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Journal du droit des jeunes

2003/3 (N° 223)


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Nous sommes tous des usagers des services publics : quand nous attendons une carte grise derrière un guichet, quand nous téléphonons ou écrivons (éventuellement de manière électronique) à une administration.

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Or, depuis le début des années 70, une petite révolution silencieuse s’est progressivement accomplie. Cette révolution c’est celle des services publics qui, parfois, ont pu osciller entre Courteline et Kafka mais qui, aujourd’hui, doivent être plus attentifs à leurs usagers parce que ceux-ci sont désormais détenteurs de droits. Ces droits sont ceux que leur offrent notamment :

  • le Médiateur de la République ;

  • la Commission nationale de l’informatique et des libertés (C.N.I.L.) ;

  • la Commission d’accès aux documents administratifs (C.A.D.A.) ;

  • etc.

  • jusqu’à la loi du 12 avril 2000, dite « D.C.R.A. » (Droits des citoyens dans leurs relations avec les administrations).

Se pencher sur le droit des usagers des services publics amène à se poser un certain nombre de questions. Parmi celles-ci :

  • quels sont les textes qui fondent le droit des usagers ?

  • quels sont ces droits concrètement ?

  • quelles sont les raisons qui ont fait émerger le droit des usagers ?

Nous formulerons ainsi quelques hypothèses. Entre autres, nous poserons que le droit des usagers répond à de nouvelles exigences du public, et à de nouvelles exigences des politiques publiques.

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De nouvelles exigences du public : par exemple, le principe de précaution (défini dans la « déclaration de Rio » lors de la conférence des Nations unies sur l’environnement en 1992) : « des mesures doivent être prises lorsqu’il existe des raisons de croire qu’une activité ou un produit risque de causer des dommages graves et irréversibles à la santé ou à l’environnement… même si la preuve formelle d’un lien de cause à effet… n’a pu être établie de manière irréfutable ». Ce principe sera aussi repris dans le nouvel article 174 du Traité de Maastricht.

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De nouvelles exigences des politiques publiques : par exemple, la notion de gouvernance [1][1] Plus descriptive qu’explicative., que l’on peut définir comme un ensemble de procédures de coordination entre acteurs publics et privés, dans l’élaboration, la mise en œuvre et l’évaluation des politiques publiques.

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Illustration législative de l’importance de la notion de gouvernance, l’article L. 11-1 du Code de l’action sociale et des familles (ex-Code de la famille et de l’aide sociale), à partir de la loi « exclusions » de 1998 : « Les familles, l’État, les collectivités locales, les établissements publics et privés associent leurs interventions pour mettre en œuvre l’obligation prévue à l’article L. 114-1, en vue notamment d’assurer aux personnes handicapées toute l’autonomie dont elles sont capables ».

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L’administration représente le bras armé du pouvoir politique. Il est dès lors concevable que les citoyens jugent les pouvoirs publics au travers de leur administration. Il faudra alors éviter le réflexe « poujadiste » d’en faire un bouc émissaire. Néanmoins, les reproches d’arbitraire et de complexité sont parfois fondés. Il faudrait alors aller chercher une critique globale de la bureaucratie du côté de Michel Crozier.

I - L’émergence du droit des usagers

Le droit… [2][2] A partir de François Terré : Introduction générale...

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Une première remarque s’impose : il nous faut à la fois parler du droit des usagers et des droits des usagers.

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En effet, le droit (au singulier), habituellement qualifié de droit objectif, peut se définir comme un ensemble de règles à caractère général et obligatoire, régissant la vie en société et sanctionnées par une autorité légitime (allusion au sociologue allemand du début du XXème, Max Weber, définissant l’État comme détenteur du monopole de la violence légitime).

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En revanche, les droits (dits subjectifs) sont un ensemble de prérogatives particulières d’un individu particulier. Un titulaire de prérogatives devient alors un « sujet de droit »[3][3] Par opposition à « objet », passif ou instrumentalisé...., i.e. un acteur du système juridique (il peut notamment ester en justice).

