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Journal du droit des jeunes

2003/10 (N° 230)


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Conçue à l’origine comme un texte expérimental imaginé pour venir au secours de familles tombées dans l’urgence sociale (Véronique Neiertz, JoanN, 6 décembre 1989), la procédure de surendettement, créée par la loi du 31 décembre 1989, s’est révélée un outil insuffisant, mais néanmoins indispensable de prévention des exclusions.

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La constante augmentation du nombre des foyers concernés par de telles difficultés économiques (ainsi, plus 5,4% en 2002) témoigne de l’importance du problème posé à notre société par l’endettement excessif. L’ampleur du phénomène est telle que depuis 1989, un million cent mille familles ont saisi les commissions de surendettement et que plus de cent quarante mille nouveaux dossiers sont déposés chaque année.

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Ce dispositif a fait l’objet de deux réformes successives, par les lois des 29 juillet 1989 et 1er août 2003 (loi 2003-710, JO du 2 août 2003), visant expressément au renforcement de la protection accordée aux foyers confrontés à ces difficultés.

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Le premier de ces textes, élaboré sous l’impulsion de Martine Aubry, affirmait qu’il était nécessaire que les familles surendettées disposent de facultés minimales de subsistance, d’un reste à vivre plancher.

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Il ne pouvait, dès lors, être exigé de celles ci des paiements au-delà de ces ressources planchers.

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Il était ainsi fait le choix de la prééminence du droit au maintien d’une vie décente sur le devoir d’honorer ses dettes.

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La loi, en conséquence, créait un régime d’effacement des dettes, s’agissant des débiteurs insolvables, c’est-à-dire ne bénéficiant que de revenus minimums et cela bien avant que ne soit utilisé le vocable « faillite civile ».

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Il faut signaler qu’il a été retenu par le Conseil national des villes (CNV), dans ses travaux préparatoires à la réforme intervenue cette année, que « 40% des foyers surendettés seraient, en fait, insolvables ».

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Ajoutons que cet impératif de maintien des moyens d’existence, au-delà de son aspect humanitaire, était conçu par le législateur comme une condition de réussite des plans de redressement.

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Le projet de réforme élaboré sous l’égide de Jean-Louis Borloo, en s’intitulant « Procédure de rétablissement personnel », s’inscrivait dans le même souci de permettre une nouvelle vie, d’octroyer une « seconde chance » aux foyers dont la situation était par trop obérée.

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Cependant il faut constater que la mise en œuvre de la procédure de surendettement, perçue par certains comme une atteinte à la force obligatoire des contrats et comme un « droit de ne pas payer ses dettes », s’est heurtée depuis l’origine à de fortes réticences culturelles et cela alors même que l’existence de procédures de faillite est parfaitement admise en matière commerciale.

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Il est vrai que, là où le débiteur particulier « se rétablirait » et poursuivrait son existence, la société commerciale liquidée, elle, meurt ou cesse son activité.

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Il est également vrai que les dettes du commerçant sont supposées nées d’une activité de création dynamique, entreprenariale, dont le risque est accepté, voire valorisé, alors que l’opinion générale est que tout foyer devrait être géré en « bon père de famille » et qu’ainsi la ruine familiale ne pourrait relever que d’une faute.

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Pourtant, il est nécessaire de rappeler que ne sont éligibles à cette procédure que les débiteurs de bonne foi. Surtout, les statistiques révèlent que, dans 64% des cas, les situations peuvent être qualifiées de surendettement dit « passif » (Rapport du conseil national du crédit et du titre, 13 décembre 2002), c’est-à-dire sont la conséquence d’accidents de la vie (chômage dans 26,5% des cas, séparation et divorce pour 16%, maladie ou accident pour 9,1%…). L’abus de crédit n’est plus à l’origine que de 19,6% des cas de surendettement.

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Au surplus, il est unanimement reconnu que par leur politique de démarchage commercial, trop de société de crédit à la consommation participent à la naissance de tels abus.

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On voit donc bien que le présupposé d’une faute systématique à l’origine des déboires des débiteurs ne repose sur aucune réalité objective.

