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Journal du droit des jeunes

2002/8 (N° 218)


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Le rôle de la CNAF, et de la branche famille, dans le dispositif de tutelle aux prestations familiales, est, il est vrai, quelque peu occulté, voire ignoré.

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La ministre de la Justice, lors des états généraux de la protection de l’enfant, évoquait les moyens substantiels du dispositif général, sans faire spécialement allusion à l’implication de la CNAF dans le financement des mesures de tutelle.

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Je viens aussi de parcourir un rapport de synthèse bibliographique sur la tutelle aux prestations sociales enfants et adultes, réalisé à notre demande. Parmi les acteurs de la mesure, on y voit bien entendu le tuteur, association et délégué à la tutelle, et la commission départementale. On y cherche vainement quelques mots sur les quelques 14 CAF qui gèrent directement des mesures de tutelle, et, plus généralement, sur le rôle des CAF, et de la CNAF en tant que financeurs de ces mesures.

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Est-ce un signe, le constat d’un rôle des CAF, de la CNAF, cantonné à une mission fort peu dynamique de financement pur et simple ?

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Nous écrivions dans un rapport publié en 1995 : «quel rôle souhaite-t-on que les CAF jouent ? Resteront-elles de patients observateurs, missionnées de dix ans en dix ans pour faire un point de situation et toujours les mêmes constats, ou seront-elles déchargées de toute responsabilité ?

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Il est plus que probable qu’elles continueront à «en conserver une partie - que ce soit alors en en ayant les moyens».

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Ces propos reflètent un certain pessimisme de l’Institution sur son rôle. Or les CAF occupent une place privilégiée dans le dispositif des tutelles aux prestations familiales : elles sont financeurs des mesures de tutelle aux prestations familiales, elles sont gestionnaires de prestations légales qui sont souvent les seules ressources des familles sous tutelle, elles sont enfin gestionnaires d’une action sociale complémentaire des prestations légales.

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Je vous propose de vous présenter tout d’abord quelques données statistiques et financières sur la tutelle aux prestations familiales ? Je les accompagne de comparaison, de parallèle avec les tutelles aux prestations sociales adultes. Ces dernières statistiques me permettront aussi de dresser un profil des personnes sous tutelle. Puis, j’évoquerai le rôle spécifique des CAF en faveur des familles sous tutelle, compte tenu de leur profil très particulier, tant en matière de prestations légales, que d’action sociale.

I - Données financières et évolution

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La CNAF gère un budget d’environ 457 millions d’euros (300 milliards de F.) dont 280 milliards de prestations distribués aux familles, de minima sociaux : AAH, RMI, API et des transferts sociaux comme l’assurance vieillesse des parents au foyer, de l’ordre de 30 milliards de F.

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Le nombre d’allocataires s’élève à 10 millions, soit une dépense moyenne par allocataire d’environ 30.000 F/an, ou 2.500 F/mois ou 381 euros.

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Voyons ce que représente le budget des dépenses de frais de gestion des tutelles aux prestations familiales, et son évolution depuis une dizaine d’années. Il est intéressant de le comparer au budget des frais de gestion des tutelles adultes.

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1er constat : nous passons d’une dépense de 334 millions de F. en 1990 à 413 millions de F. en 2000, soit une évolution de 23 % sur 10 ans, associée à une réduction très sensible du nombre de familles sous tutelle, comme nous le verrons dans un instant.

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2ème constat : comparativement aux tutelles enfants, les dépenses au titre des tutelles adultes ont fortement augmenté de près de 240 % avec en parallèle :

  • une augmentation importante du nombre de tutelle adulte :

  • une augmentation des prix du mois tutelle.

En 1996, les dépenses au titre de la tutelle adulte ont dépassé celles au titre de la tutelle enfant.

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3ème constat : que représentent ces frais de tutelle enfants, soit 314 millions de F.

  • c’est la moitié des dépenses d’allocation de garde d’enfant à domicile,

  • 7,5 % des dépenses au titre de l’ASF (5,5 millions).

Et au total, l’ensemble des frais de tutelle, adultes et enfants, représente un milliard de F., soit 1/5 de ces prestations. Mais comparaison n’est pas raison. J’espère simplement avoir contribué un peu à mieux situer l’importance relative des dépenses au titre des tutelles et chacun peut, en fonction de ses sensibilités, estimer que ces dépenses sont importantes ou représentent au contraire finalement peu au regard du service rendu.