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À ce stade, l’on peut dire que le droit des usagers des services publics est donc à la fois :

  • un ensemble de règles générales (celles, par exemple, définies par le Conseil d’État) en matière de responsabilité. Ainsi, l’arrêt Cames - C.E. du 21 juin 1895 - qui admet la responsabilité de l’administration même sans faute, sur le seul fondement du risque ;

  • et un ensemble de prérogatives propres à un individu (par exemple, la possibilité de saisir la C.N.I.L. en matière informatique).

Classification du droit des usagers

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Le droit des usagers relève à la fois :

  • majoritairement du droit public (droit objectif réglant les rapports entre particuliers et personnes publiques, ou entre personnes publiques). Plus particulièrement, le droit des usagers relève du droit administratif (et notamment à la jurisprudence du Conseil d’État sur les relations administrations/administrés) ;

  • minoritairement et indirectement du droit privé (droit objectif réglant les rapports entre les particuliers). Par exemple, un usager est pris en charge non pas par un service public, mais par une association loi 1901 exerçant une mission de service public. Le fonctionnement de l’association relève en effet du droit commun de ce droit privé, c’est-à-dire, du droit civil.

Comme toute forme de droit, celui des usagers des services publics peut être soumis à la critique :

Autres définitions simplifiées :

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droit commun = droit usuel

droit spécial = droit particulier à un domaine d’activité

droit positif = droit tel qu’il est

droit normatif = droit tel qu’il devrait être

… des usagers…

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Une question liminaire : doit-on parler de droit des usagers, des citoyens… ? Examinons les possibilités dans l’ordre le moins subjectif possible, l’ordre alphabétique.

  • droit des administrés ? L’administré étant « une personne soumise à une autorité administrative »[8][8] Petit Robert., cette soumission apparaît quelque peu désuète en ce début de 3ème millénaire.

  • droit des citoyens ? C’est la terminologie à la mode actuellement (même les tartes à la crème sont « citoyennes » aujourd’hui). Il est d’ailleurs à noter que la forme adjectivée correcte de « citoyen » serait plutôt « civique ». Plus sérieusement, c’est aussi la terminologie actuelle et légale. Ainsi, la loi n° 2000/321 du 12 avril 2000 s’intitule-t-elle « relative aux droits des citoyens[9][9] Souligné par nous. dans leurs relations avec les administrations ».

    Néanmoins, l’appellation « droit des citoyens » nous apparaît à la fois trop large et trop étroite.

    Trop large d’abord. Si le citoyen est l’« individu jouissant sur le territoire de l’État dont il relève, des droits civils et politiques »[10][10] Raymond Guillien : Lexique des termes juridiques, 12ème..., alors le droit des usagers risque d’être composé de presque tout le droit objectif. Trop étroite ensuite, car la même définition induit qu’un mineur ou un étranger n’est pas complètement un citoyen, or, il peut être complètement un usager.

  • droit des clients ? Le client est celui qui achète [11][11] Petit Robert., or un usager n’achète pas toujours le service rendu par un Service public. En outre, un droit de la clientèle impliquerait une irruption de droit privé qui en France, ne résume en rien le droit des services publics.

  • droit des consommateurs ? Le consommateur est « un agent économique qui emploie un bien ou un service pour satisfaire un besoin »[12][12] Ahmed Silem : Lexique d’économie, Dalloz, 6ème éd.,.... Les questions sont ici très proches de celles posées supra par un éventuel « droit des clients ». Cependant, le débat nous semble plus riche car :

    • le consommateur n’est pas forcément l’acheteur (on peut consommer sans avoir payé) ;

    • le consommateur n’est pas forcément le demandeur (ce dernier ne formule qu’une intention d’acheter).

      Néanmoins, la remarque sur le mélange dirimant entre droit public et droit privé tient toujours.

  • droit (participation) des habitants ? « Personne qui a sa demeure… habituelle en un lieu déterminé »[13][13] Petit Robert., l’habitant est beaucoup trop flou.