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La difficulté pour certains d’accepter l’idée même du droit à une vie décente, d’un nouveau départ du présupposé fautif, qui ne serait ainsi pas sanctionné, s’exprime, à notre sens, à travers le débat relatif à la définition du reste à vivre institué par la loi Aubry, débat sur lequel il nous apparaît nécessaire de nous arrêter.

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L’article L331.2 alinéa 2 du code de la consommation, issu la loi du 29 juillet 1998 précitée, prévoit que « le montant des remboursements (à opérer par le débiteur)…est fixé, dans des conditions fixées par décret, par référence à la quotité saisissable sur salaire… de manière à ce qu’une partie des ressources nécessaires aux dépenses courantes du ménage lui soit réservée par priorité ».

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L’article R331.10.2 du même code dispose que « la part des ressources mensuelles du débiteur à affecter à l’apurement de son passif est calculée par application du barème prévu à l’article R145.2 du code du travail ».

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Après promulgation de la réforme, il est apparu nécessaire de rechercher ce qu’il fallait entendre par « ressources du débiteur », au sens de ces textes.

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Il s’agissait, particulièrement, de savoir si les prestations sociales, constituées notamment des aides au logement (APL), des allocations familiales, et les pensions alimentaires, perçues au titre de l’entretien et de l’éducation des enfants, devaient être incluses dans les dites « ressources » et être, de fait, affectées à l’apurement du passif.

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De prime abord, la solution de l’exclusion de ces prestations semblait s’imposer ; en effet, la Cour de cassation avait jugé, sous l’empire de la loi ancienne, que l’APL ne pouvait être prise en compte dans les ressources du débiteur surendetté, celui-ci n’étant pas libre d’en disposer librement (Civ 1, 24 février 1993, RTD Com 1993, 369, Obs Paisant).

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Cependant, la Cour de cassation, dans un arrêt du 12 février 2002 (Dalloz 2002, AJ 955), a retenu qu’il résultait des textes précités que « le renvoi à l’article L145.2 du code du travail ne concernait que les quotités et non l’assiette du calcul du montant des remboursements, laquelle englobait la totalité des ressources du ménage, y compris les prestations sociales ».

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Ainsi, la haute juridiction a-t-elle décidé que le gage des créanciers s’appliquait sur l’ensemble des fonds reçus par les familles, quelle qu’en soit l’origine, quelle qu’en soit la finalité ou l’affectation. Les prestations sociales devraient, ainsi, être incluses dans les ressources du débiteur permettant de déterminer sa capacité de remboursement et son reste à vivre.

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Le projet de loi élaboré par Jean Louis Borloo entendait revenir sur cette décision et prévoyait qu’il soit inséré in fine de l’article L331.2 les mots « hors prestations insaisissables » (article 35.2.A du texte présenté par le ministère de la ville).

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Malheureusement, le Parlement a supprimé cette disposition du texte de loi voté, s’en tenant à la rédaction antérieure. Les travaux parlementaires révèlent que les députés ont bien entendu s’inscrire dans le raisonnement soutenu par la Cour de cassation (Avis présenté par la commission des lois de l’assemblée nationale, M Philippe Houillon, n°1001, page 38).

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Ce raisonnement, cependant, nous apparaît juridiquement contestable et en contradiction avec l’esprit du dispositif protecteur.

Une solution juridiquement contestable

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La solution retenue par la Cour de cassation s’appuie sur une interprétation particulière de la notion de ressources qui méconnaît le régime des prestations sociales et familiales et qui heurte des normes supérieures issues de la Constitution et des Traités Internationaux.

1 - Une interprétation erronée du mot « ressources »

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Aux termes de l’article L512.1 du code la sécurité sociale, les allocations familiales « bénéficient aux enfants ». L’adulte gardien qui les perçoit n’en est que le gestionnaire, il n’en a pas la libre disposition.

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C’est en application de ce principe que l’article L552.6 du même code autorise le Juge des Enfants à ordonner une mesure de tutelles aux prestations sociales, lorsque ces prestations ne sont pas employées dans l’intérêt de l’enfant.

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Le raisonnement est identique s’agissant des aides au logement. Ces aides sont affectées, en application de l’article L351.9 du code de la construction et de l’habitation, au seul financement de l’habitation principale de leur titulaires, elles sont versées le plus souvent directement au bailleur ou au prêteur immobilier.

