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Journal du droit des jeunes

2003/4 (N° 224)


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La commission d’enquête devrait notamment se fixer les objectifs suivants :

  • « faire le point, avec les services de l’Etat et des départements sur l’ampleur de la maltraitance dans les établissements d’accueil pour personnes handicapées » ;

  • « [dresser] le tableau des moyens et procédures de contrôle dont disposent actuellement les services de l’Etat, de la sécurité sociale et des collectivités locales pour assurer la sécurité et le respect des personnes accueillies en établissements sociaux et médico-sociaux » ;

  • « examiner si les procédures d’écoute des inquiétudes ou d’enregistrement des plaintes exprimées par les personnes accueillies, leur famille ou par le personnel des établissements, sont satisfaisantes » ;

  • « élaborer des propositions de réponse adaptées et efficaces permettant de mettre fin aux agissements contraires à l’intégrité et à la santé des personnes handicapées ».

La loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, réaffirme les droits fondamentaux des personnes accueillies dans les établissements sociaux et médico-sociaux : l’article L. 311-3 du Code de l’action sociale et des familles se réfère en particulier au droit au respect de la dignité et de l’intégrité, au droit à l’intimité et à la sécurité, ainsi qu’au droit à l’information sur les voies de recours possibles en cas de non-respect des droits fondamentaux.

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Ces droits se traduisent également par la mise en place de nouveaux dispositifs au sein des établissements sociaux et médico-sociaux, notamment la rédaction au niveau de chaque établissement d’une charte des droits et des libertés des personnes accueillies, l’obligation de conclure avec chaque personne un contrat de séjour, articulé avec un projet d’établissement, ainsi que la mise en place d’un Conseil de la vie sociale, en vue de faire davantage participer les personnes accueillies et leurs familles au fonctionnement de l’établissement.

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Toutefois, la réaffirmation de ces droits fondamentaux ne résout pas la situation des personnes handicapées confrontées à des actes de maltraitance en institution, si les causes de ce phénomène ne sont ni étudiées, ni combattues et si le dispositif de prévention, de signalement et de lutte contre ce phénomène, qui certes existe en droit, reste en pratique lettre morte.

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La maltraitance envers les personnes handicapées est un phénomène très peu étudié : à ce jour, en effet, il n’existe aucun rapport relatif à la situation particulière des personnes handicapées maltraitées.

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D’autre part, comme le soulignait Hubert Falco, secrétaire d’Etat aux personnes âgées, « les cas qui nous sont rapportés témoignent d’une réalité complexe et difficile à appréhender, tant dans son ampleur que dans la nature des violences exercées : la maltraitance peut résulter de négligences ou d’abus ; elle est d’ordre psychologique, physique, financière, voire « médicamenteuse » ».

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Ce phénomène est doublé d’un tabou d’autant plus fort lorsque ces actes se déroulent dans des établissements spécialisés, dont la raison d’être et le fonctionnement sont normalement entièrement tournés vers le bien-être et la protection de ces personnes.

Des chiffres vraisemblablement sous-estimés

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Les derniers chiffres connus, issus du « bilan intermédiaire sur les situations de maltraitance en institutions sociales et médico-sociales » en date du 25 juin 1999, font état de 81 affaires de maltraitance signalées à la Direction générale de l’action sociale, concernant 71 établissements et 44 départements.

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Sur l’ensemble de ces cas, on constate d’abord une sur-représentation des instituts médico-éducatifs (IME) parmi les établissements médico-sociaux mis en cause : 42 % des cas concernent des enfants handicapés accueillis dans ce type de structures et dans 70 % des cas, on relève un dysfonctionnement des établissements mis en évidence lors de l’examen des actes de maltraitance signalés.

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Si ces chiffres (à rapprocher du nombre total des établissements, seuls 3,5 % des établissements ont été concernés par une situation de violence en 16 mois), attestent du dévouement et du professionnalisme des personnels de la très grande majorité des établissements, ils ne reflètent sans doute pas la réalité des situations vécues par les personnes handicapées et leur famille, compte tenu de la difficulté, pour les intéressés, à signaler ces traitements et surtout à se faire entendre.