  • droit du public ? Il pourrait sembler là aussi que la notion soit trop floue (« qui concerne le peuple pris dans son ensemble » ou « les gens, la masse de la population »). Cependant, il est à noter que la loi n° 79.587 du 11 juillet 1989 est dite « relative à la motivation des actes administratifs et l’amélioration des relations entre l’administration et le public »[14][14] Souligné par nous..

  • droit des usagers ? C’est non pas la meilleure mais, à notre avis, la moins mauvaise des solutions. L’usager est celui « qui a un droit réel d’usage » ou une « personne qui utilise un service public, le domaine public ». Ce mélange du droit et de l’utilisation nous paraît être la meilleure caractérisation de notre « public-cible ».

Historiquement, l’évolution du terme « usager », au regard du droit, est très instructive.

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Dans un premier temps (au moyen âge), l’usager constitue une catégorie particulière de propriétaires : « Attesté dès le XIVème siècle, le terme « usager » désigne un membre d’une communauté qui possède de manière collective bois et pâtures : les « usages » ou les « communaux ». L’usager se définit alors par une appartenance et une appropriation de la terre, même si celle-ci est indivisible entre les membres présents et à venir de la communauté. Cette tenure collective fait le pendant d’un autre régime d’appropriation, associé au système féodal, par lequel le vassal tient sa propriété de son suzerain et peut accorder, moyennant paiement d’une redevance, le droit d’utiliser cette terre. Par là, la filiation de ce terme se distingue aussi de celle des premiers services publics qu’étaient les fours et moulins banaux. Le moulin banal appartient au seigneur et les paysans sont contraints d’y porter leur grain. Ils n’en sont pas, au sens de cette époque, usagers »[15][15] Gilles Jeannot : Les usagers du service public, col.....

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C’est dans un deuxième temps, avec les effets massifs de la révolution industrielle, que l’usager devient un utilisateur détenteur de droit. Dans un arrêt du 21 décembre 1906 (Syndicat Croix de Seguey Tivoli), le Conseil d’État posera la question fondatrice de cette nouvelle conception : « Il faut donc rechercher si les usagers ont un droit au fond à exiger l’intervention de l’administration ».

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Enfin, dans un troisième temps, c’est de manière réglementaire (grosso modo via des décrets) que l’utilisation du terme « usager » va être formalisée. En effet, le décret du 28 novembre 1983 parlera des relations entre l’administration et les usagers et impulsera des réformes approfondies par la loi du 12 avril 2000, à savoir notamment la fin (dans beaucoup de cas) de l’anonymat des fonctionnaires, la mention obligatoire des délais de recours, la retransmission au service compétent en cas de transmission erronée…

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Il est à noter que, si l’on s’amusait à faire la liste des termes utilisés par l’administration pour qualifier les usagers, on arriverait à la liste suivante [16][16] À partir d’une conférence de Bruno Tessarech, philosophe,... :

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allocataire, assuré, bénéficiaire, candidat, client, consommateur, citoyen, demandeur, habitant, individu, intéressé, patient, personne, population, prestataire, public, usager, sans compter le sigle (SDF) voir le sigle substantivé (Rmiste) [17][17] Idée rappelée par Marie-Françoise Bellée Van Thong,....

II - Les principaux textes du droit des usagers

A - Sources constitutionnelles

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Comme l’ensemble du droit français le droit des usagers tient son fondement du « bloc de constitutionnalité » quant à ses grandes lignes :

  • la Constitution du 4 octobre 1958 dont l’article 1 rappelle que la France est une république qui « assure l’égalité[18][18] Pas incompatible, conditionnellement, avec la discrimination... devant la loi de tous les citoyens… » ;

  • la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen du 26 août 1789 qui rappelle dans son article 15 que : « La société a le droit de demander compte à tout Agent public de son administration. » ;

  • le préambule de la Constitution du 7 octobre 1946 dont le point n° 1 servira presque mot pour mot à l’article 1 de la loi du 1er décembre 1988, à savoir que « tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l’incapacité de travailler a le droit d’obtenir de la collectivité des moyens convenables d’existence… ».

    Ce même préambule crée, en son point n° 1, une catégorie juridique nouvelle les « principes fondamentaux reconnus par les lois de la République ».

