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Journal du droit des jeunes

2002/2 (N° 212)


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Les prestations d’aide sociale sont souvent assimilées à de véritables obligations alimentaires mises à la charge de la collectivité. Fondées elles aussi sur l’idée d’une prise en charge du besoin, elles sont cependant loin d’en suivre tous les principes.

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1. - Au-delà des différences relatives aux conditions d’obtention et à la détermination du quantum, les prestations d’aide sociale manifestent leur singularité par leur caractère remboursable. Alors que la jurisprudence civile refuse toute forme de récupération des aliments, tant du vivant du bénéficiaire qu’à sa mort, les dispositions du Code de l’action sociale et des familles prévoient expressément cette possibilité pour les prestations d’aide sociale à l’article L. 132-8 [1][1] Anc. art. 146 du Code de la famille et de l’aide s....

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2. - Le principe selon lequel l’aide apportée par la collectivité n’est qu’une avance remboursable ne date véritablement que du début du siècle. Ce sont les lois du 15 juillet 1893 sur l’assistance médicale et du 14 juillet 1905 relative à l’assistance aux vieillards, aux infirmes et aux incurables qui, les premières, l’affirment expressément. Il faut attendre le décret-loi du 29 novembre 1953, fondateur de l’aide sociale moderne, pour que les recours soient systématisés et leur champ d’application élargi. Les principes mis en place seront ultérieurement repris sans modification substantielle à l’article 146 du Code de la famille et de l’aide sociale par le décret n° 61-495 du 15 mai 1961 [2][2] Devenu avec l’ordonnance n°2000-1249 du 21 décembre....

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3. - La procédure de récupération des prestations d’aide sociale visée par l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles ne doit pas être confondue avec d’autres mécanismes de récupération dont l’objectif est similaire, mais qui ne reposent pas sur les mêmes fondements. Elle doit être distinguée de l’action en répétition de l’indu, qui a pour but d’obtenir le remboursement d’un trop perçu du bénéficiaire résultant d’une erreur des services instructeurs ou d’une fraude de sa part. Il faut la différencier aussi des actions en récupération des avances consenties au bénéficiaire, dans le cas par exemple d’un accueil d’urgence effectué avant toute appréciation de la situation par la commission d’admission ou encore d’une carence des débiteurs d’aliments. Le recours aux dispositions de l’article L. 132-8 suppose que les prestations en cause aient été régulièrement versées sans qu’il y ait eu dol ou erreur et qu’elles soient fondées seulement sur le droit ouvert à l’assisté par la commission d’admission.

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4. - Depuis les lois de décentralisation, notamment la loi n° 83-8 du 7 janvier 1983 qui a conduit au transfert des compétences d’aide sociale de l’Etat vers les départements, les dépenses en matière d’aide sociale n’ont cessé de progresser [3][3] « Décentralisation et développement social : l’inéluctable.... Aujourd’hui, elles représentent un poids important dans le budget des départements, qui trouvent dans les mécanismes de récupération un outil de rationalisation des dépenses [4][4] Selon une enquête de l’Observatoire national de l’action.... Toutefois, si l’augmentation des procédures de récupération est une tendance manifeste de la majorité des départements, leur mise en œuvre laisse place à de grandes diversités [5][5] 95èm Congrès des notaires Demain la famille Marseille....

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5. - Fondé sur une certaine conception idéologique du secours que doit octroyer l’Etat et de la place qu’il doit occuper dans ce domaine, le principe des récupérations a subi de multiples altérations au fil des lois nouvelles. Les modifications successives ont profondément remis en cause la logique et la viabilité du système, à tel point qu’une récente proposition de loi propose une clarification des conditions de récupération de certaines prestations sociales [6][6] Proposition de loi n° 2206 « relative à la clarification.... Comme l’affirme un auteur, « les réglementations et pratiques qui régissent à l’heure actuelle la question des recours manquent de cohérence : loin de récompenser l’entraide, le droit positif favorise la fraude et entraîne une déresponsabilisation certaine des assistés, en particulier dans le domaine patrimonial »[7][7] V. Gernez, « Récupération des prestations d’assistance :.... Loin d’être épuisé, le débat sur ces questions se trouve aujourd’hui relancé par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie, ainsi que par le projet de loi n° 2415 sur la modernisation sociale [8][8] Projet de loi n° 2415 de modernisation sociale déposé....

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Mais plus qu’une simple retouche, l’ensemble du système de récupération des prestations d’aide sociale mérite une révision pour que soit rétablie sa cohérence d’origine et assurée son adaptation à la situation actuelle. La diversité qui règne actuellement dans les règles de récupération doit être corrigée et la complexité des opérations de récupération atténuée.

I - La diversité des règles de récupération

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6. - Malgré un objectif unique, les procédures de récupération des prestations d’aide sociale visées par l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles sont loin d’être uniformes. Au-delà des différences entre départements dues aux lois de décentralisation et à la faculté pour eux d’adapter les dispositions législatives dans un sens plus favorable, la diversité des règles de récupération trouve sa source dans les dispositions qui fixent l’étendue des recours (A) et les limites de la récupération en fonction du type de prestation et du cas de récupération (B).

A - L’étendue des recours ouverts aux débiteurs d’aide sociale

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7. - Malgré un principe général de subsidiarité, la récupération des prestations d’aide sociale n’est pas ouverte de manière absolue. Elle suppose l’existence de circonstances particulières. L’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles dispose : « Des recours sont exercés par le département, par l’État, […] a) Contre le bénéficiaire revenu à meilleure fortune ou contre la succession du bénéficiaire ; b) Contre le donataire lorsque la donation est intervenue postérieurement à la demande d’aide sociale ou dans les dix ans qui ont précédé cette demande ; c) Contre le légataire […] ». Bien que limitative, cette énumération couvre à peu près tous les cas dans lesquels la situation patrimoniale du bénéficiaire de l’aide sociale rend possible un éventuel recours. Cependant, la question s’est posée du caractère exhaustif de cette liste. Les tribunaux ont toujours repoussé les tentatives d’élargissement du champ d’application de l’action en récupération. Ils considèrent que l’énumération faite à l’article L. 132-8 est limitative et ne souffre aucune extension [9][9] CE, 18 mai 1998, D 1998, Inf. Rap. 153, Juris-Data.... Cependant, malgré la délimitation stricte du cadre des actions en récupération, leur mise en œuvre suscite encore des difficultés.

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8. - Parmi les différents cas de récupération prévus par l’article L. 132-8, le retour à meilleure fortune du bénéficiaire est celui dont l’application a suscité le plus d’interrogations. De nombreux développements en doctrine et de multiples précisions en jurisprudence ont été nécessaires pour que les contours de la notion de « retour à meilleure fortune » puissent être définis. Aujourd’hui, la plupart des problèmes d’interprétation relatifs à cette notion ont été aplanis, mais certains points demeurent encore en suspens. Pour être caractérisé, le retour à meilleure fortune suppose la survenance d’un élément nouveau [10][10] Contra Comm. centr. aide soc., 15 mars 1985, RF aff..... Cette condition n’a jamais posé de problème, car l’article L. 132-1 du Code de l’action sociale et des familles prévoit que le montant de l’aide sociale est fonction de la situation de besoin du demandeur. Si l’appréciation de la situation patrimoniale du demandeur par la commission d’admission a conduit à reconnaître sa situation de besoin et corrélativement à lui octroyer une aide de la collectivité, il est exclu que cette même situation puisse ouvrir un droit à récupération. Ce qui est vrai dans un sens, l’est aussi dans l’autre, tout élément nouveau peut ouvrir ce droit, dès lors qu’il a pour conséquence d’améliorer la situation patrimoniale du bénéficiaire de l’aide sociale. Peu importe que cet élément soit matériel ou non et qu’il ait un impact direct ou non sur cette situation. Il en va ainsi par exemple du mariage d’où découlent des droits nouveaux pour les époux, à l’image des articles 212 et 214 du Code civil. Toutefois, il s’agit le plus souvent d’un événement matériel qui engendre une augmentation du patrimoine de l’intéressé ou une réduction de ses charges. C’est le cas notamment du retour à l’emploi, de l’obtention d’une donation ou d’un héritage. Si l’existence d’un élément nouveau est un préalable indispensable, il est impératif que cet élément ait conduit à l’amélioration de la situation du bénéficiaire. La jurisprudence définit le retour à meilleure fortune comme un « accroissement significatif du patrimoine, par l’apport de biens importants et nouveaux »[11][11] Comm. centr. aide soc., 23 mars 1990, n° 892.010, département.... Les tribunaux rejettent les actions en récupération lorsque l’événement à l’origine du recours n’a conduit qu’à substituer un bien à un autre de valeur équivalente [12][12] Comm. centr. aide soc., 26 juin 1987, RF aff. soc..... Ainsi, la vente par le bénéficiaire de l’aide sociale d’un immeuble dont il était propriétaire au moment où l’aide lui avait été accordée, ne constitue pas le retour à meilleure fortune prévu par la loi, dès lors qu’elle n’augmente pas la valeur du patrimoine de l’intéressé [13][13] Comm. centr. aide soc., 31 janvier 2000, dossier n°.... De la même façon, la perception d’un capital destiné à compenser le handicap physique ou le préjudice matériel ou moral du bénéficiaire de l’aide sociale ne saurait être regardée comme un retour à meilleure fortune [14][14] Comm. centr. aide soc., 28 avril 2000, département.... Toutefois, les interprétations jurisprudentielles varient en fonction des éléments d’espèce. Il a notamment été décidé que dans le cas d’une « cession résultant d’une expropriation, il y a lieu d’admettre que la somme perçue a comporté une plus-value par rapport à la valeur intrinsèque de l’immeuble », ce qui légitime l’action en récupération15. De la même manière, la commission centrale d’admission a considéré dans certains cas, que l’aliénation d’un bien dont le propriétaire n’a plus l’usage constitue un retour à meilleure fortune, dès lors que la vente lui permet d’utiliser, pour son usage personnel, des sommes dont il ne disposait pas antérieurement [16][16] Comm. centr. aide soc., 23 juin 1980, RD sanit soc..... Cette solution semble conforme au principe de subsidiarité posé par le Code, mais elle est contestable. Elle conduit à procéder à la récupération d’un capital qui était déjà présent dans le patrimoine du bénéficiaire au jour de l’admission à l’aide sociale et dont l’appréciation avait été prise en compte dans la décision d’attribution. Il serait plus logique, comme le proposent certains auteurs, que le retour à meilleure fortune ne soit apprécié qu’au regard des éventuels revenus produits par ces capitaux [17][17] E. Alfandari, Action et aide sociales, Précis Dalloz,....