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Ainsi que le souligne l’UNAPEI, dans un communiqué de presse du 18 avril 2000, « la personne handicapée mentale est particulièrement vulnérable, notamment parce qu’elle a des difficultés à cerner ce qui relève ou non d’un acte de maltraitance et qu’elle a du mal à s’exprimer, à présenter des preuves, ou à être entendue lorsqu’elle en est victime ».

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Le législateur a mis en place, à l’occasion de la loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale, un système de protection des salariés qui auraient témoigné de mauvais traitements ou privations infligées à une personne accueillie en établissement et des médecins qui dénoncent des situations de maltraitance.

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Cette mesure devrait permettre d’améliorer les signalements, dans la mesure où le personnel est souvent le plus à même de détecter les actes de maltraitance dissimulés ou difficiles à révéler par les victimes. Il est cependant encore mal aisé de mesurer l’impact de cette mesure, entrée en vigueur il y a moins d’un an, sur les signalements de cas de maltraitance.

Une exploitation des signalements embryonnaire

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Alors que l’enquête constate un dysfonctionnement dees ou contribue à leur aggravation, aucune typologie de ces dysfonctionnements n’est actuellement disponible, pour permettre une amélioration de la prévention.

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Ce constat rend nécessaire un bilan approfondi, tant quantitatif que qualitatif, du phénomène de la maltraitance des personnes handicapées en institution : mesurer son ampleur, évaluer le dispositif d’écoute et d’alerte mis à la disposition des victimes, mesurer la sensibilisation des personnels à ces questions est en effet un préalable indispensable à la mise en place un dispositif de détection, de formation, de prévention et de contrôle efficace.

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En l’absence d’un système d’information suffisamment performant, il semble d’autre part que l’analyse de l’efficacité des systèmes de prévention et de contrôle ne peut que rester au stade embryonnaire.

Le dispositif existant de prévention et de signalement n’a jamais été évalué

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Une circulaire du 5 mai 1998 a mis en place une obligation de signaler à la Direction générale de l’action sociale les cas de maltraitance et des instructions ont été transmises, par une circulaire du 3 juillet 2001, aux préfets, leur enjoignant de saisir systématiquement le procureur de la République des cas signalés et de prendre des mesures conservatoires pouvant aller de l’éloignement de l’auteur des maltraitance à la nomination d’un administrateur provisoire, voire à la fermeture de l’établissement. Il reste que ces mesures ne concernent que les établissements sous tutelle de l’Etat.

Le dispositif actuel de lutte contre les maltraitances dans les établissements sociaux et médico-sociaux

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Une circulaire du 30 avril 2002 rappelle et commente les obligations que doivent respecter les établissements en matière de signalement et de prise en charge des situations de maltraitance :

La vigilance et la prévention

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  • mettre en place des dispositifs de prévention des situations de maltraitance ou d’abus sexuels ;

  • contrôler plus rigoureusement les embauches de personnes intervenant auprès de personnes vulnérables, en exigeant, selon les cas, le bulletin n° 2 ou n° 3 du casier judiciaire.

La prise en charge des victimes de maltraitance

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  • signaler immédiatement les cas de maltraitance à la DDASS et à la Direction générale des affaires sociales ainsi qu’au procureur de la République ;

  • prendre des mesures particulières à l’égard des agresseurs présumés, notamment des mesures d’éloignement et éventuellement d’accompagnement s’il s’agit d’un autre pensionnaire ;

  • prévoir un accompagnement des victimes.

La protection des personnes qui dénoncent les actes de maltraitance

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Les salariés des établissements qui dénoncent des actes de maltraitance dont ils auraient connaissance sont protégés en matière de mutation, d’avancement et de licenciement.

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À l’inverse, les accusations sans fondement peuvent être punies de peines allant jusqu’à 5 ans d’emprisonnement et 45.000 euros d’amende.

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Si les instructions de saisine du procureur semblent être bien suivies (99 % des cas, selon le bilan précité), les suites administratives sont quant à elles beaucoup plus lentes, puisqu’elles ne concernent que 72 % des établissements mis en cause.