  • les principes fondamentaux reconnus par les lois de la République. C’est la jurisprudence du Conseil constitutionnel (C.C) qui leur donnera corps, avec notamment :

    • la liberté d’association (CC 16 juillet 1971) ;

    • les droits de la défense (CC 2 décembre 1976) ;

    • la liberté d’enseignement (CC 23 novembre 1977).

Rappel : il y a principe fondamental reconnu par les lois de la République si :

  • il a été mis en œuvre de manière générale

  • il a été mis en œuvre de manière continue

  • il a été mis en œuvre de manière législative

  • il a été mis en œuvre par un parlement républicain

  • il a été mis en œuvre avant 1946

B - Sources internationales : les Traités

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Art. 54 de la Constitution de 1958 : la Constitution est supérieure aux Traités.

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Art. 55 de la Constitution de 1958 : les traités (ratifiés et respectés par l’autre partie) sont supérieurs aux lois.

1 - Droit « onusien »

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La déclaration universelle des droits de l’homme (1948) : article 1 : « tous les êtres humains naissent libres et égaux en dignité et en droits ».

2 - Droit communautaire européen

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  1. Droit de Strasbourg (l’essentiel du droit européen, hors la Cour de justice des Communautés européennes) :

    Traité de Rome (1957) : crée des règlements (les États doivent appliquer) et des directives (les États doivent s’y adapter) qui ont valeur de traité, et peuvent être indirectement invoqués par les usagers dans leurs recours administratifs.

    Traité de Nice (2000) : Charte des droits fondamentaux de l’Union Européenne. Il renforce ou crée :

    • Art. 8 : protection des données à caractère personnel

    • Art. 41 : droit à une bonne administration

    • Art. 42 : droit d’accès aux documents

    • Art. 43 : droit de saisie du Médiateur européen pour les citoyens de l’Union.

  2. Droit de Luxembourg : (= jurisprudence de la Cour de Justice des Communautés Européennes).

Avec le « renvoi préjudiciel », tout citoyen européen peut demander, via sa juridiction nationale, une interprétation du droit européen.

C - Le corpus législatif

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L’essentiel :

  • loi du 3 janvier 1973 : Médiateur

    Aide les particuliers dans leurs problèmes avec l’administration

  • loi du 6 janvier 1978 : informatique et libertés

    CNIL – aide à la transparence sur les fichiers, et prévention quant aux données personnelles

  • loi du 17 juillet 1978 : accès aux documents administratifs

    CADA aide à la transparence

  • loi du 3 janvier : Archives

    Accès et transparence quant aux archives

  • loi du 11 juillet 1979 : motivation des actes administratifs

  • loi du 12 avril 2000 : droits des citoyens

    • Accentuation des lois supra

    • Nouveautés :

      • accès simple aux règles de droit

      • levée de l’anonymat

      • création des Maisons de service public

      • accusé de réception systématique

      • délai valant refus = 2 mois

      • certains délais valent acceptation (décret en Conseil d’État)

      • ….

  • loi du 2 janvier 2002 : rénovant l’action sociale et médico-sociale

    • Enoncé des droits

      • droits individuels : dignité, libre choix, accompagnement individualisé, confidentialité, accès à l’information, participation (art. 7) ;

      • droit spécifique a être accompagné par une personne qualifiée (art. 9) ;

      • droit à la participation au fonctionnement de l’établissement (art. 10).

    1) Documents permettant l’exercice de ces droits :

    • une charte nationale (art. 6)

    • un livret d’accueil (art. 8)

    • un contrat de séjour entre l’usager et l’établissement (art. 8)

    • un règlement de fonctionnement (art. 9)

    • un projet d’établissement (art. 12)

  • loi du 27 février 2002 relative à la démocratie de proximité

    • L’article 1 rend obligatoire dans les villes de plus de 80.000 habitants la création de conseils de quartiers, dans des conditions à déterminer par les conseils municipaux. La délibération du conseil municipal fixant le périmètre des quartiers est prise dans un délai de six mois à compter de la publication de la présente loi, soit, au plus tard le 31 août 2002.