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Le versement de ces prestations sera, d’ailleurs, suspendu en cas de non paiement du loyer.

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Enfin, il doit être tenu pour acquis que les pensions alimentaires versées pour l’éducation des enfants doivent concourir à la dite éducation.

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Dès lors que le mot « ressources » s’entend des « moyens dont on dispose » (Petit Larousse), l’interprétation littérale de l’article R331.10.2 précité aurait dû conduire à l’exclusion de ces sommes du calcul des revenus contribuant au désendettement.

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La critique juridique de l’arrêt précité doit porter par ailleurs sur son défaut de cohérence avec d’autres décisions ou textes.

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La cour de cassation a pour vocation d’œuvrer à l’unicité du droit, à sa cohérence interne, il est donc utile de confronter son appréhension de la notion de « ressources » en matière de surendettement avec celle que le droit retient en d’autres matières.

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Aux termes de l’article 271 du code civil et en matière de divorce, « la prestation compensatoire est fixée selon les besoins de l’époux à qui elle est versée et les ressources de l’autre ». Le juge doit bien apprécier la disparité de « ressources » entre les anciens conjoints.

38

Dans l’application de ce texte légal, la Cour de cassation a bien évidemment considéré que les sommes versées par un époux au titre d’une pension alimentaire due au titre de l’entretien des enfants communs constituaient des charges venant en déduction de ces revenus.

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Mais, elle a surtout retenu que ne devait pas être pris en considération dans les ressources de l’ancien époux créancier demandeur d’une prestation compensatoire, la perception par celui-ci d’allocations familiales (Civ 2, 3 décembre 1997, Droit de la famille 1998, n°65), ou d’une pension alimentaire reçue au titre de l’éducation des enfants (Civ 2, 27 mai 1999, Droit de la famille 1999, n°81).

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La première de ces décisions relevait que ces prestations étaient destinées à bénéficier aux enfants et non à procurer des revenus à celui qui les reçoit.

41

De même, d’autres dispositions ayant trait à l’évaluation des revenus des foyers ne prennent pas en considération les prestations sociales. On pense évidemment aux dispositions fiscales, mais également, par exemple, à celles relatives au bénéfice de l’aide juridictionnelle. Pour apprécier l’état de fortune du demandeur à cette aide, il est tenu compte des ressources de toute nature dont il a la jouissance ou la libre disposition. Ainsi, ne sont pas prises en considération les prestations sociales et familiales (article 5 de la loi 91.647 du 10 juillet 1991, article 2 du décret 91.1266 du 19 décembre 1992, modifié par l’article 2 du décret 2003.853 du 5 septembre 2003).

42

Ces décisions ou textes normatifs quant à l’interprétation des ressources sont en parfait accord avec la définition de ce mot rappelée plus avant, dès lors qu’il est reconnu que celles-ci sont exclusivement constituées des sommes dont le détenteur a « la libre disposition ».

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On ne peut, ainsi, qu’être surpris par l’interprétation particulière à la matière du surendettement du mot « ressources » retenue par la Cour de cassation et par l’absence de cohérence du droit qui en résulte.

44

Elle témoigne, à notre sens, de la réticence judiciaire à accepter l’idée même d’un aménagement du paiement des dettes et plus encore d’un effacement de celles ci. Pour certains magistrats de telles mesures ne peuvent être prononcées qu’autant que les débiteurs font des efforts maximaux de paiement, même si ceux-ci vont au-delà des facultés contributives habituellement reconnues.

45

À travers le refus de laisser à celui-ci des ressources décentes, c’est bien la notion d’un rester en vie du débiteur, dont les dettes ont été effacées ou qui est failli, qui est mise en jeu ; c’est bien l’idée d’un nouveau départ du fautif qui est rejetée.

46

Dans un système juridique encore essentiellement fondé sur la sanction de la faute, plutôt que sur l’affirmation des droits sociaux, cette réticence culturelle n’est pas surprenante, même si elle ignore la volonté clairement affichée par le législateur.

2 - La violation de normes supérieures

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Enfin, le défaut de fondement de l’arrêt précité tient également à l’absence de respect des règles relatives à la hiérarchie des normes.