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Au demeurant, le bilan intermédiaire précité concluait lui-même à la « nécessité d’améliorer encore la remontée d’information sur l’état d’avancement des enquêtes administratives et judiciaires », de renforcer les « actions de sensibilisation et de vigilance », et enfin de « vaincre les tabous et de mettre fin aux situations d’impunité ».

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Un programme pluriannuel d’inspection préventive a été lancé en 2001, sur 5 ans. Il devait concerner plus spécifiquement 2000 établissements accueillant des enfants et des adultes handicapés : à ce titre, il s’agissait de la première étude consacrée à la maltraitance envers les personnes handicapées accueillies en établissements. Aujourd’hui à mi-parcours, ce programme n’a toutefois, à ce jour, fait l’objet d’aucun retour ou bilan intermédiaire, permettant d’éclairer les causes de la maltraitance et les moyens de la prévenir.

La nécessité d’un bilan du fonctionnement du contrôle par les autorités de tutelle

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Compte tenu de la complexité des règles de compétence dans le secteur médico-social, et notamment dans le domaine du handicap, l’exercice du contrôle sur le fonctionnement des établissements fait l’objet depuis de nombreuses années d’un certain nombre de critiques.

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Dans la mesure où l’autorité compétente pour le contrôle est celle qui a autorisé l’ouverture de l’établissement, ce contrôle est exercé, pour les établissements accueillant des personnes handicapées, par le préfet concernant les centres d’aide par le travail et les établissements financés par l’assurance maladie (c’est à dire les maisons d’accueil spécialisées et les établissements pour enfants handicapés) et par le président du Conseil général pour les établissements financés par l’aide sociale départementale. Il existe enfin un contrôle conjoint pour les établissements à double tarification : c’est par exemple le cas pour les foyers d’accueil médicalisés (FAM).

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Le préfet dispose également d’un pouvoir de contrôle, et notamment de fermeture, en dernier ressort :

  • en cas de désaccord avec le président du Conseil général, pour les établissements soumis à autorisation conjointe ;

  • lorsque les « conditions techniques minimales d’organisation et de fonctionnement » prévues par le Code de l’action sociale et des familles ne sont pas respectées ;

  • lorsque « la santé, la sécurité ou le bien-être physique ou moral des personnes bénéficiaires se trouvent compromis par les conditions d’installation, d’organisation ou de fonctionnement de l’établissement ou du service ou par un fonctionnement des instances de l’organisme gestionnaire non conforme à ses propres statuts » ;

  • lorsque « sont constatées dans l’établissement ou le service et du fait de celui-ci des infractions aux lois et règlements susceptibles d’entraîner la mise en cause de la responsabilité civile de l’établissement ou du service ou de la responsabilité pénale de ses dirigeants ou de la personne morale gestionnaire. ».

La loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale n’a modifié qu’à la marge cette répartition des compétences en matière de contrôle.

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Elle a, en revanche, développé les moyens de contrôle des autorités de tutelle sur le fonctionnement des établissements, notamment dans les cas de maltraitance envers les personnes accueillies et simplifié leur mise en œuvre.

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Elle a mis en place un dispositif d’évaluation de la qualité, sur la base de « bonnes pratiques » recensées par le Conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale. Sur cette base, une auto-évaluation est menée par les établissements, dont les résultats doivent être communiqués à la Direction départementale de l’action sanitaire et sociale (DDASS) tous les cinq ans. Une évaluation externe est également assurée tous les sept ans, dont les résultats conditionnent le renouvellement de l’autorisation de fonctionnement.

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Les pouvoirs de contrôle des missions d’inspection ont été renforcés : les inspections relatives à la santé, à la sécurité et au bien-être des personnes accueillies sont dorénavant menées conjointement par les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales et par les médecins-inspecteurs de la santé publique et les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales, désormais assermentés, peuvent dresser des procès-verbaux. Sur leur rapport, les autorités de tutelle peuvent engager une procédure administrative qui peut se traduire par :

  • une injonction, assortie d’un délai, demandant à l’établissement de se mettre en conformité avec la réglementation. Elle peut également contenir des mesures individuelles vis à vis de certains salariés ;

  • la nomination d’un administrateur provisoire, pour une durée de 6 mois, renouvelable une fois ;

  • la fermeture, totale ou partielle, temporaire ou définitive de l’établissement.