    • L’article 5 renforce le rôle des commissions consultatives des services publics locaux, qui doivent être créées par les régions, les départements, les communes de plus de 10.000 habitants, les établissements publics de coopération intercommunale de plus de 50.000 habitants et les syndicats mixtes comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants pour l’ensemble des services publics qu’ils confient à un tiers par convention de délégation de service public ou qu’ils exploitent en régie dotée de l’autonomie financière. Cette commission est présidée par l’exécutif local.

      Elle est composée de membres de l’organe délibérant, désignés dans le respect du principe de la représentation proportionnelle et des représentants d’associations locales, nommés par le conseil.

  • loi du 4 mars 2002 relative aux droits des malades. Les droits des malades sont définis :

    • droit à la protection de la santé, du respect à la dignité, du secret médical, de non discrimination, d’accès à des soins de qualité, du droit à un suivi scolaire pour tout enfant hospitalisé en établissement de santé. Il prévoit ensuite le droit à l’information des intéressés sur leur état de santé et sur les frais découlant des soins.

    • la loi consacre le droit à un accès direct de chacun à son dossier médical, avec des dispositions spécifiques pour les mineurs.

Conclusion

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Une des principales nouveautés juridiques issues du droit des usagers est sans doute constituée par les A.A.I. (Autorités administratives indépendantes), à l’instar du Médiateur ou de la CNIL (Commission nationale « informatique et libertés »)

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Trois de leurs caractéristiques ont fait l’objet du rapport public 2001 du Conseil d’État :

  • indépendance face au Gouvernement ;

  • avis consultatif et pouvoir décisionnel ;

  • historiquement : une tentative de contourner la lenteur des juridictions administratives.

Notes

[*]

Administrateur territorial, directeur du Développement social et des formations au Conseil général du Val d’Oise.

[1]

Plus descriptive qu’explicative.

[2]

A partir de François Terré : Introduction générale au droit, Précis Dalloz, 1991, 525 p.

[3]

Par opposition à « objet », passif ou instrumentalisé. Il est à noter que la loi la plus récente et la plus emblématique du droit des usagers, à savoir celle du 12 avril 2000, est relative aux droits des citoyens des services publics (cf. infra).

[4]

Pierre Lascoumes et Hartwig Zander : Du vol de bois à la critique du droit, PUF, 1984.

[5]

G. Gurvitch : Eléments de sociologie juridique, Paris, Aubin, 1940.

[6]

J. Habermas : Raison et légitimité, Payot, 1978.

[7]

À l’instar du Conseil d’État en France.

[8]

Petit Robert.

[9]

Souligné par nous.

[10]

Raymond Guillien : Lexique des termes juridiques, 12ème éd., Dalloz, 1999, 561 p.

[11]

Petit Robert.

[12]

Ahmed Silem : Lexique d’économie, Dalloz, 6ème éd., 1999, 626 p.

[13]

Petit Robert.

[14]

Souligné par nous.

[15]

Gilles Jeannot : Les usagers du service public, col. Que sais-je ?, PUF, 1998, 127 p.

[16]

À partir d’une conférence de Bruno Tessarech, philosophe, au Conseil Général du Val d’Oise en 2002.

[17]

Idée rappelée par Marie-Françoise Bellée Van Thong, Administrateur territorial

[18]

Pas incompatible, conditionnellement, avec la discrimination positive (rapport public du Conseil d’État 1996)

Plan de l'article

  1. I - L’émergence du droit des usagers
      1. Le droit…
    1. Classification du droit des usagers
      1. … des usagers…
  2. II - Les principaux textes du droit des usagers
    1. A - Sources constitutionnelles
    2. B - Sources internationales : les Traités
      1. 1 - Droit « onusien »
      2. 2 - Droit communautaire européen
    3. C - Le corpus législatif
  3. Conclusion

Pour citer cet article

Bordone Jacques, « Le droit des usagers des services publics », Journal du droit des jeunes, 3/2003 (N° 223), p. 26-29.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2003-3-page-26.htm
DOI : 10.3917/jdj.223.0026


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