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9. - Outre le recours contre l’assisté revenu à meilleure fortune, le Code de l’action sociale et des familles prévoit la possibilité d’un recours sur les donataires. Destiné en grande partie à dissuader les demandeurs indélicats de s’appauvrir volontairement par le biais de libéralités entre vifs avant d’obtenir les secours de la collectivité, ce mécanisme s’inscrit également comme un complément logique du premier, en ce qu’il permet d’éviter que l’octroi de libéralités empêche un éventuel retour à meilleure fortune. Malgré ses objectifs, le recours n’est pas subordonné à la preuve d’une fraude du donateur, de la volonté d’organiser son appauvrissement dans le but d’obtenir une aide sociale, ni à celle d’une collusion frauduleuse du donateur et du donataire. Quel que soit le contexte, l’acte de transmission à titre gratuit ouvre la possibilité du recours.

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L’action en récupération à l’encontre du donataire peut être exercée du vivant du donateur, mais également après son décès. Elle concerne les donations effectuées postérieurement à l’admission du donateur au bénéfice de l’aide sociale, mais aussi celles qui sont intervenues antérieurement dans les dix années qui ont précédé la demande d’aide sociale [18][18] Le délai de dix ans a été instauré par la loi n° 97-60.... Dans ce dernier cas, le recours n’est pas limité à la seule partie de la prestation versée entre la date d’admission et la date à laquelle aurait expiré le délai prévu par l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles, mais peut s’exercer sur la totalité de la créance [19][19] CE, 21 février 2000, RD sanit. soc. 2000, p. 583, note.... Bien qu’une telle pratique, qui consiste à prendre en considération un événement intervenu antérieurement à l’admission à l’aide sociale puisse paraître excessive en l’absence de manœuvres frauduleuses de la part du bénéficiaire, elle est parfaitement conforme avec le principe de subsidiarité. D’ailleurs, une limitation dans le temps ne se justifie guère. Les arguments qui reposent sur l’incapacité pratique du bénéficiaire de prévoir son état de besoin au-delà et la difficulté d’un retour en arrière ne sont pas convaincants. En effet, rien n’explique que l’aléa issu de l’impossibilité pour le donateur d’apprécier sa situation à venir au jour de la donation doive être supporté par la collectivité plutôt que par le donataire. Quant aux difficultés d’un retour à la situation initiale après plusieurs années, elles ne sont pas plus importantes que celles qui se rencontrent dans le cas d’une révocation sur le fondement des articles 955 et suivants du Code civil, qui est soumise à la prescription de droit commun de trente ans.

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Malgré tout, certains estiment cette période de dix années beaucoup trop longue, et affirment qu’ « il est permis de craindre que certaines personnes, en raison de l’âge, de la maladie ou de l’infirmité, ne se retrouvent finalement frappées d’une sorte d’incapacité de fait à disposer à titre gratuit ou ne se détournent de l’aide sociale »[20][20] D. Vigneau, « Libéralités et succession de l’incapable....

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10. - Si la limitation dans le temps du recours contre le donataire est difficilement justifiable, sauf par des considérations d’ordre politique, l’existence même du recours l’est tout autant au regard des dispositions du Code civil. En effet, l’article 894 du Code civil dispose : « la donation entre vifs est un acte par lequel le donateur se dépouille actuellement et irrévocablement de la chose donnée, en faveur du donataire qui l’accepte ». Les seules exceptions à ce principe sont expressément définies à l’article 953 du Code civil selon lequel « la donation entre vifs ne pourra être révoquée que pour cause d’inexécution des conditions sous lesquelles elle aura été faite, pour cause d’ingratitude, et pour cause de survenance d’enfants ». Il est difficile de trouver au sein de cette énumération la légitimation de la récupération par l’aide sociale. Comme le fait remarquer le professeur Alfandari, « en tenant compte de l’attitude du donataire vis-à-vis du donateur, la commission d’admission paraît sanctionner l’ingratitude du premier, qui est précisément un cas de révocation »[21][21] E. Alfandari, Action et aide sociales, op. cit., n°.... Cependant, cette explication est loin d’emporter l’adhésion dans la mesure où le recours n’est pas subordonné à l’attitude du donataire, mais à l’existence d’une transmission à son profit. Il est préférable de considérer que l’action en récupération visée par l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles n’est pas assimilable à une révocation, mais repose sur l’existence d’une dette mise à la charge du débiteur par le Code en sa qualité de donataire. De même que l’article L. 6.145-11 du Code de la santé publique crée une créance directe des établissements publics de santé sur certains obligés alimentaires de leurs patients [22][22] P. Bertheit, Les obligations alimentaires et les transformations..., il est possible de considérer que l’article L. 132-8 crée une créance des débiteurs d’aide sociale à l’encontre des donataires de leurs bénéficiaires. Cette analyse peut en outre se prévaloir du fait que contrairement à une révocation qui emporte une obligation de restitution du bien donné, l’action en récupération s’exerce à l’encontre du patrimoine du donataire sans plus de distinction.

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11. - Les interrogations relatives au recours de l’aide sociale à l’encontre du donataire ne se limitent pas simplement au délai dans lequel doit s’inscrire cette action ou son bien-fondé. Elles touchent également le sens du mot « donation ». Certes, la donation s’entend d’une transmission à titre gratuit doublée d’une intention libérale. Mais dans la pratique, la situation est loin d’être claire. La seule certitude réside dans le fait que le recours ouvert à l’aide sociale n’est pas limité au regard de la forme que peut prendre la transmission pécuniaire [23][23] CE, 13 janvier 1999, Juris-Data n° 050.066.. Si le transfert d’argent est plus simple à appréhender comme relevant de la catégorie des donations lorsqu’il a été consenti sans contrepartie, il n’en va pas de même lorsque peut apparaître une certaine compensation à ce transfert ou que le transfert a lieu en nature. La donation entre vifs se distingue notamment d’une vente ou d’un bail à nourriture qui sont des contrats conclus à titre onéreux. Ainsi, l’article L. 132-8 ne permet pas d’engager une action en récupération à l’encontre des acquéreurs d’un immeuble vendu par le bénéficiaire d’une prestation d’aide sociale, dès lors que la vente a été consentie sous condition du versement d’une rente annuelle et de l’engagement de subvenir aux besoins du vendeur [24][24] CE, 15 janvier 1999, Juris-Data n° 050.023.. Toutefois, il est de jurisprudence constante que la qualification donnée par les parties à un contrat ne saurait faire obstacle au droit pour l’administration de l’aide sociale de rétablir, s’il y a lieu, sa nature exacte, sous le contrôle des juridictions de l’aide sociale et sous réserve pour ces dernières, en cas de difficulté sérieuse, d’une question préjudicielle [25][25] Comm. centr. aide soc., 20 avril 1998, département.... Une vente à un prix très avantageux peut être qualifiée de donation déguisée, de même qu’un bail à nourriture comportant une disparité flagrante entre l’ampleur des avantages consentis par le bailleur et les charges minimes assumées par le preneur [26][26] Contra, CE, 18 mai 1998, D. 1999, 85, note F. Boul.... Dans le même esprit, le Conseil d’Etat a décidé que l’acte assorti d’une clause d’inaliénabilité la vie durant du donateur ne lui ôte pas son caractère de donation et à ce titre se trouve soumis aux dispositions de l’article L. 132-8 [27][27] CE, 17 mai 1999, Juris-Data n° 050.577.. Toutefois, cette extension des prérogatives de l’aide sociale reste strictement limitée à la démonstration de l’intention libérale du donateur. Aussi, le département ne peut exercer d’action en récupération au seul motif que la sœur de la bénéficiaire aurait prélevé des sommes sur le compte de celle-ci avant son décès [28][28] CE, 3 février 1999, Juris-Data n° 050.738 ; adde CA.... Le problème se pose de la même façon pour les contrats d’assurance vie souscrits par les bénéficiaires d’aide sociale au profit de tiers. L’article L. 132-12 du Code des assurances affirme à cet égard que « Le capital ou la rente stipulés payables lors du décès de l’assuré à un bénéficiaire déterminé ou à ses héritiers ne font pas partie de la succession de l’assuré ». Cependant, la requalification est plus aisée car l’article suivant prévoit expressément qu’il y a lieu de requalifier le contrat lorsque les primes d’assurance versées sont manifestement exagérées eu égard aux facultés du souscripteur (C. ass., art. L. 132-13) et selon la jurisprudence, il en va de même lorsque le contrat se trouve dépourvu de tout aléa sérieux [29][29] Comm. centr. aide soc., 19 avril 2000, Département....

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12. - Le recours en récupération se trouve également exclu lorsque le bénéficiaire de l’aide sociale n’est pas le donateur mais son conjoint. Le Conseil d’Etat précise que la donation faite par le conjoint du bénéficiaire de l’aide sociale n’ouvre pas droit à récupération sur le fondement de l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles, même si ce dernier a indirectement « profité » de l’aide ménagère accordée à son épouse [30][30] CE, 9 décembre 1998, Gaz. Pal. 1999, 1, pan. 90.. De même, dans le cas d’une donation-partage faite conjointement par les deux époux, dont un seul est bénéficiaire de l’aide, le recours du département ne peut être exercé que sur la part de la donation qui a été faite par l’époux ayant la qualité de bénéficiaire d’une prestation d’aide sociale [31][31] CE, 9 décembre 1998, Juris-Data n° 051.516..

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13. - Le recours contre la succession du bénéficiaire visé au 1° de l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles relève d’une logique analogue. Il s’exerce contre l’hérédité, non contre les héritiers tenus personnellement. Par conséquent, la renonciation des héritiers à la succession est sans effet sur l’exercice du recours [32][32] Comm. centr. aide soc., 6 mai 1982, RD sanit. soc..... La récupération s’exerce sur l’intégralité de l’actif net de la succession sans aucune limite mais sans que les héritiers potentiels ne soient inquiétés sur leur patrimoine propre [33][33] Comm. centr. aide soc., 19 décembre 1984, RF aff. soc..... Dans le cadre de ce recours, la difficulté majeure ne relève pas de l’appréciation de l’événement intervenu sur la situation du bénéficiaire, mais de la définition de l’actif net successoral sur lequel doit reposer l’action en récupération. Malgré quelques décisions dissidentes, cette définition semble aujourd’hui bien fixée. L’actif net successoral s’entend de la valeur des biens transmis par le défunt, déduction faite des dettes à sa charge au jour de l’ouverture de la succession, des legs particuliers, des frais funéraires et des droits de mutation [34][34] CE, 15 octobre 1999, Rec. p. 314, Juris-Data n° 051128 ;.... La créance d’aide sociale ne constitue pas un passif déductible de la succession. Elle doit être réglée après les autres dettes. Si le département a obtenu le règlement de sa créance avant que tous les créanciers ne soient désintéressés, il lui incombe de rembourser le trop perçu.

