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Journal du droit des jeunes

2003/5 (N° 225)


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Le Conseil d’État est assez rarement saisis de litiges relatifs aux prestations en espèces de l’aide sociale à l’enfance[1][1] Voyez l’arrêt publié en page54 de ce numéro., souligne Pascale Fombeur, commissaire du gouvernement qui note qu’aucune décision en ce domaine n’a eu les honneurs des tables du recueil Lebon, alors pourtant que cette matière déroge au droit commun de l’aide sociale. Outre l’arrêt qui suspend le règlement départemental de l’aide sociale des Bouches-du-Rhône, nous publions les arrêts qui annulent partiellement les décisions du juge des référés administratifs de Marseille[2][2] 1e et 2e sous-sections réunies, séance du 10 mars 2003... en se qui concerne le pouvoir d’injonction mais confirme ces décisions pour le surplus. En guise de commentaire, on lira ci-dessous l’avis du commissaire du gouvernement largement suivi par le Conseil d’Etat.

Les pourvois du département « chargent » les familles

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Le département critiquait en premier lieu l’appréciation portée par le juge des référés sur l’urgence. Pour ce qui est de la famille O., l’ordonnance relève que la fille aînée du couple, qui venait d’accoucher, a refusé l’hébergement en structure d’accueil proposé et ne peut donc se prévaloir d’une urgence. En revanche, elle considère qu’eu égard à leur situation financière, M. et Mme O. et leurs autres enfants ne peuvent assurer leur logement sans l’aide départementale et vivent d’ailleurs dans un véhicule stationné sur la voie publique. Le département soutient que cette appréciation est entaché de dénaturation. Il fait valoir que la famille s’est placée elle-même en situation d’urgence en refusant la proposition faite au profit de la fille aînée et de son bébé. Mais le juge des référés a pris cette circonstance en considération en considérant qu’une telle proposition était sans incidence sur l’urgence dont les autres membres de la famille pouvaient se prévaloir.

Rappel des faits : suppression de l’aide à l’hébergement pour trois familles censurée par le juge des référés

M. et Mme O., de nationalité bosniaque, arrivés en France en décembre 2001 avec leurs quatre enfants âgés de sept à seize ans, ont demandé le statut de réfugiés, puis ont obtenu du département des Bouches-du-Rhône une aide à l’hébergement, au titre de l’aide sociale à l’enfance, pour trois mois, couvrant leurs frais d’hébergement à l’hôtel. Arrivée à terme le 11 mars 2002, l’aide a de nouveau été accordée pour un mois, en juillet, eu égard à la circonstance que leur fille aînée venait d’avoir un bébé, et dans l’attente d’un accueil dans une structure d’hébergement. La décision précisait que l’aide ne serait pas renouvelée. C’est ce refus de renouvellement que M. et Mme O. ont attaqué devant le tribunal administratif de Marseille. Le juge des référés, également saisi, a suspendu ces effets de la décision et enjoint au département, dans le délai d’une semaine et sous astreinte, d’accorder l’aide aux requérants à titre provisoire [1].

M. et Mme M., de nationalité algérienne, arrivés en France en décembre 1998 avec leurs trois enfants mineurs, déboutés de leur demande d’admission au statut de réfugié, ont sollicité l’asile territorial. Pendant plus d’un an, ils ont bénéficié, au titre de l’aide sociale à l’enfance, de la prise en charge de leur hébergement à l’hôtel pour près de 930 euros par mois. Toutefois, en octobre 2002, le département des Bouches-du-Rhône a refusé de poursuivre l’aide.

M. et Mme H., de nationalité algérienne, sont en France avec leurs quatre filles depuis décembre 2000 ; ils demandent l’asile territorial. Le 9 septembre 2002, le même département a refusé de prolonger l’aide du même type dont ils avaient bénéficié depuis janvier 2002, à hauteur de 1500 euros par mois environ. Dans ces deux cas, le juge des référés du tribunal administratif de Marseille a également suspendu la décision et enjoint au département d’accorder aux requérants, à titre provisoire, l’aide à l’hébergement dans un délai d’une semaine.

Le département se pourvoit régulièrement en cassation dans les trois affaires.

[1]

Voyez l’arrêt publié en page54 de ce numéro.

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Le département invoque également l’existence d’une possibilité d’hébergement chez une sœur ou une belle-sœur de l’un des parents. Toutefois, il ressort des pièces que ce logement, occupé sans titre, était surpeuplé et que la parente en question avait refusé d’héberger la famille O. Il n’y a donc pas, de l’avis du commissaire du gouvernement, de dénaturation sur ce point.

