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Journal du droit des jeunes

2003/5 (N° 225)


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« L’Union européenne doit assurer un traitement équitable aux ressortissants de pays tiers qui résident légalement sur le territoire de ses États membres. Une politique plus énergique en matière d’intégration devrait avoir pour ambition de leur offrir des droits et obligations comparables à ceux des citoyens de l’Union européenne. Cette politique devrait également favoriser la non-discrimination dans la vie économique, sociale et culturelle et mettre en place des mesures de lutte contre le racisme et la xénophobie » (Conclusions de la présidence du Conseil européen de Tampere des 15 et 16 octobre1999).

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Le Traité d’Amsterdam a intégré de nouvelles compétences de l’Union en matière d’immigration et de contrôle des frontières extérieures [1][1] Traité instituant la Communauté européenne, article.... Pour le 1er mai 2004 au plus tard, le Conseil européen (réunissant les gouvernements des États membres) doit déterminer les mesures relatives à la politique d’immigration, notamment les conditions d’entrée et de séjour, y compris aux fins du regroupement familial et les mesures définissant les droits des ressortissants des pays tiers. Le traité de Nice adopté en décembre 2000 et entré en vigueur le 1er février 2003 prévoit pour l’avenir un mode d’adoption plus souple des directives en matière de libre de circulation des personnes, notamment des ressortissants des pays tiers à l’intérieur de l’Union.

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On a souvent vu l’Union européenne comme l’organisation d’un marché intérieur au sein duquel les marchandises circulaient plus facilement que les Hommes, sauf lorsque ceux-ci avaient une valeur marchande, dans leur qualité de travailleurs. Les règles édictées dans la dernière décennie ont tempéré cette impression. De là à dire que le libre circulation est absolue, il y a un pas. La Cour de justice des Communautés a toutefois rappelé à plusieurs reprises la lecture extensive qu’elle faisait des directives [2][2] « La directive ne lie les États membres qu’en ce qui... en matière de circulation des ressortissants des États membres.

La libre circulation, un droit pour les ressortissants des États membres

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Ainsi, quelle que soit leur nationalité, le conjoint, les descendants de moins de vingt et un ans, les ascendants du travailleur ressortissant d’un État membre ou de son conjoint, ont le droit de s’installer sur le territoire d’un autre État membre, pour autant qu’ils dispose d’un logement pour sa famille, considéré comme normal pour les travailleurs nationaux dans la région [3][3] « Sans que cette disposition puisse entraîner de discriminations.... Le conjoint et les enfants ont un droit égal aux nationaux d’accéder à l’enseignement, à l’emploi et à la formation professionnelle [4][4] Règlement N° 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968....

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Le droit de séjour a été étendu aux « non-travailleurs » ressortissants des États membres qui ne bénéficient pas de ce droit en vertu d’autres dispositions du droit communautaire, ainsi qu’aux membres de leur famille (conjoint et descendants à charge, ascendants du titulaire du droit de séjour et de son conjoint qui sont à sa charge), quelle que soit leur nationalité, pour autant qu’ils disposent d’une assurance-maladie couvrant l’ensemble des risques et de ressources suffisantes pour éviter qu’ils ne deviennent, pendant leur séjour, une charge pour l’assistance sociale de l’État membre d’accueil [5][5] Directive du 28 juin 1990, relative au droit de séjour....

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Les normes européennes ont facilité le déplacement des travailleurs et les dispensent des formalités à l’entrée sur le territoire d’un État membre et reconnaissent le droit des membres de la famille non-ressortissants d’un État membre d’accéder au territoire et d’y résider [6][6] Directive du 15 octobre 1968 relative à la suppression....

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Les États membres ne peuvent déroger aux dispositions relatives à libre circulation que pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique. Celles-ci doivent être portées à la connaissance de l’intéressé, à moins que des motifs intéressant la sûreté de l’État ne s’y opposent. Les recours ouverts aux nationaux à l’égard des actes de l’administration doivent pouvoir être exercés contre une décision de refus de séjour [7][7] Directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964,....