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14. - L’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles prévoit en dernier lieu la possibilité d’un recours contre le légataire. Dernière pierre à l’édifice des actions en récupération, ce recours semble sans véritable intérêt pratique. Que les biens du bénéficiaire défunt soient récupérés sur la succession ou entre les mains de chaque légataire ne semble pas changer les choses ; mais c’est oublier que contrairement aux légataires universels ou à titre universel, le légataire à titre particulier n’est normalement pas tenu des dettes de la succession [35][35] CE, 4 février 2000, JCP éd. N 2000, act. 515, RD sanit..... Cette règle est parfaitement rappelée dans la définition retenue par la jurisprudence de l’actif net successoral qui est évalué déduction faite des legs particuliers. Le visa des légataires par l’article L. 132-8 permet de gommer cette limite et de permettre l’exercice du recours quelle que soit la qualité du légataire avantagé par le défunt.

B - Les limites de la récupération

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15. - Déjà fortement restreinte par les prescriptions de l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles définissant les cas d’ouverture de l’action, la récupération des prestations d’aide sociale se trouve encore amoindrie par d’autres dispositions spécifiques qui viennent s’y ajouter.

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16. - L’article 4 du décret n° 61-495 du 15 mai 1961 prévoit notamment : « Les recours prévus à l’article L. 132-8 du Code sont exercés, dans tous les cas, dans la limite du montant des prestations allouées au bénéficiaire de l’aide sociale » [36][36] Rép. min., n° 46.169, JOAN, 9 décembre 1985, p. 56.... Bien que logique sur le fond, ce principe doit être critiqué. En effet, si la récupération s’effectue plusieurs années après les versements, il est probable que les fonds récupérés ne permettront pas de couvrir l’exacte proportion de l’aide reçue, compte tenu de l’évolution du coût de la vie. En d’autres termes, le remboursement effectué couvrira d’autant moins les frais avancés qu’il s’éloigne dans le temps. S’il est compréhensible que les rédacteurs de cette disposition ne se soient pas risqués à prévoir l’application d’un taux d’intérêt aux récupérations des prestations d’aide sociale, en revanche, il est contestable que l’analyse prétorienne ait exclu cette possibilité.

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17. - En matière de récupération à l’encontre des donataires ou légataires, la limite est double. Non seulement le recours ne peut s’exercer que dans la limite du montant des prestations allouées, mais il ne peut être supérieur au montant des avantages reçus par ceux-ci. L’article 4 du décret n° 61-495 du 15 mai 1961 précise à cet égard qu’en matière de donation, l’avantage reçu est égal à la valeur du bien transmis appréciée au jour de l’introduction du recours, de laquelle il faut retrancher, le cas échéant, les plus-values résultant des impenses ou du travail du bénéficiaire [37][37] Pour une application dans le cas d’une donation avec.... Cette limitation du recours à l’avantage consenti apparaît logique lorsque le bénéficiaire est un donataire ou un légataire à titre particulier. En revanche, elle peut être discutable lorsqu’elle s’exerce au profit des légataires universels ou à titre universel. En effet, si les premiers ne sont pas légalement tenus des dettes de la succession, ce n’est pas le cas pour les seconds. Les articles 1012 et 1024 du Code civil disposent à cet égard : « Le légataire à titre universel sera tenu, comme le légataire universel, des dettes et charges de la succession du testateur, personnellement pour sa part et portion, et hypothécairement pour le tout ». Cependant, telle n’est pas l’orientation retenue par le législateur de l’aide sociale qui laisse ainsi transparaître la différence fondamentale entre les dettes civiles récupérables ultra vires successionis et les dettes sociales.

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18. - A ces limites relatives à l’étendue du recours en récupération, il faut ajouter celles qui relèvent de l’objet des prestations à recouvrer. Bien que le principe de subsidiarité reste l’un des pivots des mécanismes contemporains d’aide sociale, il a connu de multiples altérations ou atténuations au fil des réformes. Certaines prestations sont purement et simplement exclues de tout recours. C’est le cas pour la nouvelle "prestation autonomie" créée par la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 qui prendra le relais au 1er janvier 2002 de l’actuelle "prestation spécifique dépendance", l’article L. 232-19 nouveau du Code de l’action sociale et des familles disposant : « Les sommes servies au titre de l ’allocation personnalisée d’autonomie ne font pas l’objet d’un recouvrement sur la succession du bénéficiaire, sur le légataire ou sur le donataire ».

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19. - Pour d’autres prestations, les possibilités de récupération ne demeurent possibles qu’au-delà de certains seuils ou pour certaines catégories de personnes [38][38] Il est possible d’y ajouter un troisième type de prestations.... Pour les recours contre le bénéficiaire revenu à meilleure fortune, le donataire ou le légataire à titre particulier, les règles sont simples. L’action s’exerce dès le premier franc et sans application de seuil, quelle que soit la prestation en cause [39][39] En matière de donation, v. Rép. min. n° 7.229, JOAN.... Dans le cas du recours sur succession, auquel doit être assimilé le recours contre le légataire universel ou à titre universel depuis la décision du Conseil d’Etat du 4 février 2000, la situation est un peu différente [40][40] CE, 4 février 2000, RD sanit. soc. 2000, p. 568, concl..... La volonté d’encourager le maintien à domicile des personnes âgées et des personnes handicapées a conduit le législateur à formuler des règles dérogatoires qui rendent le recouvrement des prestations d’aide sociale à domicile plus difficile [41][41] « Un tel dispositif encourage en effet les familles.... A cet égard, l’article 4-1 du décret n° 61-495 du 15 mai 1961 prévoit que le recouvrement sur la succession du bénéficiaire des sommes versées au titre de l’aide sociale à domicile, de la prestation spécifique dépendance ou de la prise en charge du forfait journalier s’exerce sur la partie de l’actif net successoral défini par les règles du droit commun qui excède 300.000 francs. Il en va de même pour l’allocation compensatrice pour tierce personne, depuis que le Conseil d’Etat a clairement affirmé que « eu égard aux conditions auxquelles sont subordonnées son attribution et son versement, l’allocation compensatrice prévue par l’article 39 de la loi du 30 juin 1975 doit être regardée comme une prestation d’aide sociale à domicile versée aux handicapés »[42][42] CE, 29 juillet 1994, n° 111.251, département de l’Indre,.... En revanche, la question reste posée de savoir s’il convient d’opérer une distinction entre le cas où le bénéficiaire de l’allocation compensatrice réside dans son domicile personnel et celui dans lequel il se trouve hébergé. Cependant, aucune raison ne semble justifier une telle distinction, en effet l’article L. 245-6 du Code de l’action sociale et des familles (anc. art. 39 de la loi du 30 juin 1975) ne distingue nullement le cas où l’allocation a été versée alors que l’intéressé était à domicile et les autres [43][43] J.-C. Bonichot, conclusions sur Conseil d’Etat, 29....

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20. - Outre la complexité engendrée, cette dichotomie entre les récupérations sur succession et les récupérations sur les donataires pose de véritables difficultés pratiques. Interrogé sur la place de la donation-partage dans ce schéma, le Conseil d’Etat a récemment dû préciser que malgré les dispositions des articles 1077 du Code civil et 784 du Code général des impôts qui assimilent la donation-partage à un avancement d’hoirie imputable sur la part de réserve des héritiers, l’action en récupération sur le donataire prévue à l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles reste applicable [44][44] CE, 28 juillet 2000, Juris-Data n° 061.104 ; Comm..... De fait, la distinction effectuée conduit à des situations dans lesquelles des individus ayant bénéficié des mêmes prestations sont traités différemment selon que la transmission de leurs biens s’effectue par donation, legs ou succession. Pour se convaincre des incohérences pratiques suscitées par ces dispositions, il n’est qu’à reprendre le considérant principal de la décision de la Commission centrale d’aide sociale rendue le 16 juin 1991 : « Considérant qu’en l’espèce il n’est pas contesté que Mme […], bénéficiaire de l’allocation compensatrice depuis le 1er décembre 1986, a effectué une donation au profit de ses deux enfants en date du 26 mars 1983 ; que c’est donc à bon droit que la commission d’aide sociale a décidé une récupération sur les donataires en date du 21 septembre 1988 ; que la circonstance que cette donation constitue un partage anticipé et que si elle n’avait pas été consentie, il n’y aurait pas eu de recours ultérieur sur la succession dans la mesure où les héritiers sont les enfants de la bénéficiaire de l’allocation compensatrice, ne saurait exercer aucune influence sur la légalité et le bien-fondé de cette récupération »[45][45] Comm. centr. aide soc., 16 janvier 1991, département.... Il est compréhensible que des règles particulières s’appliquent pour les donations, dans la mesure où la personne toujours en vie pourrait solliciter à nouveau la collectivité après avoir vidé son patrimoine, mais en revanche, la distinction entre legs à titre particulier et succession est sans fondement. Aussi, toutes les propositions de nature à provoquer un alignement des règles applicables doivent être encouragées ainsi que le recommandent les conclusions d’une étude adoptée par l’assemblée générale du Conseil d’Etat le 16 mars 1999 [46][46] Rapport du Conseil d’Etat, « Aide sociale obligation....

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21. - La récupération des prestations d’aide sociale est limitée en raison de l’objet de certaines prestations, mais aussi selon les personnes auxquelles elles s’appliquent. L’article L. 344-5 du Code de l’action sociale et des familles [47][47] Anc. art. 168, al 5 à 7 du Code de la famille et de... dispose : « Les frais d’hébergement et d’entretien des personnes handicapées dans les établissements de rééducation professionnelle et d’aide par le travail ainsi que dans les foyers et foyers-logement sont à la charge : 1° A titre principal, de l’intéressé lui-même […] ; 2° Et, pour le surplus éventuel, de l’aide sociale sans qu’il ne soit tenu compte de la participation pouvant être demandée aux personnes tenues à l’obligation alimentaire à l’égard de l’intéressé, et sans qu’il y ait lieu à l’application des dispositions relatives au recours en récupération des prestations d’aide sociale lorsque les héritiers du bénéficiaire décédé sont son conjoint, ses enfants ou la personne qui a assumé, de façon effective et constante, la charge du handicapé » [48][48] Après avoir limité cette dérogation aux frais engagés... ; auquel s’ajoute les prescriptions de l’article L. 245-6 du Code de l’action sociale et des familles[49][49] Anc. art. 39 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d’orientation... selon lesquelles : « Il n’est exercé aucun recours en récupération de l’allocation compensatrice à l’encontre de la succession du bénéficiaire décédé lorsque ses héritiers sont son conjoint, ses enfants ou la personne qui a assumé, de façon effective et constante, la charge du handicapé ». La plupart des prestations ouvertes aux personnes handicapées ne sont donc pas passibles de récupération. Cependant, il faut noter une distinction essentielle entre les deux dispositions précitées, à savoir que pour les frais visés par l’article L. 344-5 du Code de l’action sociale et des familles, l’exonération de récupération s’exerce quel que soit le type de recours, alors que dans le cas de l’article L. 245-6, seul le recours à l’encontre de la succession du bénéficiaire est exclu [50][50] Comm. centr. aide soc., 13 octobre 1989, département.... Pour le reste, les conditions de mise en œuvre sont identiques.

