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Journal du droit des jeunes

2002/8 (N° 218)


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Sandrine Vaysse, dans un rapport de synthèse commandé par la CNAF sur la tutelle aux prestations sociales enfants et adultes[1][1] Dossier d’études de la CNAF, n°27, décembre 2001., a présenté la TPSE comme la «méconnue» et la «mal aimée de la protection de l’enfance»[2][2] Dossier p. 36., ce qui paraît un très bon raccourci de l’appréhension de la mesure.

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Nous avions évoqué à Lyon, en septembre dernier lors des journées d’étude de l’UNAF consacrées à la TPSE, la question du droit des enfants et du droit des familles lors de la mise en place de la mesure[3][3] Texte publié dans Réalités familiales/UNAF, (N° 61.... Nous reprendrons ici certains de points exposés à Lyon mais dans une optique plus constructive puisqu’il s’agit de l’avenir de la mesure et de la réforme de la loi de 1966. Après les interrogations et les doutes, il faut faire des choix, et des propositions.

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La TPSE qui est une mesure de protection de l’enfance est toujours une mesure judiciaire prise par le juge des enfants. On ne retrouve pas, pour le TPSE, la distinction propre à la protection de l’enfance, entre la protection administrative et la protection judiciaire[4][4] V. Réalités familiales, préc.. Si la mesure doit rester judiciaire (I), sa procédure doit impérativement être améliorée, le plus simple serait d’en faire une véritable mesure d’assistance éducative (II)

I - Une mesure judiciaire

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Plusieurs arguments peuvent être invoqués en faveur du maintien de la TPSE judiciaire.

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D’abord, la mesure prive l’allocataire de la gestion des prestations familiales. Il ne reçoit plus directement ces prestations. Il y a bien là une atteinte aux droits des personnes et l’on peut considérer qu’une telle atteinte doit être contrôlée par un juge, un juge de l’ordre judiciaire, garant des droits et libertés individuelles.

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Le fait que la mesure soit judiciaire donne plus de force à l’intervention du service chargé d’exécuter la TPSE. C’est une ordonnance du juge des enfants qui a décidé la mise sous tutelle, il y a un mandat judiciaire qui doit être exécuté dans un certain délai.

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Ensuite, le contrôle du juge permettra d’éviter les dérives que pourrait peut-être entraîner une déjudiciarisation de la mesure de TPSE. En effet, ici et là dans les discours politiques, on propose de jouer sur le versement des prestations familiales pour régler la question de la délinquance des mineurs. A titre d’exemple parmi beaucoup d’autres, la ville de Mulhouse a connu en janvier dernier des affrontements entre bandes rivales dans le centre ville, les samedis après-midi. Le maire de la ville a déclaré que «pour agir sur les familles, il souhaitait notamment mettre sous tutelle les allocations familiales en cas d’absentéisme scolaire»[5][5] Journal Le Monde, 22 janvier 2002.. La campagne pour les élections présidentielles que nous venons de vivre, axée sur les questions de sécurité a fait apparaître un consensus presque général des candidats, sur la réouverture des centres fermés pour les mineurs délinquants. Les professionnels ont vivement réagi. Parmi les propositions faites, il y a la lutte contre le chômage, la lutte contre la déscolarisation et l’aide aux familles [6][6] J. Guéry, Délinquance des mineurs : non aux centres.... Il n’est pas question de priver les familles des allocations familiales. Cela ne ferait qu’aggraver une situation déjà extrêmement préoccupante. Enfin, une mesure administrative de protection de l’enfance est en principe fondée sur le consentement des intéressés qui adhèrent volontairement à la décision. Pour les familles en grande difficulté qui se retrouvent dans des situations financières inextricables, quelle est la valeur du consentement donné, auront-elles la possibilité de refuser une tutelle ? La même question a été posée lors de la mise en place du revenu minimum d’insertion dont le versement était lié à la signature d’un contrat d’insertion dont on a remarqué qu’il s’agissait d’un contrat tout à fait particulier. Comme l’a écrit par exemple Robert Lafore, «le rapport est par définition profondément déséquilibré entre d’un côté le travailleur social représentant de la puissance publique qui concède une allocation et de l’autre un individu demandeur, mis forcément dans une situation de dépendance qui précisément l’amène à solliciter la prestation»[7][7] R. Lafore, Les trois défis du RMI, AJDA, 1989, p.5....