La libre circulation des ressortissants des pays tiers : un droit balbutiant

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Le cadre fixé en 1999 par la Déclaration de Tampere tend au rapprochement des législations nationales relatives aux conditions d’admission et de séjour des ressortissants de pays tiers. La question se pose avec autant d’acuité qu’en 2004 également, dix nouveaux pays adhéreront, et de ce fait, pour leur grande part, deviendront les gardiens des frontières orientales de l’Union européenne [8][8] Pologne, Tchéquie, Slovaquie, Hongrie, Slovénie, Lituanie,.... Les dirigeants européens en sont bien conscients et multiplient depuis des mois les initiatives destinées au renforcement des barrières à l’immigration « irrégulière ».

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Constatant que « vu le contexte économique et démographique de l’Union et celui des pays d’origine, il est manifeste que l’on prend de plus en plus conscience de ce que les politiques « d’immigration zéro » menées au cours de ces trente dernières années ne sont plus adaptées », la Commission européenne considère que « dans ces conditions, il faut opérer un choix entre le fait d’entretenir l’idée que l’Union peut encore résister aux pressions migratoires, la reconnaissance du fait que les pressions migratoires vont continuer à s’exercer et que l’immigration doit être correctement régulée, et la recherche, ensemble, d’une maximisation de ses avantages pour l’Union, pour les immigrants eux-mêmes ainsi que pour leurs pays d’origine »[9][9] Communication de la Commission au Conseil et au Parlement....

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La Charte des droits fondamentaux, adoptée en décembre 2000 prévoit que « la liberté de circulation et de séjour peut être accordée, conformément au traité instituant la Communauté européenne, aux ressortissants de pays tiers résidant légalement sur le territoire d’un État membre »[10][10] Chartre des droits fondamentaux de l’Union européenne,....

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Considérant que « le regroupement familial n’est pas uniquement régi par les législations nationales, dans la mesure où de nombreux instruments internationaux et régionaux fixent des règles ou des principes dans ce domaine ; deuxièmement, le regroupement familial a été l’un des principaux vecteurs d’immigration au cours de ces vingt dernières années ; troisièmement, il constitue un élément essentiel pour l’intégration des personnes déjà accueillies », la première initiative de la Commission en ce qui concerne les conditions d’admission et de séjour a été une proposition de directive relative au droit des ressortissants des pays tiers à se faire rejoindre par leur famille [11][11] JO C 116 E du 24.4.2000 et version modifiée COM(2000)....

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Dans le préambule à sa proposition, la Commission rappelle que « les mesures concernant le regroupement familial doivent être adoptées en conformité avec l’obligation de protection de la famille et de respect de la vie familiale qui est consacrée dans de nombreux instruments du droit international, notamment la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et des libertés fondamentales, signée à Rome le 4 novembre 1950 ».

Les quinze s’entendent sur bien peu de choses

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Les projets de la Commission ont connu bien des vicissitudes, les restrictions succédant aux restrictions. Durant la présidence belge en 2001, les amendements des pays membres se sont multipliés. Le droit de vivre en famille a été passé à la moulinette par les membres du Conseil, au point que la dernière mouture du projet n’est plus qu’une version bâtardisée des incantations humanistes déclamées au sortir des sommets des chefs d’État et de gouvernement.

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Le dernier projet de directive émanant du Conseil dispose en 20 articles [12][12] COM(2002) 225 final, projet de directive du Conseil... ce qui pourrait constituer les normes minimales en matière de regroupement familial au sein des États membres, sans toutefois porter atteinte aux accords bilatéraux conclu avec des pays tiers, aux autres instruments européens [13][13] La Charte sociale européenne du 18 octobre 1961, de... et à la faculté pour chaque État de maintenir des conditions plus favorables (c’est mieux quand on le dit !). La directive ne serait pas applicable aux membres non-ressortissants d’un État membre de la famille citoyens de l’Union européenne.

Une citoyenneté au rabais

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Qu’on en juge ! Déjà la terminologie employée dans la Déclaration de Tam-pere, faisant référence à l’équité, évocation quasi-religieuse d’une justice naturelle apportant à chacun ce qui lui est dû, ne cadrait guère avec le parcours vers l’égalité des droits auquel on pouvait s’attendre. Le message aux « vrais » étrangers est clair : vous demeurez des citoyens de seconde zone !