II - Les bénéficiaires : nombre - évolution - profil des familles

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Là encore, il n’est pas inintéressant de comparer l’évolution du nombre de bénéficiaires des mesures en faveur des enfants et de celles en faveur des adultes.

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1er constat :

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Le nombre de bénéficiaires de mesure de tutelle enfants régresse régulièrement depuis plusieurs années, et s’établit en 2000 à 26.440, contre 38.771 en 1994, soit 32 % de baisse en sept ans.

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Compte tenu du montant global du financement, le prix moyen des frais de tutelle mensuels s’établirait à 1.300 F.

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Le nombre de bénéficiaires de mesures de tutelle adultes, a augmenté, dans le même temps, pour diminuer nettement ces 3 dernières années. 47.500 mesures en 2000 contre 52.550 en 1994.

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Ce constat invite au débat.Pourquoi une telle diminution de la tutelle PF alors que :

  • l’existence et la persistance d’une mesure sont liées aussi au bénéficiaire des PF; dont la durée de versement n’a cessé de s’allonger de 16 à 18 ans, puis 20 et 21 ans désormais par les aides au logement et le complément familial.

  • la situation des familles sous tutelle ne laisse pas espérer une telle diminution des mesures.

Comme nous le verrons dans un instant, on rencontre beaucoup de surendettement, de situations précaires, de chômage, de familles monoparentales, des familles ne vivant que des P.F., toutes choses de nature à générer des mises sous tutelle.

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Cette diminution semble clairement liée à une diminution du nombre de demandes de mise sous tutelle. Les magistrats n’observent pas de recrudescence de refus de mise sous tutelle.

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On peut avancer diverses explications qui mériteraient d’être étudiées plus amplement :

  • un meilleur travail social plus préventif en amont;

  • l’existence désormais de véritables mesures de règlement des situations de surendettement, notamment. Le surendettement est une des caractéristiques des familles sous tutelle, et sans doute l’une des causes majeures.

Il est d’ailleurs intéressant de constater que dans les départements d’Outre mer, les mesures de tutelle aux prestations sociales n’existent pas, alors qu’en principe les mêmes besoins existent. Des solutions palliatives ont donc du être trouvées.

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Il existe des pratiques de signalement des situations, très différentes selon les départements. On observe en effet des écarts très importants de mesures de tutelle, rapportés au nombre d’allocataires.

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2ème constat :

  • La diminution ces trois dernières années de la tutelle adulte, alors que :

    • l’intérêt de la mesure, compte tenu de son volet éducatif, appellerait à une augmentation. Mais il est vrai que le volet éducatif ne concerne, de fait, que les jeunes adultes;

    • les mesures de protection civile, dans le champ de nos bénéficiaires de prestations, ont fortement cru : 65.000 en 1994 et 180.000 en 2000, soit plus de 177 %.

  • On assiste à une forte croissance des doublons : tutelle ou curatelle et tutelle aux prestations sociales adultes : 8.450 cas en 1994 et 28.693 en 2000, soit + 240 %.

III - Profil des bénéficiaires de la tutelle

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Ce profil nous éclaire sur les motifs d’une part de la tutelle, et sur les difficultés à gérer de telles mesures.

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Je ne vais pas vous décrire les familles bénéficiaires, que vous connaissez bien, mais reprendre quelques traits significatifs de ces familles qui me permettront de faire le lien avec notre rôle en faveur de nos familles, au titre des prestations légales que nous versons, et au titre de notre action sociale.

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Ce profil évolue fortement au fil des années, il est lié à l’évolution économique.

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A l’origine de la mesure, c’est à dire, avant l’entrée en vigueur de la loi de 1966, les familles ne présentaient pas d’endettement particulier, mais se signalaient par des difficultés dans l’entretien de la maison (désordre, oisiveté). Dans les familles suivies, il y avait peut de femmes seules avec enfants; le taux de chômage était moins important qu’aujourd’hui.

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Dès 1960, les familles s’endettent, mais cet endettement concerne principalement les biens de première nécessité, il s’agit de dettes chez des commerçants de proximité : épicier, boulanger.

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Dans les années 1970 à 1975, la politique de relogement des plus défavorisés mise en œuvre par le gouvernement offre, certes de meilleures conditions de logement, mais favorise également l’apparition des premiers cas d’endettement liés au non-paiement du loyer.

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Avec la société de consommation, l’endettement des familles provient désormais des achats de biens d’équipements ménager, et du phénomène d’accession à la propriété.

