivent nécessiter un accompagnement social, éducatif, voire psychologique et être prêtes, en contrepartie du toit, à l’accepter. Un accompagnement qui dure souvent plus longtemps qu’il ne devrait faute de solution rapide de sortie pour ceux qui sont prêts à retrouver une vie normale en accédant à un logement indépendant.

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Contrairement donc aux chômeurs qui portent atteintes aux grands équilibres sociaux, qui creusent dangereusement des trous dans les caisses de l’Etat et de la protection sociale, mangent des points de croissance, les mal logés dans leur majorité ne coûtent pas grand chose. Par exemple, d’après Le monde des dossiers et documents de novembre 2000, seulement 12 % des RMIstes en région parisienne sont logés en HLM. Où vivent les autres ? La majorité d’entre eux vivent hébergés chez leurs parents ou (beaucoup plus rarement) chez des amis. Sans même chiffrer le coût de la construction et de l’entretien des logements qui seraient nécessaires à leur autonomie, les économies annuelles pour les seules prestations sociales non versées sont d’importance. Aucune aide personnelle au logement n’est perçue par ses bénéficiaires et, considérés par la CAF comme logés à titre gracieux, leur RMI est même diminué d’un montant forfaitaire.

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Si le coût financier est réduit pour la collectivité, on peut s’interroger sur le coût social de cette situation. Sans remettre en cause la solidarité familiale, fondement essentiel de toute société, comment mesurer les conséquences de cette dépendance tardive dans une société qui véhicule l’autonomie individuelle comme la valeur de référence et qui exige de chacun qu’il développe de plus en plus précocement ses capacités en ce sens ?

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Contrairement aux autres volets de la loi, par exemple au dispositif TRACE ou à la CMU, où l’Etat donne de l’argent pour le droit à l’insertion professionnelle des jeunes, ou le droit à la santé, le droit au logement dans le respect de la mixité sociale exige plus : l’acceptation du pauvre près de chez soi. C’est de notre capacité à tous à vivre ensemble dont il est question.

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Compte tenu à la fois des fortes résistances locales à la construction de logement sociaux, dans un contexte où la lutte contre l’insécurité et la montée de petite délinquance occupent beaucoup de terrain, et des difficultés pour les personnes concernées à se battre pour leurs droits, il faudra encore une importante volonté politique nationale pour que la loi fasse la preuve de son efficacité. Comme le préconise le Haut Comité pour le logement des plus défavorisés, cette volonté peut se traduire par des campagnes publiques d’information sur le numéro unique départemental et les droits de recours qui y sont associés. L’information à tous est nécessaire pour que l’accès au logement s’inscrive dans le droit et devienne réalité pour la partie la plus vulnérable de la population.

Notes

[1]

Deux ans de lutte contre les exclusions, Ministère de l’Emploi et la Solidarité, septembre 2000.

[2]

Squat : nécessité fait loi pour le juge, Libération, 29 novembre 2000.

Plan de l'article

  1. Un droit qui peine à entrer dans les faits
  2. Le droit à l’examen du dossier
  3. La motivation du refus d’attribution
  4. Les recours
  5. Les moyens de contraintes
  6. Les mal logés sont silencieux
  7. Les mal logés ne coûtent pas grand chose

Pour citer cet article

Duquesne Colette, « Les lenteurs du droit au logement », Journal du droit des jeunes, 2/2002 (N° 212), p. 23-25.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2002-2-page-23.htm
DOI : 10.3917/jdj.212.0023


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