Conditions préliminaires

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Pour être considéré comme « regroupant », le ressortissant d’un pays tiers doit résider légalement dans un État membre en étant titulaire d’un titre de séjour d’une durée de validité supérieure ou égale à un an, et avoir « une perspective fondée d’obtenir un droit de séjour permanent ». On suppose que cette dernière condition sera laissée à l’appréciation des États - sous réserve de la censure de la Commission et de la Cour de Justice des communautés - dont on imagine aisément la délectation avec laquelle certains services chargés du contrôle de l’immigration en feront usage. Il s’agit d’une situation de fait reposant sur peu de bases juridiques. Il suffit notamment qu’un État membre maintienne la précarité d’emploi du travailleur étranger pour restreindre l’accès au regroupement familial.

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Le « regroupant » doit également réunir les conditions de ressources, couvrir les risques de maladie pour lui-même et les membres de sa famille, et disposer d’un logement « considéré comme normal pour une famille de taille comparable dans la même région », à l’instar des ressortissants de l’Union, avec comme condition supplémentaire qu’il « répond aux normes générales de sécurité et de salubrité en vigueur dans l’État membre concerné »[14][14] Art. 7, a) du projet..

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Cette condition pourrait être considérée comme une avancée si elle valait reconnaissance du droit de chacun à un logement décent. Lorsqu’on sait que, en France notamment, jusqu’à l’intervention du législateur en 1998 [15][15] Article 29, I, 2° de l’ordonnance du 2 novembre 1945,..., la loi exigeait que cette condition soit remplie AVANT l’instruction du dossier (pouvant prendre plusieurs mois) et constituait une charge financière insupportable, on peut soupçonner que certains États membres en feront un obstacle au regroupement familial. Elle introduit en tout cas une discrimination entre étrangers et nationaux, qui est prohibée lorsqu’il s’agit d’admettre au séjour des ressortissants communautaires [16][16] Voy. art. 10 du Règlement n° 1612/68 du 15 octobre....

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Autre discrimination, le titre de séjour pouvant être retiré ou son renouvellement refusé « lorsque les conditions fixées dans la présente directive ne sont plus remplies »[17][17] Art. 16, 1, a) du projet., la condition relative au logement doit être en permanence satisfaite, ce qui n’est pas le cas des ressortissants de l’Union [18][18] « La condition de disposer d’un logement considéré....

Conditions relatives aux membres de la famille

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C’est dans ce domaine que le projet s’écarte autant des règles relatives à la libre circulation des familles des ressortissants de l’UE que des dispositions tenant aux libertés fondamentales, aux droits de l’homme et de l’enfant.

Conjoint et « partenaire »

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Si le conjoint se voit reconnaître un droit au regroupement dans tous les pays de l’Union, chaque État demeure libre d’admettre ou non le séjour du partenaire non-marié [19][19] Article 4 du projet.. Celui-ci doit établir l’existence d’« une relation durable et stable » ou être lié au regroupant par un « partenariat enregistré »[20][20] « Lors de l’examen d’une demande concernant le partenaire.... Cette notion fait référence au cadre légal réglant dans certains pays les relations entre personnes non-mariées, notamment le PACS en France ou la cohabitation légale en Belgique.

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Violant la règle selon laquelle « à partir de l’âge nubile, l’homme et la femme ont le droit de se marier et de fonder une famille (…) »[21][21] Article 12 de la Convention de sauvegarde des Droits..., le projet autorise les États membres à exiger que « le regroupant et son conjoint aient atteint un âge minimum, qui ne peut être supérieur à 21 ans, avant que le conjoint ne puisse rejoindre le regroupant ». Les « bonnes âmes » argueront qu’il convenait de lutter contre les mariages forcés. Il n’empêche, il reste légitime de s’interroger sur le fondement d’une règle discriminatoire selon la nationalité des personnes, puisque la majorité matrimoniale est en général fixée entre 15 et 18 ans dans les pays de l’Union.

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La réticence des systèmes juridiques européens à admettre les effets de la polygamie est présente dans la disposition prévoyant que l’État membre n’autorise pas le regroupant à se faire rejoindre par un conjoint s’il a déjà un conjoint vivant avec lui sur le territoire de cet État [22][22] Art. 4.4 du projet. Le projet précise en note : « Le.... Cela pourrait-il signifier que le regroupant pourrait se faire rejoindre par un conjoint dès lors qu’il ne partage plus le toit de l’autre conjoint ?