La plupart de ces dispositions nouvelles ont été déclarées d’application immédiate, à l’exception des dispositions concernant les pouvoirs de contrôle et de saisie des inspections des affaires sanitaires et sociales.

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Il n’en reste pas moins que la complexité de la répartition des compétences dans le domaine du handicap, et notamment la répartition des compétences de contrôle entre le préfet et le département, paraît, comme dans d’autres domaines, nuire à la rapidité et à l’efficacité des procédures de contrôle du fonctionnement des établissements, particulièrement dommageable dans des cas de maltraitance, où l’urgence est la règle.

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C’est pourquoi, un an après la parution de cette loi, il n’est pas incohérent que le Parlement examine l’application de ce nouveau régime de contrôle et propose toutes les améliorations nécessaires à la réalisation de l’objectif d’accompagnement et de protection des personnes handicapées, qui est la raison d’être des établissements qui les accueillent.

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La loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale a remplacé le terme « institutions », par celui, plus précis, d’« établissements et services sociaux et médico-sociaux ». L’article L. 312-1 du Code de l’action sociale et des familles précise, par ailleurs :

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« Sont des établissements et services sociaux et médico-sociaux, au sens du présent Code, les établissements et services, dotés ou non d’une personnalité morale, énumérés ci-après :

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« (…) 2°) les établissements et services d’enseignement et d’éducation spéciale qui assurent, à titre principal, une éducation adaptée et un accompagnement social et médico-social aux mineurs ou jeunes adultes handicapés ou présentant des difficultés d’adaptation ;

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« (…) 5°) les établissements ou services :

  1. « d’aide par le travail, à l’exception des structures conventionnées pour les activités visées à l’article L. 322-4-16 du Code du travail et des ateliers protégés définis aux articles L. 323-30 et suivants du même Code :

  2. « de réadaptation, de préorientation, et de rééducation professionnelle mentionnés à l’article L. 323-15 du Code du travail ;

« (…) 7°) les établissements et services, y compris les foyers d’accueil médicalisés, qui accueillent des personnes adultes handicapées, quel que soit leur degré de handicap ou leur âge, ou des personnes atteintes de pathologies chroniques, qui leur apportent à domicile une assistance dans les actes quotidiens de la vie, des prestations de soins ou une aide à l’insertion sociale ou bien qui leur assurent un accompagnement médico-social en milieu ouvert ;

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« (…) Les établissements et services sociaux et médico-sociaux délivrent des prestation à domicile, en milieu de vie ordinaire, en accueil familial ou dans une structure de prise en charge. Ils assurent l’accueil à titre permanent, temporaire ou selon un mode séquentiel, à temps complet ou partiel, avec ou sans hébergement, en internat, semi-internat ou externat. »

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C’est pourquoi il semblerait pertinent de préciser le champ d’investigation de la commission d’enquête, en visant expressément les établissements et services sociaux et médico-sociaux.

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La commission a adopté à l’unanimité la proposition de résolution tendant à créer une commission d’enquête sur la maltraitance des personnes handicapées accueillies en établissements et services sociaux et médico-sociaux et les moyens de la prévenir.

Notes

[*]

Extraits du rapport de la commission au sénat le 10 décembre 2002 par M. Jean-Marc JUILHARD, sénateur.

Plan de l'article

  1. Des chiffres vraisemblablement sous-estimés
  2. Une exploitation des signalements embryonnaire
  3. Le dispositif existant de prévention et de signalement n’a jamais été évalué
  4. Le dispositif actuel de lutte contre les maltraitances dans les établissements sociaux et médico-sociaux
    1. La vigilance et la prévention
    2. La prise en charge des victimes de maltraitance
    3. La protection des personnes qui dénoncent les actes de maltraitance
  5. La nécessité d’un bilan du fonctionnement du contrôle par les autorités de tutelle

Pour citer cet article

« La maltraitance envers les personnes handicapées accueillies en institution et les moyens de la prévenir », Journal du droit des jeunes, 4/2003 (N° 224), p. 40-43.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2003-4-page-40.htm
DOI : 10.3917/jdj.224.0040


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