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22. - Si le principe de l’exonération semble simple, la détermination des conditions de sa mise en œuvre a nécessité plusieurs interventions jurisprudentielles. La Commission centrale d’aide sociale et le Conseil d’état ont notamment dû se prononcer sur la possibilité pour des petits-enfants de se prévaloir de l’exonération prévue aux articles L. 245-6 et L. 344-5. La réponse est intervenue en deux temps. Dans un premier temps, le principe fut affirmé que la dérogation opérée par les textes susvisés était strictement limitée à l’énumération prévue et qu’elle ne s’appliquait pas aux petits-enfants, héritiers du bénéficiaire, qui restaient soumis à la règle de droit commun [51][51] Rép. Min., n° 7876, JOAN 23 février 1998, p. 1.058 ;.... Dans un second temps, il fut reconnu que la dérogation devait pleinement s’exercer lorsque ces mêmes petits-enfants venaient à la succession en représentation de leur parent, enfant du défunt, en vertu des articles 739 et suivants du Code civil [52][52] CE, 9 décembre 1998, département de l’Hérault, Gaz.....

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La question de la définition des termes « personne qui a assumé la charge effective de la personne handicapée » a posé plus de difficultés [53][53] V. concl. P. Hubert sur CE, 29 mars 1991, M. Levesque,.... A l’origine, la position de la Commission centrale d’aide sociale était extrêmement restrictive. Elle décidait notamment qu’en matière de « frais d’hébergement et d’entretien des personnes handicapées [placées] en foyer », il n’y avait pas lieu de faire application des dispositions exonératoires de récupération prévues à L. 245-6 du Code de l’action sociale et des familles, car aucune personne ne pouvait prétendre dans ce laps de temps avoir eu la charge de la personne handicapée de manière effective et constante [54][54] Comm. centr. aide soc., 1ejuin 1990, département du.... Cette jurisprudence s’est depuis infléchie, et dans un arrêt du 29 mars 1991, le Conseil d’Etat admet l’exonération au profit d’un père qui « n’a cessé, tant avant l’admission de son fils dans le foyer que pendant le séjour qu’il a effectué, d’assumer la totalité de ses responsabilités à l’égard de son fils dont il s’est occupé activement sur tous les plans, notamment en pourvoyant à son confort matériel et psychologique, en organisant des séjours en famille à l’occasion des fêtes et lui rendant de fréquentes visites »[55][55] CE, 29 mars 1991, Levesque, JCP éd. N 1991, U, 309,....

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23. - Malgré ces différents assouplissements, l’application des articles L. 245-6 et L. 344-5 soulève encore des difficultés pratiques. Le problème reste notamment posé de l’attitude à adopter en présence de plusieurs héritiers dont certains n’entrent pas dans le cadre des conditions d’exonération du recours en récupération. La seule certitude est l’impossibilité qu’ont les seconds de se prévaloir de la présence de ceux qui ont effectivement assumé la charge du décédé, sous peine de remettre en cause l’esprit même des textes. Pour autant, il semble difficile de faire peser la charge de la récupération sur les seuls héritiers exclus des dispositions exonératoires, car une telle pratique conduirait à leur faire supporter un recours supérieur à ce que prévoient les règles de droit commun, dont les textes sur l’aide sociale ne peuvent s’affranchir. En l’absence de jurisprudence, la meilleure solution consiste à prendre en compte tous les héritiers dans le calcul des parts, mais de n’exercer le recouvrement que sur celles des héritiers non exonérés [56][56] D. Froger, « Difficultés inhérentes à la récupération....

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Dans ce contexte, l’autre question susceptible de se poser est celle de l’étendue de l’exonération en présence d’un héritier exonéré et d’un autre héritier non exonéré mais renonçant. Faut-il opter pour une exonération totale de récupération au risque d’encourager la fraude ou choisir de limiter l’exonération à la part originelle du seul héritier exonéré ? La difficulté a été tranchée par un arrêt du Conseil d’Etat qui décide qu’il y a lieu d’écarter le recours du département lorsque la succession de la personne handicapée échoit uniquement à la personne qui en a assumé la charge, même en cas de renonciation des autres héritiers [57][57] CE, 22 juin 1988, JCP éd. N 1989, II, p. 26, note V..... Toutefois, rien n’empêche le département de contester la renonciation, chaque fois qu’il pourra démontrer l’existence d’une manœuvre frauduleuse destinée à soustraire la succession à l’action du département.

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24. - Au-delà des difficultés techniques d’application, le décalage entre la récupération des prestations servies aux personnes handicapées et les autres pose des problèmes de classification des prestations. Le régime applicable doit-il être déterminé au regard de la prestation allouée ou de la personne du bénéficiaire ? A quel régime doit par exemple être soumise la prestation d’hébergement octroyée à une personne handicapée de plus de soixante ans ? La réponse à cette question n’a pas beaucoup d’importance en terme de prise en charge de la personne, en revanche, elle est fondamentale du point de vue de la récupération. Bien que les dispositions des articles L. 245-6 et L 344-5 ne permettent pas de répondre avec certitude à cette interrogation, le régime applicable devrait logiquement dépendre de la seule situation personnelle du bénéficiaire et non d’une quelconque classification comptable. Cette orientation n’est pas celle qui a été retenue par le Conseil d’Etat. Dans un arrêt du 25 avril 2001, il affirme en effet que les dispositions de l’article 43 de la loi du 30 juin 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées relatives à l’exonération de récupération des prestations d’aide sociale ont pour objet, par dérogation aux dispositions de l’article 146 du Code de la famille et de l’aide sociale, de limiter l’exercice du recours en récupération pour l’ensemble des dépenses d’aide sociale exposées au titre du chapitre VI du même Code relatif à l’ « aide sociale aux personnes handicapées », issu de l’article 48 de la loi du 30 juin 1975, et qu’elles ne s’étendent pas aux prestations d’aide sociale versées, dans les conditions du droit commun, notamment d’âge et de ressources, en application des autres chapitres du Code. Par conséquent, les personnes handicapées âgées de moins de 60 ans admises en maison de retraite relèvent de l’aide sociale aux personnes handicapées et basculent, au-delà de cet âge, dans le régime de l’aide sociale aux personnes âgées. En revanche, les personnes handicapées admises en foyer se voient appliquer le régime de l’aide sociale aux personnes handicapées, quel que soit leur âge [58][58] CE, 25 avril 2001, Juris-Data n° 2001-062165, Dr. adm.....

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25. - Aux limites de la récupération issues des textes, s’ajoutent celles qui proviennent des pratiques de l’aide sociale et surtout de la jurisprudence.

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Le secteur de l’aide sociale à l’enfance est le plus significatif en la matière. Malgré le caractère récupérable de certaines prestations d’aide sociale aux enfants et adolescents et aux familles, aucun recours n’est exercé dans ce domaine. Plus que des difficultés pratiques qui sont présentes pour chaque type de prestation, ce sont des considérations d’équité qui conduisent à ne pas entreprendre de telles démarches, c’est pourquoi le maintien de ces dispositions dans le nouveau Code de l’action sociale et des familles ne paraît guère opportun.

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26. - Les restrictions supplémentaires apportées par le Conseil d’Etat à l’action en récupération sont plus discutables. Dans une affaire qui lui a été soumise le 25 novembre 1998, le Conseil d’Etat a décidé qu’il y avait lieu de tenir compte d’éléments propres à la situation du donataire et à son évolution pour fixer l’étendue du recours en récupération. Une commission centrale d’aide sociale est sanctionnée pour avoir commis une erreur de droit en se plaçant au jour de la date de la demande en récupération pour apprécier si le donataire est en mesure de satisfaire à cette demande, sans rechercher l’existence éventuelle d’éléments postérieurs susceptibles d’avoir eu une incidence sur la situation financière de l’intéressée [59][59] CE, 25 novembre 1998, Rec. p. 440, Dr. adm., 1999,.... De la même manière, la commission centrale d’aide sociale décide dans une décision postérieure du 10 mars 2000, que le retard du département à faire valoir sa créance sur la succession du bénéficiaire défunt et la situation pécuniaire délicate des héritiers sont des motifs pour limiter de moitié la récupération [60][60] Comm. centr. aide soc., 10 mars 2000, dossier n° 981.894,.... Ces solutions, qui doivent être étendues à la situation des légataires, peuvent se prévaloir d’une certaine logique sur le fond : le recours ne peut être exercé que pour autant que le patrimoine du débiteur éventuel permet de satisfaire la demande. Néanmoins, elles permettent de contourner les règles en vigueur, en ouvrant les portes à l’organisation de l’insolvabilité. Elles légalisent en outre de manière indirecte le détournement des compétences de la commission d’admission comme organe d’admission à l’aide sociale, chaque bénéficiaire pouvant provoquer par ce biais une admission forcée de son donataire au bénéfice de l’aide sociale. Le système s’apparente ainsi à un transfert de créances d’aide sociale, le donataire bénéficiant pour faire face à ses besoins d’une somme destinée à être recouvrée par l’aide sociale.

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27. - Au-delà de ces arguments, cette orientation conduit à faire de la créance des débiteurs d’aide sociale, une créance de second ordre, et de la subsidiarité, un principe révolu. Les limites à la récupération de l’aide sociale ne se cantonnent pas simplement au stade des principes, elles transparaissent tout au long de la procédure, de la décision de récupération jusqu’au recouvrement effectif de la créance.

II - La complexité des opérations de récupération

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28. - L’examen des règles de fond de l’action en récupération des dépenses d’aide sociale laisse apparaître les limites du système et révèle de profondes incohérences. En plus de la restriction des cas de recours posée par l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles et de la jurisprudence afférente, l’action des débiteurs d’aide sociale se trouve amoindrie par les spécificités de certaines prestations. Ces obstacles à la récupération ne sont pas les seuls, car une fois franchie la barrière des cas de récupération, la procédure à engager recèle également de nombreux obstacles. Les modalités de mise en œuvre de la récupération sont en effet particulièrement restrictives, tout autant qu’est difficile le recouvrement ultérieur de la créance.

A - Les modalités de mise en œuvre de la récupération

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29. - Malgré les limites posées par les dispositions du Code de l’action sociale et des familles, une part non négligeable des prestations d’aide sociale versées reste susceptible de faire l’objet d’une récupération. Pourtant, même lorsqu’elle est possible sur le fond, la récupération est loin d’être automatique tant les obstacles sont importants et variés tout au long de la procédure.