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Enfin, le département estime les ressources de la famille suffisantes pour assurer son hébergement. Quatre des membres de la famille, les parents et les enfants de plus de seize ans, bénéficient de l’allocation d’insertion en leur qualité de demandeurs d’asile (v. l’art. R. 351-10 du Code du travail). Ils disposent ainsi de 1.129,20 euros par mois au total. On peut donc avoir une hésitation, mais non affirmer que le juge des référés aurait dénaturé les pièces du dossier en jugeant que l’urgence justifiait la suspension d’une décision refusant le bénéfice d’une aide qui s’est élevée à 1.524 euros sur un mois et qui était seule de nature à permettre un hébergement d’urgence à l’hôtel, dans l’attente d’une autre solution.

Le cadre juridique applicable

En vertu des articles L. 222-1 à L. 222-3 du Code de l’action sociale et des familles, les prestations d’aide sociale à l’enfance sont accordées par décision du président du conseil général du département.

L’aide à domicile est attribuée à la mère, au père ou, à défaut, à la personne qui assume la charge effective de l’enfant, lorsque la santé de celui-ci, sa sécurité, son entretien ou son éducation l’exigent et, pour les prestations financières, lorsque le demandeur ne dispose pas de ressources suffisantes.

Elle comporte notamment « le versement d’aides financières, effectué sous forme soit de secours exceptionnels, soit d’allocations mensuelles, à titre définitif ou sous condition de remboursement, éventuellement délivrés en espèces ».

La juriction compétente

L’article L. 134-1 du Code exclut expressément les décisions concernant l’attribution des prestations d’aide sociale à l’enfance de la compétence des commissions départementales d’aide sociale.

Par une décision Mme Delannay du 23 janvier 1981 (n° 13.978), le Conseil d’Etat a jugé explicitement que les litiges relatifs aux aides financières de l’aide sociale à l’enfance ressortaient de la compétence des juridictions administratives de droit commun et implicitement qu’ils relevaient du contentieux de l’excès de pouvoir (v. également TA Versailles, 12 novembre 1987, Marchai, T. p. 592 ; 12 novembre 1990, Mme Briard, n° 97.357 ; et pour une décision rendue en cassation sur un référé-suspension : 22 août 2002, Département des Bouches-du-Rhône, n°247.068).

En effet, aucun texte ne lui donne un pouvoir de pleine juridiction en la matière, contrairement à ce qui est le cas des juridictions de l’aide sociale (v. l’art. L. 134-4 du Code de l’action sociale et des familles, utilisant l’expression de « réformation de la décision »). Par la même décision, le Conseil d’Etat a en outre choisi d’opérer un contrôle restreint sur l’appréciation portée par l’administration sur la situation du demandeur.

Cette solution a pu être critiquée, notamment par le commissaire du Gouvernement Thierry Tuot dans ses conclusions sur la décision Mme Briard, au motif qu’elle introduisait une discordance importante avec le contrôle opéré par les juridictions de l’aide sociale sur les autres formes d’aide. Mais elle a été confirmée par la suite (v. 17janvier 1996, Mme Bernabeu, n° 157.377 ; 26 février 1996, Département de la Marne c/ Mlle Lesîeur, n° 155 .639 ; 12 décembre 1997, Baron, n° 165.288 ; v. également TA Versailles, 12 novembre 1987, Marchai, préc.).

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Pour ce qui est des deux autres affaires, le juge des référés a motivé l’urgence par l’impossibilité des familles d’assurer leur logement sans l’aide litigieuse, compte tenu de leur situation financière. Dans le cas de la famille M., il a également écarté l’argumentation du département tirée de la prétendue inertie des requérants, en relevant l’insuffisance des places en CHRS et la durée d’instruction des demandes d’aide auprès des services de l’État. Il ressort des pièces du dossier de première instance que la famille disposait seulement pour cinq personnes, en plus de l’aide départementale, des revenus d’apprenti mécanicien de l’un des enfants et de la bourse scolaire d’un autre.

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Quand bien même il pourrait leur être reproché de ne pas avoir suffisamment recherché de solution alternative et alors même qu’ils disposent des quelques ressources mentionnées, le juge des référés n’a pas dénaturé les pièces du dossier et n’a pas entaché sa décision de contradiction de motifs en considérant que le refus de renouvellement de l’aide portait atteinte de manière suffisamment grave et immédiate à la situation des requérants, conclut le commissaire du gouvernement.