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Majoritairement, les familles mises sous tutelle aujourd’hui, sont des familles endettées, voir même surendettées, cet endettement pouvant avoir des causes multiples : l’incapacité à gérer son budget, la multiplication de découverts et de crédits.

La situation familiale :

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On compte près d’1/3 des familles monoparentales (1/4 chez l’ensemble des allocataires). Or l’isolement a très souvent pour conséquence une situation financière difficile. Le taux de pauvreté, estimé à environ 7 % pour l’ensemble des ménages, est de 14 % chez les familles monoparentales. Leur revenu moyen représente 65 % de celui de l’ensemble des ménages. Leur niveau de vie, avant prestations, est égal à 51 % du niveau de vie moyen.

Le niveau de ressources (avant prestations familiales) :

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  • 1/3 des bénéficiaires n’ont aucune ressource,

  • 1/2 ont un revenu net imposable inférieur à 20.000 F.

La moitié des familles concernées n’ont plus aucun lien avec le travail : pas d’emploi, pas de salaire, parfois même plus d’ASSEDIC. Leurs ressources sont alors essentiellement constituées des prestations sociales et de diverses aides exceptionnelles, telle que l’aide à l’énergie. 50 % des familles concernées par la mesure n’ont plus aucun repère professionnel, plus de modèle d’éducation des enfants, lesquels enfants vont, à leur tour, rompre avec les institutions scolaires.

Les enfants à charge :

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  • 1/3 des bénéficiaires ont 4 enfants à charges et +

  • 1/3 des bénéficiaires ont 3 enfants à charge

ce qui est beaucoup plus que la moyenne des familles allocataires (6 % ont 4 enfant et +, 19 % ont 3 enfants).

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La présence d’enfants à charge conduit à une diminution du niveau de vie. Les études sur le coût de l’enfant montrent que cette diminution est de l’ordre de 30 % par enfant.

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Les familles nombreuses sont particulièrement menacées par le risque de pauvreté. Leur niveau de vie, pour les familles de 4 enfants et plus, représente 52 % du niveau de vie moyen.

La mono-activité :

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Est une caractéristique souvent présente au sein de la population bénéficiaire des TPSE.

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C’est évidemment un facteur de précarisation.

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La pauvreté touche, estime-t-on, 8 % des couples bi-actifs avec 3 enfants, mais 17 % des couples mono-actifs.

IV - L’aide apportée par les prestations légales de la branche famille

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La branche famille, est depuis longtemps impliquée dans l’aide aux familles défavorisées, aussi bien par les prestations légales qu’elle verse que par ses choix en matière d’action sociale.

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Ces familles, sous tutelle, constituent l’une des cibles privilégiées des prestations servies par les Caisses d’allocations familiales.

Certaines prestations bénéficient prioritairement aux familles modestes

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C’est le cas de l’allocation de soutien familial, bien qu’elle ne soit pas soumise à une condition de ressources : plus de 50 % des 543.000 bénéficiaires de cette prestation réservée aux familles monoparentales ont un revenu inférieur au SMIC, ce qui confirme la fragilité de la situation de ces familles.

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C’est également le cas des aides personnelles au logement, qui sont versées à près de 2,7 millions de familles. Ces prestations sont les plus sélectives en fonction des ressources : leurs seuils d’exclusion sont en effet sensiblement inférieurs à ceux des autres prestations soumises à une condition de ressources (complément familial, allocation pour jeune enfant et allocation de rentrée scolaire). Les aides au logement apparaissent de plus très concentrées sur les bas revenus : une étude de 1994 a montré que 27 % des bénéficiaires des prestations de logement percevaient un revenu inférieur à la moitié du SMIC, 52 % ayant un revenu inférieur ou égal au SMIC et 86 % à moins de deux SMIC. Les aides personnelles au logement contribuent par ailleurs à amortir la diminution brutale des ressources liée à une situation de chômage, car leur montant est immédiatement révisé de manière à tenir compte de la nouvelle situation professionnelle.

Deux des trois minima sociaux versés par la branche famille concernent directement les familles

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L’allocation de parent isolé est une prestation destinée à garantir un minimum de revenus aux mères ou pères isolés, pendant une durée limitée : elle constitue le revenu principal des 169.000 bénéficiaires qui y ouvrent droit. Une enquête a en effet montré que plus de 60 % d’entre elles avaient un revenu primaire nul; seulement 14 % disposaient de ressources personnelles significatives.