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30. - Le déclenchement de la procédure de récupération appartient aux seuls préfets et présidents de conseil généraux, dans leur champ de compétence respectif. Il est acquis depuis longtemps que ni les autorités administratives, ni les juridictions d’aide sociale ou civiles n’ont en ce domaine une quelconque compétence. Cette répartition des compétences ne pose pas de difficultés sur le fond, car elle conduit à faire du représentant de la collectivité débitrice d’aide sociale, le référent en matière de récupération. En revanche, les dispositions du Code de l’action sociale et des familles qui font de cette action une simple faculté sont plus discutables. Ainsi, selon les lieux et les périodes, les principes de récupération peuvent être radicalement différents, malgré le principe général de subsidiarité. L’intervention du représentant de la collectivité débitrice est nécessaire pour apprécier la réunion des éléments indispensables à l’action, mais il serait plus juste, plus simple et plus équitable que le déclenchement de l’action en récupération s’impose ensuite comme une véritable obligation pour le représentant de la collectivité débitrice. L’exonération n’en serait pas moins possible sous la forme d’une remise de dette gracieuse ou de la fixation d’un seuil de récupération dérogatoire plus élevé que celui qui est prévu par le Code de l’action sociale et des familles, mais elle reposerait alors sur une délibération de l’assemblée, seul organe légitime pour remettre une créance de la collectivité.

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31. - La question du délai pour mettre l’action en œuvre n’est pas simple non plus et les dispositions du Code de l’action sociale et des familles sont loin d’être parfaitement claires. Dans ce cadre, il est essentiel de ne pas confondre la récupération inscrite à l’article L. 132-8 avec d’autres actions qui aboutissent à un résultat similaire sans reposer sur les mêmes fondements. C’est le cas notamment de celle qui permet le recouvrement de la dette sur les ressources de toute nature du bénéficiaire placé au titre de l’aide aux personnes âgées ou de l’aide aux infirmes, aveugles et grands infirmes [61][61] C. act. soc., art. L. 132-3, « Les ressources de quelque.... S’il s’agit bien de mettre à la charge du bénéficiaire de l’aide sociale le coût de son placement en prélevant sur ses ressources et donc d’une procédure de récupération entreprise par l’aide sociale, en revanche cette action prévue à l’article L. 132-3 [62][62] Anc. art. 142 du Code de la famille et de l’aide s... n’a rien à voir avec celle qui est visée par l’article L. 132-8. La distinction est lourde de sens en matière de prescription pour agir. Dans le premier cas, il s’agit de recouvrer des sommes payables mensuellement et à ce titre, soumises à la prescription quinquennale de l’article 2277 du Code civil. Dans le second cas, le recours porte sur les sommes déclarées récupérables par la commission d’admission et se trouve soumis, en l’absence de disposition spécifique, au délai de prescription de droit commun de trente ans inscrit à l’article 2262 du Code civil. Pour autant, malgré leur différence de fond, ces deux actions ne sont pas exclusives l’une de l’autre. Le Conseil d’Etat a précisé que le fait que les sommes versées par l’aide sociale ne puissent être récupérées sur le fondement de l’article L. 132-3 du Code de l’action sociale et des familles en raison de la prescription quinquennale (C. civ., art. 2277) qui lui est applicable, n’empêche pas l’action sur le fondement de l’article L. 132-8 du même Code, qui est une action distincte [63][63] CE, 25 novembre 1998, Département de la Moselle, Rec.....

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32. - Si le délai de prescription est unique quels que soient les cas de récupération visés par l’article L. 132-8, en revanche, sa computation obéit à certaines distinctions. D’une manière générale, le délai ne commence pas à courir à compter de la demande d’aide sociale, ni de la décision d’attribution de celle-ci, mais du jour de la réalisation de l’événement ouvrant droit à récupération. Selon les cas, il s’agira du jour du décès pour une action sur la succession, du jour de la donation pour les recours contre les donataires, et du jour de l’événement ayant engendré l’enrichissement pour le retour à meilleure fortune. Dans le cas particulier où la commission d’aide sociale décide de différer la récupération de la créance au décès du conjoint survivant, comme lui en donne la possibilité l’article 4 du décret n° 61-495 du 15 mai 1961, le délai ne court qu’à compter du décès de ce dernier. Cette différence de point de départ du délai de prescription engendre, dans certains cas, une extension considérable du délai d’action. Si le recours contre l’assisté revenu à meilleure fortune est ouvert durant les trente années postérieures à son enrichissement, il l’est également dans les trente années de l’éventuelle donation entre vifs qu’il a pu consentir et de plus, durant les trente années qui suivent son décès sur le fondement d’un recours contre la succession.

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33. - Pourtant, cette extension du délai de prescription constitue rarement un avantage en matière de recouvrement de l’aide sociale. En effet, il est illusoire de penser que la récupération reste possible durant tout ce laps de temps car cela supposerait que la situation de chaque bénéficiaire de l’aide sociale soit régulièrement examinée sur des périodes de plusieurs décennies. Les techniques modernes d’enregistrement des données peuvent certes aujourd’hui permettre la conservation d’informations sans difficulté, sous réserve de respecter les règles garantissant les libertés individuelles, mais ce n’était pas le cas il y a quelques années encore. Il faudra donc attendre encore plusieurs années pour apprécier les effets de cette évolution technologique sur les recouvrements. Mais il est permis de penser que l’augmentation, si elle se produit, risque d’être minime, d’autant que l’aide sociale est essentiellement dispensée au niveau départemental : seul un fichier national regroupant les données de l’ensemble des départements serait à même de contenir des renseignements utiles et il n’existe pas, du moins pas encore.

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34. - La récupération n’est bien souvent possible que dans les cas où le bénéficiaire est toujours en lien avec les services de l’aide sociale au jour de la réalisation de l’événement susceptible d’ouvrir le recours en récupération. Pour les autres, la tâche s’avère difficile pour ne pas dire impossible. Cependant, la longueur du délai de prescription n’a certes que peu d’intérêt en pratique et pourrait sans peine être réduite, notamment pour éliminer certaines difficultés en matière de liquidation successorale ; mais cette réduction n’est pas souhaitable, car elle conduirait à traiter plus favorablement le débiteur d’aide sociale de la collectivité que le débiteur d’une dette civile de droit commun, et à faire du principe de subsidiarité de l’aide sociale un principe de rang inférieur.

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35. - La principale difficulté de la procédure de recouvrement résulte de l’absence d’information à la disposition de l’aide sociale sur les événements susceptibles d’engendrer la récupération. En effet, le Code de l’action sociale et des familles ne prévoit aucun système de nature à permettre une information régulière des débiteurs d’aide sociale sur la situation de leurs créanciers. Si les bénéficiaires de l’aide sociale doivent communiquer les éléments relatifs à leur situation à l’occasion du renouvellement des prestations qui leurs sont allouées, il en est autrement dès leur sortie du dispositif, puisqu’ils sont alors dégagés de toute obligation d’information. Et quand bien même celle-ci existerait, on voit mal quelle serait la sanction susceptible d’être encourue par le bénéficiaire récalcitrant. De fait, la connaissance des évolutions intervenues dans leur situation relève de méthodes différentes selon les départements. Une enquête diligentée en 1999 dans la perspective du 95ème Congrès des Notaires a permis de mettre en évidence de profondes disparités entre les départements (interrogation du fichier de la Conservation des hypothèques, des services fiscaux, collaboration avec les chambres de notaires, etc.) [64][64] D. Froger, « L’exercice de l’action en recouvrement.... En outre, les résultats de ces procédures restent limités, dans la mesure où il n’existe aucune obligation, ni aucune sanction à l’encontre des personnes ou services sollicités [65][65] Plus encore, s’il peut librement informer du décès,....

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Dans la pratique, l’essentiel des recours s’effectue sur la succession et pour des prestations qui ont couru jusqu’au décès de la personne bénéficiaire. Cette situation n’est pas sans poser de difficultés aux notaires chargés de liquider les successions, car ils doivent s’assurer au préalable de l’absence de dettes d’aide sociale, au risque d’engager leur responsabilité. En effet, la situation n’est pas rare, de recours en récupération entrepris plusieurs années après le décès du bénéficiaire, alors que les héritiers sont déjà entrés en possession de la succession. Il en va de même en cas de donation où il pourra devenir nécessaire pour le notaire d’ajouter qu’il a bien informé les parties du contenu de l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles [66][66] Pour une rédaction de cette clause, v. N. Nicolaidès,....

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36. - Ces difficultés liées à l’absence d’obligation d’information sont accentuées par le caractère essentiellement départemental de l’aide sociale. Un même bénéficiaire peut ainsi changer plusieurs fois de collectivité débitrice, ce qui rend d’autant plus délicat le travail d’information de la collectivité dans laquelle il ne réside plus. L’amélioration de l’effectivité des actions en récupération passe donc nécessairement par une meilleure coordination inter-départementale. A ce titre, il pourrait être envisagé de créer un fichier commun des recours engagés dans chaque département - à défaut d’un fichier des bénéficiaires de l’aide sociale souhaité par le notariat [67][67] V. 95ème Congrès des notaires, Demain la famille, Marsielle... - de manière à permettre à chacun de vérifier que la personne en question n’est pas également débitrice dans son propre ressort.

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37. - Les attributions des préfets et des présidents de conseils généraux se limitent au déclenchement de l’action. Ni les uns, ni les autres n’ont compétence pour fixer le montant des récupérations et en autoriser le recouvrement. Cette tâche incombe aux seules commissions d’admission qui disposent d’un monopole en la matière, même si le Conseil d’Etat a cru bon préciser dans une décision en date du 17 mai 1999, que « pour l’application de ces dispositions (récupération), il appartient aux juridictions de l’aide sociale, eu égard tant à la finalité de leur intervention qu’à leur qualité de juge du plein contentieux, non d’apprécier la légalité de la décision prise par la commission d’admission compétente pour autoriser ou refuser la récupération, mais de se prononcer elles-mêmes sur le bien-fondé de l’action engagée par la collectivité publique d’après l’ensemble des circonstances de fait dont il est justifié par l’une et l’autre parties à la date de leur propre décision »[68][68] CE, 17 mai 1999, département Loir et Cher/Bader, Rec.....

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38. - A partir des éléments qui lui sont fournis par les parties, la commission d’admission apprécie l’opportunité du recours intenté et fixe le montant des sommes à récupérer (D. 15 mai 1961, art. 4-1). Dans le cas d’une pluralité de recours, elle détermine librement l’ordre dans lequel ils seront effectués. En revanche, elle ne dispose d’aucune compétence pour décider de cette récupération à l’encontre d’un seul ou de plusieurs héritiers à l’exclusion d’un ou plusieurs autres, ni pour décider d’une répartition de la somme à récupérer entre les héritiers [69][69] Comm. centr. aide soc., 18 mai 1984, département du.... Contrairement à ce que peut laisser penser le principe général de subsidiarité de l’aide sociale, la mission de la commission ne se limite pas à valider l’existence des conditions de fond nécessaires à l’exercice du recours. Elle s’impose comme un juge de l’opportunité de la récupération. Bien que dans les textes, le principe demeure celui d’une participation prioritaire du bénéficiaire, la commission peut librement réduire le montant de la récupération en-deça des prestations reçues, en tenant compte de critères moraux (attitude de l’assisté ou de ses ayants droit), économiques (utilisation du bien donné ou légué) ou familiaux (degré de parenté, charges de famille) [70][70] Comm. centr. aide soc., 2 novembre 1999, dossier n°....