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Dans le cas de la famille H., qui ne dispose d’aucune ressource autre que l’aide départementale, le juge des référés a également relevé qu’ils vivaient à la date de l’ordonnance, sans droit ni titre, dans un immeuble désaffecté. Cette solution de squat ne fait pas obstacle, dit lecommissaire du gouvernement, à la reconnaissance de l’urgence et l’appréciation du juge des référés sur cette affaire n’est pas non plus entachée de dénaturation.

Trois motifs de refus écartés par le commissaire

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Le département critique en deuxième lieu l’appréciation portée sur les arguments de la requête. Pour la famille O., le refus de renouvellement de l’aide se fondait sur trois motifs : le montant des aides déjà accordées, l’existence d’une proche parente ayant un domicile à Marseille, et la circonstance que « les aides financières de l’aide sociale à l’enfance n’ont pas pour vocation d’assurer sur des périodes longues, voire illimitées, la totalité du financement de l’hébergement ou de la subsistance d’une famille ».

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Le juge des référés a considéré que deux arguments étaient propres à créer un doute sérieux quant à la légalité de la décision : le premier, tiré de l’erreur matérielle sur la possibilité d’hébergement par une parente, le second invoquant l’erreur de droit à l’encontre du troisième motif, faute de disposition prévoyant la limitation de l’allocation mensuelle à une courte période.

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Pour les deux autres familles, la décision de refus était fondée sur un unique motif, tiré de ce que « les aides financières d’aide sociale à l’enfance n’ont pas vocation à assurer sur une longue période l’entretien d’une famille ». Il a donc suffi au juge des référés de retenir comme propre à créer un doute sérieux le moyen tiré de l’erreur de droit dont serait entaché ce motif.

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Dans l’affaire O., le département soutient tout d’abord que le juge des référés aurait dénaturé les pièces du dossier relatives aux possibilités d’hébergement par une parente. Mais l’appréciation souveraine du juge pour considérer le moyen comme propre à créer un doute sérieux, n’est pas entachée de dénaturation, estime le commissaire du Gouvernement.

Un droit à l’aide non limité dans le temps ?

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Dans les trois pourvois, le département soutenait que le juge des référés aurait commis une erreur de droit en considérant que le droit à l’aide sociale à l’enfance pourrait être illimité dans le temps. Mais ce n’est pas exactement ce qu’affirment les ordonnances. Celles-ci se bornent à relever comme propre à créer un doute sérieux le moyen tiré de ce qu’aucune disposition ne prévoirait la limitation à une courte période du droit à l’allocation sollicitée.

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Il est vrai qu’on est un peu mal à l’aise en matière d’aide sociale à l’enfance, note le commissaire du gouvernement. Le Code de l’action sociale et des familles prévoit de façon très générale, à son article L. 111-1, que toute personne qui remplit les conditions légales d’attribution bénéficie des différentes formes de l’aide sociale. Toutefois, les dispositions législatives sur les prestations d’aide sociale à l’enfance se bornent à prévoir l’existence d’aides financières sous forme de secours exceptionnels ou d’allocations mensuelles, versées sous condition de ressources et de besoin de l’enfant, sans fixer plus avant les conditions d’attribution. C’est au département de définir les règles d’octroi, par le biais du règlement départemental d’aide sociale pris sur le fondement de l’article L. 121-3 du Code. Or, en l’espèce, il semblerait que le département des Bouches-du-Rhône n’ait adopté aucune disposition en matière d’aide sociale à l’enfance. On pourrait comprendre qu’une allocation versée pour permettre, dans l’urgence, d’assurer le logement de toute une famille à l’hôtel revête le caractère d’un secours exceptionnel et soit destinée à donner le temps à la famille de trouver une autre solution, faute de quoi seuls les enfants seraient pris en charge par l’aide sociale à l’enfance. Mais le département n’a pas pris de règlement d’aide sociale et il n’est pas évident qu’une aide puisse être légalement refusée au simple motif que l’aide sociale à l’enfance n’a pas vocation à assurer sur une longue période le financement de l’hébergement d’une famille, alors que les conditions de faiblesse des ressources de la famille et de risques encourus par les enfants seraient toujours remplies.

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En tout cas, et même s’il a pour sa part plutôt le sentiment que la décision du département est mal rédigée, le commissaire du gouvernement estime que le juge des référés n’a pas commis d’erreur de droit en considérant comme propre à créer un doute sérieux le moyen tiré de l’illégalité d’un tel motif (v., sur le contrôle d’erreur de droit exercé en cassation sur les ordonnances de référé-suspension : sect., 29 nov. 2002, Communauté d’agglomération Saint-Etîenne métropole, à publ. au rec., AJDA 2003, p. 278, chron. F. Donnât et D. Casas).