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Près de 40 % des titulaires du RMI sont des familles, dont le cumul des ressources propres et des prestations familiales demeure inférieure au niveau du revenu minimum.

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Les prestations familiales opèrent donc une importante redistribution des revenus en faveur des familles les plus modestes.

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Les allocataires qui se situent dans les trois premiers déciles perçoivent 54 % de la masse financière versée, alors que ceux situés dans les trois derniers n’en perçoivent que 11 %.

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Les prestations familiales représentent une part importante dans le revenu des ménages à faible niveau de vie : cette part est en moyenne de 40 % pour les familles monoparentales et de 36 % pour les couples avec 4 enfants et plus.

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Grâce aux prestations familiales, près de 400.000 familles parviennent à franchir le seuil de pauvreté : si l’on admet que ce seuil est de 55 F par jour et par unité de consommation, la proportion de familles dont le revenu est inférieur à ce seuil passe de 14 % à 4 % du fait du versement des prestations.

V - L’aide par l’action sociale des CAF

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Les interventions des caisses en faveur des familles les plus démunies s’articulent autour de trois axes : l’accès et le maintien dans un logement autonome et durable, la prévention des exclusions, l’amélioration de la vie quotidienne.

L’accès et le maintien dans un logement autonome et durable

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Depuis 1982, les CAF se sont fortement investies dans la création des fonds d’aides aux impayés de loyers puis dans celle des fonds d’aide au relogement et de garantie, regroupés depuis 1990 dans les fonds solidarité logement (SFL). Les Caisses abondent ces fonds et nombre d’entre elles en assurent la gestion.

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Elles sont également impliquées, pour une large part, dans les dispositifs d’aide aux impayés d’énergie et les fonds d’aide aux accédants à la propriété en difficulté.

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Elles attribuent en outre des secours et prêts d’honneur pour aider les familles à faire face aux dépenses liées à la jouissance du logement, et accordent des prêts destinés à couvrir l’équipement et l’installation dans le logement.

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Par ailleurs, le travail social dans le domaine du logement, en direction des familles en difficulté, constitue un pôle majeur des interventions des travailleurs sociaux, notamment pour prévenir le surendettement.

En matière de lutte contre les exclusions

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Les CAF sont partie prenante de la politique de la ville, une majorité d’entre elles s’étant engagée dans des contrats de ville. Elles créent et soutiennent des actions qui visent à développer la vie sociale au sein des quartiers sensibles. Elles financent et favorisent la création d’équipements sociaux dans ces quartiers, équipements à partir desquels peut se tisser le lien social et s’effectuer l’apprentissage de la citoyenneté.

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Elles apportent également leur contribution aux projets d’accompagnement scolaire pour les enfants issus de quartiers sensibles.

L’amélioration de la vie quotidienne

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Les Caisses facilitent l’accès des familles démunies aux équipements et services (grâce aux barèmes de participations financières des familles au coût des services et équipements). Les interventions de leurs services de travail social apportent un soutien aux familles en difficulté.

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Les actions d’accompagnement développées aident également ces familles à accéder à leurs droits, à utiliser les équipements, à assumer leur rôle éducatif, à construire leur projet de vie, et à mieux vivre en harmonie avec leur entourage et leur environnement.

Notes

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Chargé de mission à la CNAF. Compte- rendu de son intervention lors du Colloque «Textes et contextes : La nécessité d’une réforme de la loi de 1966 ?» des 11 et 12 mars 2002 à Paris.

Plan de l'article

  1. I - Données financières et évolution
  2. II - Les bénéficiaires : nombre - évolution - profil des familles
  3. III - Profil des bénéficiaires de la tutelle
    1. La situation familiale :
    2. Le niveau de ressources (avant prestations familiales) :
    3. Les enfants à charge :
    4. La mono-activité :
  4. IV - L’aide apportée par les prestations légales de la branche famille
    1. Certaines prestations bénéficient prioritairement aux familles modestes
    2. Deux des trois minima sociaux versés par la branche famille concernent directement les familles
  5. V - L’aide par l’action sociale des CAF
    1. L’accès et le maintien dans un logement autonome et durable
    2. En matière de lutte contre les exclusions
    3. L’amélioration de la vie quotidienne

Pour citer cet article

Buchet Daniel, « Quel rôle souhaite-t-on que jouent les CAF ? », Journal du droit des jeunes, 8/2002 (N° 218), p. 28-31.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2002-8-page-28.htm
DOI : 10.3917/jdj.218.0028


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