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L’existence d’une certaine souplesse dans le domaine de la récupération est certes un élément indispensable à la bonne marche du système, mais il est discutable que le bénéficiaire de la collectivité puisse bénéficier d’une remise de dette sur le seul fondement de critères largement subjectifs, bien souvent sans lien avec la prestation versée.

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39. - La seule limite imposée à la commission est de ne pas se prononcer dans la décision d’admission sur la récupération des prestations à verser dans l’avenir : « les récupérations ne peuvent être décidées que du chef des sommes effectivement versées au titre des prestations en cause à la date à laquelle la commission d’admission statue ; la décision de récupération des sommes non encore versées à cette date ne pourra intervenir qu’au terme d’une procédure ultérieure distincte, sur nouvelle saisine de la commission d’admission »[71][71] Comm. centr. aide soc., 15 mars 1988, RF aff. soc..... Cette position est compréhensible au regard des conditions de récupération fixées par l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles. En effet, il semble délicat d’autoriser la prise d’une décision sur la récupération au moment de l’admission, dans la mesure où les conditions d’une future action dans ce sens ne sont généralement pas réunies à ce stade. A l’inverse, la limitation est sans justification lorsqu’au jour de l’admission, les conditions de la récupération sont d’ores et déjà réunies. C’est le cas lorsque le bénéficiaire a transmis une partie de son patrimoine par voie de donation dans les dix dernières années. A cet égard, il serait souhaitable que le Conseil d’Etat accepte de revoir sa jurisprudence pour prendre en considération cette spécificité et limiter autant qu’il est possible les manœuvres frauduleuses des bénéficiaires qui vident leur patrimoine de son actif avant de solliciter l’aide de la collectivité.

B - Les difficultés relatives au recouvrement de la créance

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40. - La décision de la commission d’admission saisie par le préfet ou le président du conseil général ne constitue pas le terme des difficultés en matière de récupération de l’aide sociale. Le recouvrement de la dette du bénéficiaire est souvent tout aussi problématique.

50

41. - Pour faciliter la tâche des créanciers, le décret du 29 novembre 1953 a prévu au profit de l’aide sociale l’existence d’une « hypothèque légale » grevant les immeubles appartenant aux bénéficiaires de l’aide [72][72] E. Alfandari, « L’hypothèque légale de l’article 148.... Ce dispositif initialement inscrit à l’article 148 du Code de la famille et de l’aide sociale, est depuis l’ordonnance n° 2000-1249 du 21 décembre 2000 repris à l’article L. 132-9 du Code de l’action sociale et des familles qui dispose : « Pour la garantie des recours prévus à l’article L. 132-8, les immeubles appartenant aux bénéficiaires de l’aide sociale sont grevés d’une hypothèque légale, dont l’inscription est requise par le représentant de l’Etat ou le président du conseil général dans les conditions prévues à l’article 2148 du Code civil ». Cette prévision peut sembler sans intérêt, car s’agissant de personnes dans le besoin, il est vraisemblable que très peu d’entre elles sont propriétaires d’un patrimoine immobilier. Toutefois, il convient de remarquer en premier lieu qu’une circulaire du 18 décembre 1954 donne un sens au dispositif mis en place, en précisant que l’hypothèque « doit permettre l’admission à l’aide sociale de postulants, notamment de personnes âgées qui s’en seraient trouvées écartées, compte tenu de la valeur en capital de leurs biens immobiliers dont l’aliénation leur sera épargnée, les collectivités étant assurées de pouvoir récupérer les sommes avancées à leur profit ». En second lieu, l’appréciation du besoin par les commissions d’admission ne prend pas en compte la valeur du patrimoine du demandeur, sauf lorsque celui-ci n’est pas productif de revenus, mais il est alors évalué selon des conditions fixées par voie réglementaire [73][73] D. n° 54-883 du 2 septembre 1954, art. 1er, modifié....

51

42. - L’hypothèque prévue à l’article L. 132-9 Code de l’action sociale et des familles [74][74] Anc. art. 148 du Code de la famille et de l’aide s... constitue une faculté laissée à la libre appréciation de l’aide sociale. L’inscription doit en être diligentée par le préfet ou le président du conseil général.

52

Les commissions d’admission sont incompétentes en ce domaine [75][75] Comm. centr. aide soc., 5 décembre 2000, RDsanit soc.... ; cependant les dispositions de l’article L. 132-9 du Code de l’action sociale et des familles ne s’opposent pas à ce qu’elles en préconisent l’inscription [76][76] CE, 30 mars 2001, Rothenberger, n° 208934, Juris-Data.... L’hypothèque est dite « générale ». Elle peut grever tous les immeubles de l’assisté. Selon l’article 5, alinéa 1 du décret du 2 septembre 1954, l’hypothèque légale couvre la « créance éventuelle résultant des prestations d’aide sociale », c’est à dire qu’elle permet de garantir la sûreté non seulement des créances certaines au jour de son inscription, mais aussi de celles qui résulteront de versements ultérieurs. Pour autant, la protection conférée par ce dispositif aux débiteurs d’aide sociale reste limitée, en raison de la condition de patrimoine minimum de l’allocataire posée à l’article L. 132-9, al. 4 [77][77] C. act. soc., art. 132-9 al. 4, « Aucune inscription..., mais surtout des contraintes techniques de mise en œuvre et de la restriction du champ d’application de cette procédure.

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43. - Malgré ses spécificités, l’hypothèque ouverte aux débiteurs d’aide sociale par l’article L. 132-9 reste soumise au droit commun des sûretés. L’hypothèque prend rang, à l’égard de chaque somme, à compter de l’inscription correspondante. La collectivité ne dispose d’aucun droit de préférence ni privilège, qui lui permette d’obtenir une place prioritaire dans le règlement des dettes du bénéficiaire de l’aide sociale. De plus, les bordereaux d’inscription doivent mentionner le montant des prestations allouées au bénéficiaire de l’aide sociale. Dès que le versement de ces prestations dépasse l’évaluation figurant aux bordereaux définitifs, la collectivité doit requérir une nouvelle inscription, à défaut le dépassement n’est pas garanti. L’article 7 du décret n° 54-883 du 2 septembre 1954 précise à cet égard, qu’en cas de décès ou de cessation des prestations en nature ou en argent, cette nouvelle inscription doit être prise dans un délai de trois mois.

54

Dans ce cadre, les débiteurs d’aide sociale se heurtent à une double limite : celle de la durée de la période de versement, qui oblige à une inscription nouvelle à chaque reconduction de la prestation, et celle qui est inhérente au droit civil et réside dans la possibilité pour le bénéficiaire d’aide sociale de demander une réduction judiciaire des inscriptions excessives grevant ses biens (C. civ., art. 2161).

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44. - Bien que l’article L. 132-9 du Code de l’action sociale et des familles ne prévoie aucune restriction quant à l’utilisation de l’hypothèque comme garantie des créances d’aide sociale, en pratique, le champ d’application de cette sûreté est restreint au recours sur succession ou contre l’assisté revenu à meilleure fortune.

56

En effet, il est impossible de garantir un recours contre les donataires ou les légataires par le biais d’une inscription hypothécaire, dans la mesure où ces tiers n’ont aucun droit sur les immeubles appartenant aux bénéficiaires de l’aide sociale.

57

Au demeurant, plusieurs textes sont venus restreindre encore un peu plus l’étendue de cette sûreté, en excluant de son champ d’application certaines prestations. Il en va ainsi de l’allocation compensatrice de tierce personne à domicile, de la prestation spécifique dépendance, de l’aide ménagère, de l’aide médicale ou encore de la prise en charge des cotisations d’assurance personnelle.

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45. - Au point de vue de ses effets, l’hypothèque ouverte aux débiteurs d’aide sociale par l’article L. 132-9 ne se démarque pas du régime de droit commun. La sûreté laisse au débiteur la maîtrise de son patrimoine, mais ouvre au créancier le droit de contrôler tous les mouvements qui affectent le bien donné en garantie. L’hypothèque agit comme un droit de préférence au profit de l’aide sociale, droit qui se transmet en quelques mains que se trouve le bien. A défaut du règlement de sa dette par le débiteur, il incombe à l’aide sociale d’engager une procédure de saisie immobilière afin de pouvoir liquider son droit sur les fruits de la vente. En cas de contestation, le contentieux est porté devant les juridictions de l’aide sociale dont la compétence [78][78] Qui a fait l’objet de controverses jurisprudentielles,... semble aujourd’hui établie [79][79] CE, 18 novembre 1988, Chaignot, RD sanit. soc. 1989,....

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46. - A défaut de garantie hypothécaire, la liquidation des récupérations s’effectue conformément aux dispositions de l’article L. 132-11 du Code de l’action sociale et des familles [80][80] Anc. art. 196 du Code de la famille et de l’aide s..., « tous les recouvrements relatifs au service de l’aide sociale sont opérés comme en matière de contributions directes ». L’autorité administrative compétente dresse un état portant sur la somme réclamée, le revêt de la formule exécutoire et l’adresse au percepteur aux fins de recouvrement. En cas de contestation, plusieurs voies s’ouvrent à la personne poursuivie. Elle peut saisir le tribunal de grande instance en vue de contester la validité et la forme de l’acte, porter le litige devant les juridictions d’aide sociale compétente pour apprécier le bien-fondé de l’action ou faire trancher au fond la question par le juge civil compétent. Toutefois, les juridictions d’aide sociale bénéficient d’un véritable bloc de compétence en matière de récupération d’aide sociale, le Conseil d’Etat affirmant dans une affaire Gillet du 1er décembre 1989, que « l’ensemble des contestations relatives au recouvrement des sommes demandées à des particuliers, en raison des dépenses exposées par une collectivité publique au titre de l’aide sociale, que ces contestations mettent en cause les bénéficiaires de l’aide sociale eux-mêmes, leurs héritiers et légataires ou d’autres personnes, ressortissent à la compétence des juridictions d’aide sociale instituées par les articles 128 et 129 du Code de la famille et de l’aide sociale [art. L. 134-2, L. 134-6 et L. 134-9 du Code de l’action sociale et des familles], sous réserve, le cas échéant, des questions préjudicielles à l’autorité judiciaire »[81][81] Cass. soc., 1er décembre 1989, Mme Gillet, JCP éd.....