Le département tente de justifier son refus d’accorder l’aide

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Il invoque l’erreur de droit dont l’ordonnance serait entachée en ce qu’elle n’a pas fait prévaloir le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

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Mais, souligne le commissaire du gouvernement, c’est la loi qui met à la charge des départements le financement de l’aide sociale à l’enfance et prévoit le versement d’allocations mensuelles à ce titre, et le juge des référés n’a commis aucune erreur de droit en écartant l’argumentation du département sur ce point. Il estime que les deux autres moyens sont inopérants en cassation, dès lors qu’ils ne sont pas dirigés contre les motifs de l’ordonnance. Mais il en dira toutefois quelques mots pour faire reste de droit

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D’une part, le département soutient que la prise en charge de l’aide à l’hébergement de chacune des familles relevait de la compétence de l’État.

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Toutefois, le département est bien compétent pour accorder des aides financières au titre de l’aide sociale à l’enfance.

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A supposer même le logement des familles ait relevé de l’État, le département aurait toujours pu accorder une aide complémentaire du fait de la situation de besoin des enfants. Il n’était donc pas en situation de compétence liée pour rejeter la demande et, dès lors, ce motif ne pourrait, à supposer qu’il soit fondé, être substitué aux motifs qui fondent les décisions litigieuses (v. sect, 23 juillet 1976, Ministre du Travail cf URSSAF du Jura, p. 362).

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Au surplus, le commissaire du gouvernement indique simplement que l’allocation d’insertion accordée à plusieurs des membres de la famille O. est censée couvrir leurs besoins en matière de logement, puisque l’article R. 351-10 du Code du travail prévoit la suspension de son versement lorsque le demandeur d’asile est accueilli dans un centre d’hébergement et que son séjour est entièrement pris en charge par l’aide sociale.

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En revanche, le montant de l’allocation d’insertion est indépendant du nombre d’enfants à charge et les ressources qu’elle procure à la famille peuvent ainsi être insuffisantes ; dans ce cas, l’intervention complémentaire de l’aide sociale à l’enfance peut s’avérer nécessaire. Il serait également possible que les familles soient accueillies en CHRS ou en centre d’accueil pour demandeurs d’asile, dont le financement incombe à l’Etat, du moins pour les adultes (art. L. 121-7, 8° du Code de l’action sociale et des familles ; art. 7 de l’arrêté du 20 décembre 1954 fixant les conditions d’agrément des centres d’hébergement, issu de l’arrêté du 27 mai 1960) ; mais cela n’ôte pas au département sa compétence pour accorder une prestation au titre de l’aide sociale à l’enfance afin que les enfants puissent être maintenus dans leur famille dans des conditions satisfaisantes en l’absence d’accueil en CHRS.

Le Conseil d’Etat suit globalement l’avis du commissaire

En décidant que les ordonnance querellées de septembre 2002 du juge des référés du tribunal administratif de Marseille sont annulées en ce qu’elles enjoignaient au département d’attribuer une aide, tout en rejetant pour le surplus les conclusions présentées devant lui par le département des Bouches-du-Rhône, le Conseil d’État enjoint au département de se prononcer à nouveau sur les droits de requérants à l’aide sociale à l’enfance dans un délai de 15 jours à compter de la notification de sa présente décision, sous astreinte de 100 euros par jour de retard. Ainsi, il suit les conclusions du commissaire du gouvernement.

Au vu des dispositions du Code de l’action sociale et des familles dont l’article L. 222-3 prévoit que l’aide à domicile peut prendre la forme d’un « versement d’aides financières, effectué sous forme soit de secours exceptionnels, soit d’allocations mensuelles, à titre définitif ou sous condition de remboursement », le Conseil d’Etat va plus loin que le commissaire, en jugeant que le juge des référés pouvait douter de la légalité du motif des décisions du département qui soutenait que l’aide sociale n’a pas vocation à se prolonger dans le temps ; le conseil d’Etat note encore que l’aide sociale à l’enfance étant une dépense obligatoire des départements en vertu de la loi, le département ne peut utilement soutenir que le juge des référés aurait, en retenant ce moyen, méconnu le principe constitutionnel de libre administration des collectivités territoriales.

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D’autre part, le département invoque le comportement des bénéficiaires pour justifier ses décisions de refus. Il est possible qu’un tel motif puisse légalement être pris en considération dans le choix des modalités d’aide (mais dans le cas particulier de l’aide aux jeunes majeurs : 26 février 1996, Département de la Marne c/ Mlle Lesieur, n° 155 639). Cependant, il ne pourrait en tout état de cause légalement justifier des décisions prises sur la base d’autres motifs.