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Les critiques faites à la judiciarisation de la mesure de TPSE tiennent essentiellement aux défauts de la procédure, aux dysfonctionnements constatés lors du déroulement de la mise sous tutelle. Ils ont été énumérés par Sandrine Vaysse dans son rapport [8][8] Rapport préc. p.41 : le manque d’information du magistrat sur la situation socio-économique de la famille à l’égard de laquelle il va décider de l’ouverture d’une TPSE, le fait que les familles ne sont presque jamais entendues, la défense presque jamais assurée, la situation rarement expliquée aux familles, le manque de précision des motivations justifié par le fait que ce sont souvent les créanciers qui sont les demandeurs de la mesure, le fait que les notifications des décisions et leur renouvellement sont difficilement compréhensibles pour les familles. De plus, les magistrats seraient peu vigilants envers les saisines abusives concernant des demandes fondées sur le seul surendettement et non sur les critères d’intervention énoncés dans la loi de 1966. Enfin, les voies de recours sont peu utilisées parce que les familles ne connaissent pas leur existence, elles ne font donc pas appel. Il est indéniable que la procédure de mise sous tutelle des prestations qualifiée de «très rudimentaire»[9][9] Droit de la Famille, Dalloz, Action, 2001/2002, n°... n’est guère conforme au principe du contradictoire, principe fondamental du procès civil [10][10] Article préc. Réalités familiales, (N° 61 - 2001).. Le maintien de la mesure passe par une amélioration de la procédure qui pourrait très facilement se réaliser si la mesure devenait une mesure d’assistance éducative. Un projet de réforme des tutelles a été présenté au Conseil des ministres du 20 janvier 2002, ce projet conserve la mesure de tutelles aux prestations sociales adultes. La mesure deviendrait une mesure budgétaire et sociale, mais resterait sous contrôle du juge. Elle figurerait dans le Code civil. Pourquoi ne pas envisager une évolution semblable pour la tutelle-enfants ?

II - Une mesure d’assistance éducative

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Les conditions d’ouverture d’une mesure d’assistance éducative énoncée à l’article 375 du Code civil sont très proches de celles de la TPSE énoncées à l’article 552-6 du Code de la sécurité sociale. L’article 375 du Code civil énonce que «si la santé, la sécurité ou la moralité d’un mineur non émancipé sont en danger ou si les conditions de son éducation sont gravement compromises, des mesures d’assistance éducative peuvent être ordonnées par justice» tandis que l’article L-552-6 du Code de la sécurité sociale évoque «le cas où les enfants donnant droit aux prestations familiales sont élevés dans des conditions d’alimentation, de logement et d’hygiène manifestement défectueuses ou lorsque le montant des prestations n’est pas employé dans l’intérêt des enfants», le juge des enfant peut alors décider de la mise sous tutelle de tout ou partie des prestations. Les conditions de l’éducation gravement compromises et les conditions d’alimentation, de logement et d’hygiène manifestement défectueuses recouvrent certainement les mêmes hypothèses. Les articles 375-2 et 375-3 du Code civil énumèrent les mesures d’assistance éducative que peut prendre le juge des enfants. Dans le premier cas (art. 375-2), le mineur est maintenu dans son milieu actuel, le juge prend une mesure d’assistance éducative en milieu ouvert, il donne mission à la personne ou au service désignés «d’apporter aide et conseil à la famille afin de surmonter les difficultés matérielles et morales qu’elle rencontre». Dans le second (art. 375-3), le mineur est retiré de ce milieu et confié à une autre personne. Il serait très facile d’ajouter à l’article 375-2 un alinéa au terme duquel le juge pourrait décider de la mise sous tutelle des prestations familiales. Cette mesure cadre d’ailleurs tout à fait avec l’objectif de la mesure d’assistance éducative en milieu ouvert : aide et conseil à la famille, afin de surmonter des difficultés matérielles. C’est exactement ainsi que doit être comprise la mise sous tutelle des prestations familiales, il ne s’agit pas de priver les familles des prestations, mais d’aider les familles dans la gestion et l’utilisation des sommes perçues au profit des enfants.