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Les juridictions judiciaires susceptibles d’être saisies directement par le justiciable ou par le biais d’une question préjudicielle émanant des juridictions de l’aide sociale sont uniquement compétentes pour trancher les questions de fond telles que la qualification d’une donation ou le règlement de problèmes liés à la propriété d’un bien.

61

47. - La procédure de recouvrement peut singulièrement se compliquer lorsque la créance du département - ou plus rarement de l’État - entre en concours avec celles des autres créanciers que sont les organismes débiteurs de l’allocation supplémentaire. Les articles L. 815-2 et 815-3 du Code de la sécurité sociale disposent à cet égard que l’allocation supplémentaire est récupérable sur la succession dans les mêmes conditions que les prestations d’aide sociale délivrées par le département [82][82] V.C. séc soc., art. R. 815-47 et suivants.. Cette complexité s’accentue dans le cadre d’un recours sur succession, dans la mesure où les taux au-delà desquels s’effectue la récupération sont différents. Saisie de la difficulté, la Cour de cassation a posé comme principe que les prestations versées au titre de l’allocation supplémentaire et de l’aide sociale ne pouvaient être différenciées83. Plusieurs situations sont alors distinguées, lorsque la créance d’aide sociale n’est récupérable qu’au-delà de 300.000 francs, la caisse créancière de l’allocation supplémentaire récupère sa créance sur la différence entre le plafond de l’aide sociale (300.000 francs), et le plafond de l’allocation supplémentaire (250.000 francs). Elle vient ensuite en concours au marc le franc pour la partie supérieure à 300.000 francs. Lorsque la créance d’aide sociale est récupérable au premier franc, elle est recouverte jusqu’à 250 000 francs et en concours au-delà.

62

La récupération des prestations d’aide sociale atteint aujourd’hui une complexité que l’on a peine à réaliser, et dont il est évident qu’elle rend le système inefficace. Si elle doit être dans la plupart des cas maintenue - ce qui semble d’une élémentaire justice - elle mérite d’être repensée et largement simplifiée, ce qui ne devrait guère susciter de difficultés, les hésitations ayant été en grande partie levées par la jurisprudence. Cependant, l’orientation de la loi n° 2001-647 du 20 juillet 2001 relative à la prise en charge de la perte d’autonomie des personnes âgées et à l’allocation personnalisée d’autonomie remet en question la logique du système en excluant totalement la récupération, tandis que la loi sur la modernisation sociale qui devrait bientôt être définitivement entérinée risque de rendre le droit positif encore un peu plus complexe en prévoyant une exonération de récupération limitée au seul cas du retour à meilleure fortune pour les bénéficiaires de l’allocation compensatrice pour tierce personne. Pourtant, il apparaît sans l’ombre d’un doute que la survie du système actuel passe par une rationalisation des différents régimes en place et la réponse à la question plus globale de la place que doivent occuper les solidarités publiques dans la résolution des problèmes contemporains.

Notes

[*]

Docteur en droit membre du bureau de l’association française de recherche en droit de la famille

[1]

Anc. art. 146 du Code de la famille et de l’aide sociale.

[2]

Devenu avec l’ordonnance n°2000-1249 du 21 décembre 2000, l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles.

[3]

« Décentralisation et développement social : l’inéluctable symbiose », Observatoire national de l’action sociale décentralisée L’Harmattan 2001.

[4]

Selon une enquête de l’Observatoire national de l’action sociale décentralisée (non publiée), le montant total des récupérations fondées sur l’article L. 132-8 du Code de l’action sociale et des familles aurait atteint près de 6 milliards de francs en 2000 sur une dépense brute de l’ordre de 17,3 milliards de francs.

[5]

95èm Congrès des notaires Demain la famille Marseille 9-12 mai 1999, Paris 1999, p. 480.

[6]

Proposition de loi n° 2206 « relative à la clarification des conditions de récupération de certaines prestations d’aide sociale », présentée par M. François Rochebloine et enregistrée à la présidence de l’Assemblée nationale le 1er mars 2000.

[7]

V. Gernez, « Récupération des prestations d’assistance : davantage de rigueur pour une efficacité accrue », JCP éd N 1999, p. 674.

[8]

Projet de loi n° 2415 de modernisation sociale déposé à l’Assemblée nationale le 24 mai 2000 et adopté en seconde lecture par l’Assemblée nationale le 13 juin 2001 ; adde Rép. Min. n° 49753, JOAN, 19 mars 2001, p. 1709 ; Rép. Min. n° 55091, JOAN, 21 mai 2001 ; Rép. Min. n° 45941, JOAN, 11 juin 2001 ; Rép. Min. n° 54.883, JOAN, 18 juin 2001

[9]

CE, 18 mai 1998, D 1998, Inf. Rap. 153, Juris-Data n° 050.335.

[10]

Contra Comm. centr. aide soc., 15 mars 1985, RF aff. soc. 1986, cah.jur. n° 1, p. 36.

[11]

Comm. centr. aide soc., 23 mars 1990, n° 892.010, département de Haute-Marne, inédit.

[12]

Comm. centr. aide soc., 26 juin 1987, RF aff. soc. 1988, cah. jur. n° 1, p. 32, RD sanit. soc. 1988, p. 735, obs P. Ligneau ; Comm. centr. aide soc., 1er juillet 1988, RF aff. soc. 1988, cah. jur. n° 4, p. 29 ; Comm. centr. aide soc., 23 mars 1990, RF aff. soc. 1990, cah. jur. n° 3, p. 33.

[13]

Comm. centr. aide soc., 31 janvier 2000, dossier n° 970847 et 28 février 2000, dossier n° 982.604, B.O. ministère de l’Emploi et de la Solidarité, Les cahiers de jurisprudence de l ’aide sociale, n° 00/02-03, p. 57 et 61 ; CE, 15 mars 1999, Dr adm. 1999 n° 8/9, comm. n° 213, note J. C. Bouchot ; Comm. centr. aide soc., 1erjuillet 1988, département du Pas-de-Calais, dossier n° 881.643, Commission centrale d’aide sociale, éléments de jurisprudence, op. cit., n° 17-7, p. 4.

[14]

Comm. centr. aide soc., 28 avril 2000, département du Rhône, RD sanit. soc. 2000, p. 813 ; Comm. centr. aide soc., 2 décembre 1987, RD sanit. soc. 1988, p. 734, obs. P. Ligneau ; Comm. centr. aide soc., 6 décembre 1985, département du Nord, dossier n° 3/87, Commission centrale d’aide sociale, éléments de jurisprudence, la documentation française 1997, n° 17-6, p. 2.

[16]

Comm. centr. aide soc., 23 juin 1980, RD sanit soc. 1982, p. 673, obs. E. Alfandari ; CA Lyon, 11 janvier 1990, RD sanit. soc. 1990, p. 365, obs. P. Ligneau ; contra Comm. centr. aide soc., 11 février 1969, RD sanit. soc. 1969, p. 326 obs. Georgel.

[17]

E. Alfandari, Action et aide sociales, Précis Dalloz, 4e éd. 1989, n° 239, p. 320 ; adde Comm. centr. aide soc., 14 mars 1985, département de l’Oise, dossier n° 4/84, Commission centrale d’aide sociale, éléments de jurisprudence, op. cit., n° 17-7, p. 3.

[18]

Le délai de dix ans a été instauré par la loi n° 97-60 du 24 janvier 1997 ; il n’était que de cinq ans auparavant.

[19]

CE, 21 février 2000, RD sanit. soc. 2000, p. 583, note P. Fombeur ; Juris-Data n° 060.176

[20]

D. Vigneau, « Libéralités et succession de l’incapable majeur », JCP éd. N 1999, p. 850.

[21]

E. Alfandari, Action et aide sociales, op. cit., n° 242, p. 325.

[22]

P. Bertheit, Les obligations alimentaires et les transformations de la famille, préface Jacqueline Rubellin-Devichi, L’Harmattan, collection logiques juridiques 2000, n° 728, p. 380.

[23]

CE, 13 janvier 1999, Juris-Data n° 050.066.

[24]

CE, 15 janvier 1999, Juris-Data n° 050.023.

[25]

Comm. centr. aide soc., 20 avril 1998, département du Nord, dossier n° 961395, inédit ; CE, 18 mai 1998, D. 1998, Inf. Rap. 153 ;Juris-Data n° 050.335.

[26]

Contra, CE, 18 mai 1998, D. 1999, 85, note F. Boulanger

[27]

CE, 17 mai 1999, Juris-Data n° 050.577.

[28]

CE, 3 février 1999, Juris-Data n° 050.738 ; adde CA Paris, 15 novembre 1996, Juris-Data n° 024.396.

[29]

Comm. centr. aide soc., 19 avril 2000, Département de Seine-et-Marne, RD sanit. soc. 2000, p. 814.

[30]

CE, 9 décembre 1998, Gaz. Pal. 1999, 1, pan. 90.

[31]

CE, 9 décembre 1998, Juris-Data n° 051.516.

[32]

Comm. centr. aide soc., 6 mai 1982, RD sanit. soc. 1985 p. 184, obs. P. Ligneau.

[33]

Comm. centr. aide soc., 19 décembre 1984, RF aff. soc. 1985, cah. jur. n° 2, p. 40 et 42.

[34]

CE, 15 octobre 1999, Rec. p. 314, Juris-Data n° 051128 ; contra pour les frais funéraires, CE, 29 mars 1991, Juris-Data, n° 042.328.

[35]

CE, 4 février 2000, JCP éd. N 2000, act. 515, RD sanit. soc. 2000, p. 568, concl. S. Boissard.

[36]

Rép. min., n° 46.169, JOAN, 9 décembre 1985, p. 5611.

[37]

Pour une application dans le cas d’une donation avec réserve d’usufruit, v. Comm. centr. aide soc., 31 octobre 2000, département des Côtes-d’Armor, dossier n° 971.842, inédit.

[38]

Il est possible d’y ajouter un troisième type de prestations pour lesquelles le principe d’une récupération a bien été prévu dans les textes, mais ne peut être mis en œuvre faute de la parution des décrets d’application nécessaires : c ’est le cas du revenu minimum d’insertion, art. 30, loi n° 88-1088 du 1er décembre 1988.

[39]

En matière de donation, v. Rép. min. n° 7.229, JOAN 23 février 1998, p. 1.059.

[40]

CE, 4 février 2000, RD sanit. soc. 2000, p. 568, concl. S. Boissard, « En cas de recours en récupération contre la « succession » d’un défunt, il n’y a pas lieu de distinguer entre la situation des héritiers institués par la loi et celle des légataires universels ou à titre universel venant aux droits du défunt en vertu du testament de ce dernier dès lors que ces personnes bénéficient des mêmes droits et sont sujettes aux mêmes charges ».