23

En quatrième et dernier lieu, le département critique les ordonnances en tant qu’elles lui enjoignent d’attribuer à nouveau à chacune des familles, à titre provisoire, l’aide à l’hébergement. Il soutient que le juge des référés a ainsi excédé ses pouvoirs et, sur ce point, le commissaire du gouvernement croit qu’il a raison car les décisions suspendues sont des refus d’attribuer l’aide à compter d’une certaine date et il s’agit de litiges d’excès de pouvoir, et non de plein contentieux dans lequel le Conseil d’Etat devrait se prononcer lui-même sur l’étendue des droits des requérants. L’annulation pour excès de pouvoir d’une décision de rejet entraîne en principe seulement l’obligation pour l’administration de prendre à nouveau une décision après une nouvelle instruction.

24

Ce n’est que dans des hypothèses particulières que, eu égard à ses motifs, l’annulation implique nécessairement l’octroi de la mesure demandée, sous réserve de l’intervention d’éléments de droit ou de fait nouveaux.

25

Il en est ainsi quand il résulte des motifs de la décision juridictionnelle que l’administration était tenue de faire droit à la demande (12juill. 1995, Domarchi, T. p. 988 ; 4 juillet 1997, Epoux Bourezak, p. 278 ; 4 juillet 1997, Leveau, p. 282 ; 25 février 1998, Commune de Brives-Charensac et Arnaud, T. p. 1116 ; sect, avis cont, 30 novembre 1998, Berrad, p. 451) ou bien qu’elle s’est livrée à une appréciation erronée sur le seul motif susceptible de fonder légalement le refus (12 juin 1998, Robert, T. p. 1112 ; 6 novembre 2000, Mouvement contre le racisme et pour l’amitié entre les peuples, p. 487).

26

En l’espèce, les moyens retenus par les ordonnances sont tirés de l’erreur de droit sur l’un des motifs de la décision et, pour la première, de l’erreur de fait sur la possibilité d’un hébergement par un parent.

27

Si ces moyens étaient jugés fondés et aboutissaient à l’annulation de la décision, le jugement n’impliquerait pas nécessairement que le département accorde l’aide sollicitée.

28

En effet, une décision de refus peut être légalement fondée sur un autre motif, ajoute le commissaire qui rappelle en outre qu’en cas de suspension d’une décision, le juge des référés ne peut enjoindre plus, à titre provisoire, que le juge du fond ne pourrait enjoindre à titre définitif sur le fondement des articles L. 911-1 et L. 911-2 du Code de justice administrative en cas d’annulation (décision de section Ouatah, 20 décembre 2000, p. 643, concl. F. Lamy).

29

Le commissaire du gouvernement demande donc au conseil d’Etat d’annuler les ordonnances et ensuite de régler les affaires en application de l’article L. 821-2 du Code de justice administrative en constatant que la suspension implique seulement que le département se prononce de nouveau après une nouvelle instruction et en enjoignant au département d’y procéder dans un délai de quinze jours.

30

Les familles ont demandé que la mesure d’injonction soit assortie d’une astreinte de 100 euros par jour de retard. Le commissaire propose d’y faire droit, dans la mesure où l’urgence justifie que la situation des familles soient réexaminées rapidement et que le délai de quinze jours soit respecté. Enfin, il suggère qu’il n’y a pas lieu d’ordonner aux requérants de verser au département les sommes réclamées au titre des frais non compris dans les dépens. En sens inverse, le commissaire propose de rejeter la demande en ce sens des époux M. et H. car ils bénéficient de l’aide juridictionnelle totale et n’allèguent pas avoir exposé des frais autres que ceux pris en charge par l’Etat à ce titre (29 décembre 1999, Chambon, T. p. 962).

Notes

[1]

Voyez l’arrêt publié en page54 de ce numéro.

[2]

1e et 2e sous-sections réunies, séance du 10 mars 2003 Lecture du 21 mars 2003, N° 250 777 Département des Bouches-du-Rhône c/ M. et Mme O. N° 252 053 Département des Bouches-du-Rhône c/ M. et Mme M. N° 252 296 Département des Bouches-du-Rhône c/ M. et Mme H.

Plan de l'article

  1. Les pourvois du département « chargent » les familles
  2. Trois motifs de refus écartés par le commissaire
  3. Un droit à l’aide non limité dans le temps ?
  4. Le département tente de justifier son refus d’accorder l’aide

Pour citer cet article

Bartholomé Jean-Pierre, « L'avis du commissaire du gouvernement », Journal du droit des jeunes, 5/2003 (N° 225), p. 11-14.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2003-5-page-11.htm
DOI : 10.3917/jdj.225.0011


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