48

Il sera rappelé que les dispositions légales précitées, issues des codes de la sécurité sociale, de la construction (prestations sociales et familiales) ou du code civil (pensions alimentaires), ont une valeur supérieure aux dispositions réglementaires de cet article R331.10.2. Il s’en suit que ce dernier texte ne saurait porter atteinte au principe légal d’insaisissabilité de ces prestations.

49

La commission des lois de l’assemblée nationale, lors des débats préalables au vote de la loi Borloo a, quant à elle, retenu que le versement de sommes dans le cadre d’un plan de désendettement ne pouvait pas s’assimiler à une saisie (Avis présenté par la commission des lois de l’assemblée nationale précité, pages 22 et 23). Ce point de vue est formellement fondé, mais il fait fi de ce que ces paiements auront été ordonnés par la commission de surendettement, aux termes des recommandations exécutoires ou par le juge. Ces versements ne peuvent être compris comme des paiements volontaires ou simplement acceptés.

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Il est vrai que cette insaisissabilité n’est pas totale. Les allocations familiales peuvent, ainsi, être partiellement saisies afin de payer les dettes liées aux soins et à l’entretien des enfants.

51

C’est donc exclusivement en présence de telles dettes (ainsi d’une dette de cantine), figurant à un plan de surendettement et dans des situations de revenus salariaux ne permettant aucun paiement, qu’il devrait être accepté une contribution sur ces allocations.

52

Il doit par ailleurs être rappelé que le droit au logement a valeur constitutionnelle.

53

L’article 1er de la loi 90-449 du 31 mai 1990 dispose que « garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour la nation. Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulière, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources(…)a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent ou s’y maintenir ».

54

Le détournement de fait de l’aide au logement constitue, à notre sens, une atteinte à l’exercice de ce droit fondamental.

55

Il convient, plus encore, de faire mention de l’article 27 de la Convention relative aux droits de l’enfant, adoptée le 2 novembre 1989 par l’assemblée générale de l’ONU, ratifiée par la France le 7 août 1990 : « Les États parties reconnaissent le droit à tout enfant à un niveau de vie suffisant pour permettre son développement physique, mental, spirituel, moral et social. C’est aux parents ou autres personnes ayant la charge de l’enfant qu’incombe au premier chef la responsabilité d’assurer, dans les limites de leurs possibilités et de leurs moyens financiers, les conditions de vie nécessaires au développement de l’enfant. Les États parties adoptent les mesures appropriées, compte tenu des conditions nationales et dans la mesure de leurs moyens, pour aider les parents et autres personnes ayant la charge de l’enfant à mettre en œuvre ce droit et offrent, en cas de besoin, une assistance matérielle et des programmes d’appui, notamment en ce qui concerne l’alimentation, le vêtement et le logement ».

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Le droit à perception de pensions alimentaires ou d’allocations, destinées au bien être de l’enfant, est une transcription en droit national de ce texte.

57

Le devoir d’honorer les dettes parentales ne peut prévaloir sur le droit de l’enfant à un niveau de vie suffisant pour rendre possible son insertion sociale.

58

Ainsi, à titre d’exemple, il ne saurait être admis, comme le prétend la Cour de cassation que l’allocation de rentrée scolaire participe à la résorption du passif parental.

59

Ces principes issus de la constitution et d’un traité international ratifié l’emporte sur une norme législative nationale et plus encore sur un texte réglementaire.

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À notre sens, ils obligent le juge dans l’application du droit du surendettement, à apprécier les facultés contributives des familles, sans prendre en considération la perception de prestations sociales ou de pensions destinées à l’entretien des enfants.

La négation du souci d’efficacité et d’intégration sociale

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Pour comprendre l’effet de l’arrêt du 12 février 2002, il suffira de prendre un exemple, celui d’un couple, dont seul l’époux travaille et ayant trois enfants à charge, percevant des revenus salariaux d’un montant mensuel de 800 euros et des prestations familiales (allocations familiales et APL) d’un montant de 400 euros.

62

Si l’on se réfère à la solution de l’exclusion des prestations sociales, la capacité de remboursement s’arrêtera après application du barème saisie arrêt, à la somme mensuelle de 48 euros. Cette famille au regard de ces très faibles capacités contributives sera de toute évidence déclarée insolvable et bénéficiera des nouvelles dispositions relatives à la faillite civile (anciennement effacement des dettes).