[41]

« Un tel dispositif encourage en effet les familles à faire en sorte que la personne âgée n ’aille pas dans un établissement que cette personne soit hébergée chez un membre de sa famille ou, le plus souvent, qu’elle soit maintenue à son domicile, les familles s’organisant pour aider elles-mêmes l’intéressé ou pour lui procurer l’aide nécessaire à son maintien à domicile », Rapport du Conseil d’Etat, « aide sociale, obligation alimentaire et patrimoine », La documentation française 1999, p. 3342)

[42]

CE, 29 juillet 1994, n° 111.251, département de l’Indre, JCP éd. G 1994, IV, 2.333, RD sanit. soc. 1995, p. 324, concl. J.-C. Bonichot.

[43]

J.-C. Bonichot, conclusions sur Conseil d’Etat, 29 juillet 1994, ibid.

[44]

CE, 28 juillet 2000, Juris-Data n° 061.104 ; Comm. centr. aide soc., 14 septembre 2000, RD sanit. soc. 2001, p. 106.

[45]

Comm. centr. aide soc., 16 janvier 1991, département du Nord, dossier n° 892.808, Commission centrale d ’aide sociale, éléments de jurisprudence, op. cit., n° 18-4, p. 4.

[46]

Rapport du Conseil d’Etat, « Aide sociale obligation alimentaire et patrimoine », préc., p. 32.

[47]

Anc. art. 168, al 5 à 7 du Code de la famille et de l’aide sociale.

[48]

Après avoir limité cette dérogation aux frais engagés dans les seuls foyers et foyer-logement attenant aux établissements de rééducation professionnelle et d’aide par le travail la commission centrale d’aide sociale a récemment réorienté sa jurisprudence vers une conception plus large, en l’étendant à l’ensemble des foyers et foyers-logement, y compris ceux qui sont inclus dans les structures pour personnes âgées, adde V. Gernez-Ryssen, « Incidences civiles des aides de l’Etat aux personnes dans le besoin », JCP éd. N 1989, prat. n° 1.159, p. 555 ; Comm. centr. aide soc., 11 novembre 1996, dossier n° 960.414, département de Haute Vienne, inédit ; Comm. centr. aide soc., 13 novembre 1996, dossier n° 960.409, département du Var, inédit.

[49]

Anc. art. 39 de la loi n° 75-534 du 30 juin 1975 d’orientation en faveur des personnes handicapées.

[50]

Comm. centr. aide soc., 13 octobre 1989, département de Haute-Vienne, RF aff. soc. 1989, cah. jur., n° 4, p. 42 ; adde Rép. Min., n° 6064, JOAN 23 mars 1998, p. 1.660.

[51]

Rép. Min., n° 7876, JOAN 23 février 1998, p. 1.058 ; Comm. centr. aide soc., 24 janvier 1995, département de l’Aude, dossier n° 932.764, Commission centrale d’aide sociale, éléments de jurisprudence, op. cit., n° 14-7, p. 15 ; Comm. centr. aide soc.,

[52]

CE, 9 décembre 1998, département de l’Hérault, Gaz. Pal. 1999, 1, pan. 90 ; Comm. centr. aide soc., 21 mai 1996, département de l’Hérault n° 950.380, Commission centrale d’aide sociale, éléments de jurisprudence, op. cit., n° 14-7, p. 16.

[53]

V. concl. P. Hubert sur CE, 29 mars 1991, M. Levesque, RD sanit. soc. 1991, p. 683.

[54]

Comm. centr. aide soc., 1ejuin 1990, département du Var RF aff. soc. 1990, cah. jur. n° 4, p. 44.

[55]

CE, 29 mars 1991, Levesque, JCP éd. N 1991, U, 309, note V. Gernez-Ryssen, RD sanit. soc. 1991, p. 683, concl. P. Hubert.

[56]

D. Froger, « Difficultés inhérentes à la récupération des créances d’aide sociale », Defrénois 1999, art 36.956, p. 397, n° 13 ;.

[57]

CE, 22 juin 1988, JCP éd. N 1989, II, p. 26, note V. Gernez-Ryssen ; adde Rép. min., JOAN, 20 septembre 1982, n° 16.187, p. 3697

[58]

CE, 25 avril 2001, Juris-Data n° 2001-062165, Dr. adm. 2001, comm. 139.

[59]

CE, 25 novembre 1998, Rec. p. 440, Dr. adm., 1999, comm. 33, obs. C.M ; adde Comm. centr. aide soc., 29 octobre 1999, dossier n° 982.469, B.O. ministère de l’Emploi et de la Solidarité, Les cahiers de jurisprudence de l’aide sociale, n°00/02-03, p. 33

[60]

Comm. centr. aide soc., 10 mars 2000, dossier n° 981.894, B.O. ministère de l’Emploi et de la Solidarité, Les cahiers de jurisprudence de l’aide sociale, n° 00/02-03, p. 25.

[61]

C. act. soc., art. L. 132-3, « Les ressources de quelque nature qu’elles soient à l’exception des prestations familiales, dont sont bénéficiaires les personnes placées dans un établissement au titre de l’aide aux personnes âgées ou de l’aide aux personnes handicapées, sont affectées au remboursement de leurs frais d’hébergement et d’entretien dans la limite de 90%. Toutefois les modalités de calcul de la somme mensuelle minimum laissée à la disposition du bénéficiaire de l’aide sociale sont déterminées par décret. La retraite du combattant et les pensions attachées aux distinctions honorifiques dont le bénéficiaire de l’aide sociale peut être titulaire s’ajoutent à cette somme. ».

[62]

Anc. art. 142 du Code de la famille et de l’aide sociale.

[63]

CE, 25 novembre 1998, Département de la Moselle, Rec. p. 438, Dr. adm. 1999, comm. 33, obs. C.M

[64]

D. Froger, « L’exercice de l’action en recouvrement d’une créance d’aide sociale », RJPF 1999, n° 3, p. 6.

[65]

Plus encore, s’il peut librement informer du décès, le notaire ne peut en revanche du vivant de la personne communiquer aucune information relative à sa situation patrimoniale, sauf à porter atteinte au secret professionnel, v. G. Rouzet « Le secret notarial », Defrénois 1995, art. 36.207, p. 1361.

[66]

Pour une rédaction de cette clause, v. N. Nicolaidès, « La prestation spécifique dépendance : une nouvelle aide pour les personnes âgées, une nouvelle formalité lors du règlement successoral », JCP éd. N 1997, 881.

[67]

V. 95ème Congrès des notaires, Demain la famille, Marsielle 9-12 mai 1999, deuxième commission « demain la famille, solidarités et responsabilités », troisième proposition, Compte rendu des travaux des commissions, Paris 1999, p. 91.

[68]

CE, 17 mai 1999, département Loir et Cher/Bader, Rec. Lebon, p. ? ? ?.

[69]

Comm. centr. aide soc., 18 mai 1984, département du Var, Commission centrale d’aide sociale, éléments de jurisprudence, op. cit., n° 144, p. 2.

[70]

Comm. centr. aide soc., 2 novembre 1999, dossier n° 971560, B.O. Les cahiers de jurisprudence, janvier-février 2000, n° 00/01, p. 63 ; Comm. centr. aide soc., 16 octobre 1987, RF aff. soc. 1988, cah.jur., n° 1, p. 31 ; Comm centr. aide soc., 1er juillet 1988, RF af.soc. 1988, cah. jur n° 4, p. 29.

[71]

Comm. centr. aide soc., 15 mars 1988, RF aff. soc. 1989, cah. jurn°1, p. 54 ; Comm. centr. aide soc., 15 avril 1988, n° 21-87, département du Nod, RF aff. soc. n° 4, 1988, p. 31 ; Comm. cent. aide soc., 10 avril 1996, département du Loir et Cher, dossier n° 951.260, Commission centrale d’aide sociale, éléments de jurisprudence, op. cit, n° 18-1, p. 2.

[72]

E. Alfandari, « L’hypothèque légale de l’article 148 du C. fam. aide soc. », Rev. aide. soc. 1964, p. 193.

[73]

D. n° 54-883 du 2 septembre 1954, art. 1er, modifié par le D. n° 93-648 du 26 mars 1993, « Pour l’évaluation des ressources des postulants, les biens non productifs de revenu à l’exclusion des meubles d’usage courant, sont considérés comme procurant un revenu égal à la rente viagère que servirait la Caisse nationale d’assurances sur la vie contre le versement à capital aliéné, à la date d’admission à l’aide sociale de l’intéressé, d’une somme représentant la valeur de ces biens. »

[74]

Anc. art. 148 du Code de la famille et de l’aide sociale.

[75]

Comm. centr. aide soc., 5 décembre 2000, RDsanit soc. 2001, p. 342 ; Comm. centr. aide soc., 31 mai 1978, Rev aide soc. 1981, p. 304, obs. E. Alfandari ; Comm. centr aide soc., 19 avril 1984, Rev aide soc. 1985, p. 181, obs. P. Ligneau ; Comm. centr aide soc., 15 mai 1986, RF aff. soc. 1986, cah. jur, n° 4, p. 30.

[76]

CE, 30 mars 2001, Rothenberger, n° 208934, Juris-Data n°062.205.

[77]

C. act. soc., art. 132-9 al. 4, « Aucune inscription ne pourra être prise lorsque la valeur globale des biens de l’allocataire est inférieure à une somme fixée par voie réglementaire. » ; D. n°54-883 du 2 septembre 1954, art. 6, « L’inscription prévue à l’article qui précède

[78]

Qui a fait l’objet de controverses jurisprudentielles, v. Comm. centr. aide soc., 20 mars 1957, Rev. aide. soc. 1957, p. 157, concl. Barbet.

[79]

CE, 18 novembre 1988, Chaignot, RD sanit. soc. 1989, p. 269, obs. P. Ligneau, AJDA 1989, p. 188, obs. X. Pretot ;Cass. soc., 1er décembre 1989, Mme de Bellegarde, JCP éd. G 1990, II, 21517, note E. Alfandari et concl. de Guillenschmidt.

[80]

Anc. art. 196 du Code de la famille et de l’aide sociale.

[81]

Cass. soc., 1er décembre 1989, Mme Gillet, JCP éd. G 1990, II, 21.517, concl. de Guillenschmidt et note E. Alfandari.

[82]

V.C. séc soc., art. R. 815-47 et suivants.

Plan de l'article

  1. I - La diversité des règles de récupération
    1. A - L’étendue des recours ouverts aux débiteurs d’aide sociale
    2. B - Les limites de la récupération
  2. II - La complexité des opérations de récupération
    1. A - Les modalités de mise en œuvre de la récupération
    2. B - Les difficultés relatives au recouvrement de la créance

Pour citer cet article

Berthet Pascal, « La récupération des prestations d'aide sociale », Journal du droit des jeunes, 2/2002 (N° 212), p. 8-19.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2002-2-page-8.htm
DOI : 10.3917/jdj.212.0008


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