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Faire de la mise sous tutelle des prestations familiales une simple mesure d’assistance éducative présenterait deux avantages. D’abord, la mesure pourrait être prise plus tôt, plus vite avant que la situation matérielle de la famille soit irrémédiablement dégradée. Elle pourrait ainsi être un moyen d’éviter le placement des enfants. L’une des critiques faites en effet à la TPSE est son caractère tardif, il est souvent constaté en pratique que la mesure intervient trop tard. Ensuite et surtout, la mesure serait mieux connue et donc mieux acceptée du juge des enfants. Elle bénéficierait de la procédure d’assistance éducative tout de même plus élaborée et plus respectueuse du droit des familles que la procédure de mise sous tutelle des prestations. Cette procédure vient d’être modifiée afin que le principe du contradictoire soit mieux respecté. Une commission présidée par Jean-Pierre Deschamps, président du tribunal pour enfant de Marseille avait été mise en place pour réformer la procédure d’assistance éducative et la rendre conforme aux exigences d’un procès équitable tel que défini par l’article 6 de la CEDH. Il convenait en effet de réécrire l’article 1187 du NCPC qui ne permettait pas aux familles sans avocat de prendre directement connaissance des dossiers d’assistance éducative. Le texte du décret améliore de façon sensible les droits des familles. Plusieurs points positifs doivent être relevés. D’abord, dès l’ouverture de la procédure, dans la convocation envoyée aux père et mère, il doit être fait mention du droit des parties de prendre un avocat ou d’en faire désigner un d’office et du droit de consulter le dossier selon les dispositions de l’article 1187 (nouvel article 1182). Ce droit est rappelé dès la première audition (nouvel article 1186). Ensuite, la question des mesures provisoires prises du fait de l’urgence a été revue afin, là encore, de mieux respecter le droit des familles. C’est l’objet de l’article 1184. Le principe demeure que les mesures décidées par le juge des enfants ne doivent l’être qu’après l’audition des personnes énumérées à l’article 1182 (père et mère, tuteur, service, enfant). Ce n’est qu’en cas d’urgence «spécialement motivée», selon le nouveau texte, que la mesure peut être décidée sans audition. Lorsqu’il s’agit d’un placement, mesure la plus grave pour les familles, l’article 1184 modifié précise que le juge doit convoquer les parties dans un délai de quinze jours à compter de la décision, faute de quoi, le mineur est remis, sur leur demande, aux père et mère, tuteur, service qui en font la demande. Il en est de même lorsque la mesure a été prise en cas d’urgence par le procureur de la république selon l’article 375-5 al 2 du Code civil. Ces modifications qui vont contraindre les juges des enfants à réagir très vite paraissent essentielles au respect du droit des parents qui doivent être entendu par un juge et comprendre les raisons de placement des enfants. En revanche, s’agissant de la communication des dossiers d’assistance éducative, le nouvel article 1187 NCPC met en place un système compliqué et qui ne met pas sur le même plan les familles qui ont pris un avocat et les autres (pour l’instant les plus nombreuses) qui n’en ont pas pris. L’avocat peut se faire délivrer copie de tout ou partie des pièces du dossier, il ne peut selon le texte, «transmettre les copies ainsi obtenues ou la reproduction de ces pièces à son client». Ce qui sera très difficile à respecter en pratique, l’avocat communiquera certainement les pièces à son client. Tout dépendra du mode de communication, le dossier ne devra pas être transmis, mais sans doute sera lu par le client sous la responsabilité ici de l’avocat. Lorsque les parties n’ont pas d’avocat, le texte précise désormais que «le dossier peut également être consulté, sur leur demande et aux jours et heures fixées par le juge, par le père, la mère, le tuteur la personne ou le représentant du service à qui l’enfant a été confié et par le mineur capable de discernement, jusqu’à la veille de l’audition» (art. 1187, al. 2). La consultation du mineur ne peut se faire qu’en présence de son père, de sa mère ou d’un avocat. S’il n’a pas d’avocat, le juge demande au bâtonnier de lui en désigner un ou autorise le service éducatif chargé de la mesure à accompagner le mineur (article 1187, al. 3). Enfin, en l’absence d’avocat et par décision motivée, le juge peut décider d’exclure certaines pièces de la consultation «lorsque cette consultation ferait courir un danger physique ou moral grave au mineur, à une partie ou à un tiers» (art. 1187, al. 4). La motivation ne sera pas facile s’il ne veut pas dévoiler les motifs de la non-communication. Le décret entrera en vigueur le 1er septembre 2002.

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En dépit des imperfections du texte, l’amélioration des droits des familles est indéniable. Dès le début de la procédure la famille connaîtra les motifs de la saisine, elle sera informée du droit de prendre un avocat, elle sera obligatoirement entendue, elle aura un accès au dossier. Tous ces points correspondent aux critiques faites à la procédure de mise sous tutelle.

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Faire de la TPSE une mesure d’assistance éducative figurant dans le Code civil serait une réponse à ces critiques.

Notes

[*]

Professeur à l’Université d’Orléans, Directrice de la revue de droit sanitaire et social. Compte- rendu de son intervention lors du Colloque «Textes et contextes : La nécessité d’une réforme de la loi de 1966 ?» des 11 et 12 mars 2002 à Paris.

[1]

Dossier d’études de la CNAF, n°27, décembre 2001.

[2]

Dossier p. 36.

[3]

Texte publié dans Réalités familiales/UNAF, (N° 61 - 2001).

[4]

V. Réalités familiales, préc.

[5]

Journal Le Monde, 22 janvier 2002.

[6]

J. Guéry, Délinquance des mineurs : non aux centres fermés, ASH, 5 avril 2002, p.29 et 30.

[7]

R. Lafore, Les trois défis du RMI, AJDA, 1989, p.563.

[8]

Rapport préc. p.41

[9]

Droit de la Famille, Dalloz, Action, 2001/2002, n° 2104.

[10]

Article préc. Réalités familiales, (N° 61 - 2001).

Plan de l'article

  1. I - Une mesure judiciaire
  2. II - Une mesure d’assistance éducative

Pour citer cet article

Monéger Françoise, « Vers une réforme de la tutelle aux prestations sociales enfants », Journal du droit des jeunes, 8/2002 (N° 218), p. 25-27.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2002-8-page-25.htm
DOI : 10.3917/jdj.218.0025


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