63

Mais, si l’on s’en tient à la position de la Cour de cassation, cette capacité s’arrêtera à la somme mensuelle de 126,50 euros. Il sera, alors, bâti un plan de redressement sur cette base de remboursement.

64

Peut-on considérer qu’en laissant à cette famille 1073,50 euros (1200-126,50) par mois, prestations sociales comprises, elle bénéficiera des « ressources nécessaires aux dépenses courantes du ménage ». Cette famille pourra-t-elle assumer le paiement de l’entier loyer d’un logement décent et payer ses charges courantes avec cette somme ? Le plan de remboursement, bâti sur cette base et appelé à durer parfois jusqu’à dix années, est-il viable sur cette durée ?

65

Il est certain que l’interprétation faite pas la Cour de cassation obligera de nombreux foyers, parmi les 40% d’insolvables, à des paiements qu’ils ne pourront assumer.

66

On le voit, au-delà des préoccupations humanitaires, c’est bien la question de l’efficacité de la réforme qui est en cause.

67

Comme le relevait la loi Aubry, il est vain d’obliger à l’intenable.

68

La conséquence directe des situations créées par l’interprétation soutenue par la Cour de cassation ne pourra être qu’un renforcement de la désinsertion sociale des plus en difficulté.

69

En effet, assumer de trop lourdes charges de remboursement sera une contrainte progressivement vécue comme insupportable. La privation de toute possibilité de consommer et la différence sociale induite seront ressenties comme une exclusion d’une société fondée sur la consommation.

70

L’échec du plan, dès lors que les obligations de paiement n’auront pu être respectées, sera vécu comme un nouvel échec. Les autorités administratives et judiciaires seront considérées comme n’ayant pas entendu la demande de secours formulée et comme ne pouvant plus être utilement sollicitée. La solitude sociale s’en trouvera renforcée.

71

Dans une « enquête d’évaluation auprès de personnes surendettées, ayant bénéficié de la procédure de liquidation judiciaire civile de droit local Alsace Moselle », l’association CRESUS (Chambre régionale du surendettement social) relevait qu’avant ouverture de la procédure et « dans tous les cas l’interviewé décrivait pour lui-même et sa famille une situation de détresse et de souffrance intense, en rapport avec le désespoir la honte des idées de suicide ; les proches s’étaient révélés le plus souvent hostiles ; des problèmes de santé étaient rapportés dans la moitié des cas (dépression, enfants malades) ; pour tous les individus les voies d’exécutions avaient été vécus de façon traumatisantes, affreuses ; les trois quarts s’étaient sentis harcelés par les huissiers, un quart méprisés par les juges. »

72

C’est vers ces sentiments que l’échec de la procédure conduira, alors que cette même étude constate que la liquidation judiciaire est vécue de manière très positive, les personnes concernées parlant de « vie nouvelle, de renouveau, d’amélioration de la santé » et ayant dans tous les cas adopté une rigueur budgétaire ». Le taux de « récidive » en Alsace-Moselle est, il faut le rappeler, dérisoire (1,16%, enquête CRESUS).

73

Pour toutes ces raisons, tant juridiques que sociales, il faut appeler les commissions de surendettement et les juges à suivre l’exemple tracé par la cour d’appel d’Angers, le 20 mars 2000 (Bull Civ, Cours et tribunaux, 1/12/2000) et à retenir que la capacité de remboursement « se détermine à partir des revenus salariaux auxquels ne doivent pas s’ajouter les allocations familiales et de logement », ou les pensions alimentaires.

Notes

[*]

Magistrat.

Plan de l'article

  1. Une solution juridiquement contestable
    1. 1 - Une interprétation erronée du mot « ressources »
    2. 2 - La violation de normes supérieures
  2. La négation du souci d’efficacité et d’intégration sociale

Pour citer cet article

Rigal Etienne, « Pourra-t-on survivre avec le " minimum restant à vivre " ? », Journal du droit des jeunes, 10/2003 (N° 230), p. 3-6.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2003-10-page-3.htm
DOI : 10.3917/jdj.230.0003


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