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Le projet paraît vouloir interdire l’entretien simultané d’épouses, même séjournant hors du toit familial, en précisant que le titre de séjour du conjoint peut être retiré ou son renouvellement refusé lorsqu’il n’entretient « pas ou plus une vie conjugale ou familiale effective », ou « lorsqu’il est constaté que le regroupant ou le partenaire non marié est marié ou a une relation durable avec une autre personne »[23][23] Art. 16, 1, b) et c) du projet..

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Cette disposition constitue toutefois une menace pour la liberté de tout conjoint de quitter le domicile conjugal - tant qu’il ne dispose pas de titre de séjour autonome [24][24] Le titre de séjour autonome doit être délivré au plus... -, même si les causes de sa séparation d’avec le regroupant peuvent être considérées comme légitimes. En adoptant un critère plus strict que la dissolution du mariage à l’égard des ressortissants communautaires, elle instaure une discrimination supplémentaire entre étrangers selon l’origine nationale [25][25] « Aux fins de l’application de l’article 10 du règlement.... Dans la mesure où cette disposition comporte une atteinte à la liberté matrimoniale, visant particulièrement les femmes, on peut espérer que les partisans de l’égalité de traitement s’en émouvront.

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Pour lutter contre les mariages de complaisance, le projet autorise les États membres à rejeter une demande de regroupement, à retirer ou refuser le renouvellement du titre de séjour « s’il est établi (…) que le mariage, le partenariat ou l’adoption ont été conclus uniquement pour permettre à la personne concernée d’entrer ou de séjourner dans un État membre ». Il consacre l’idéologie du soupçon en autorisant les administrations, dans leur évaluation de la situation familiale, à « tenir compte en particulier du fait que le mariage, le partenariat ou l’adoption a eu lieu après l’octroi du titre de séjour au regroupant »[26][26] Article 16 du projet..

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Cette disposition est la négation de la réalité sociologique du mariage de nombreux allochtones, qui ne peuvent réaliser leurs projets familiaux qu’une fois leur situation sociale et administrative stabilisée. Elle va au-delà des règles habituelles selon lesquelles la cohabitation durant une période déterminée certifiera la véracité du lien entre les conjoints ou les partenaires, même si le texte de l’article suivant tempère l’impression que la mauvaise foi sera généralement présumée [27][27] Art. 17 du projet : « Les États membres prennent dûment....

Enfants

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Les enfants mineurs du regroupant, ceux de son conjoint, voire du partenaire non-marié, y compris des enfants adoptés sont susceptibles d’être autorisés au séjour dans un État membre. Le projet précise que l’âge de la minorité n’est pas déterminé par le statut personnel (la loi nationale de l’enfant), mais par la loi de l’État membre.

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Si l’État membre ne contrevient pas aux règles de protection des enfants dès lors que l’âge de la majorité n’est pas inférieur à 18 ans [28][28] Art. 1 de la Convention internationale relative aux..., on peut s’interroger sur les difficultés inutiles auxquelles l’enfant mineur de plus de 18 ans sera confronté s’il veut rejoindre sa famille. À l’égard des enfants considérés comme majeurs dans le pays d’accueil, le projet dispose que les États membres peuvent les autoriser au regroupement « lorsqu’ils sont objectivement dans l’incapacité de subvenir à leurs propres besoins en raison de leur état de santé »[29][29] Art. 4, 2, b) du projet.. Cette faculté restreinte est d’autant plus étonnante qu’elle introduit une condition plus draconienne qu’à l’égard du regroupement des ascendants [30][30] Dont il faut simplement établir qu’ils sont à la charge.... Elle contredit le principe du droit au respect de la vie familiale, particulièrement à l’égard de ceux qui demeurent considérés comme mineurs par leur loi nationale.

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Bien plus grave, la faculté pour un État membre de conditionner le séjour d’un enfant de plus de 12 ans à un « critère d’intégration »[31][31] Art. 4, 1, al. final du projet : « Par dérogation,... et de limiter le regroupement aux enfants de moins de 15 ans constitue une entorse bien nette aux droits de l’enfant dont l’intérêt supérieur et le droit de vivre en famille [32][32] On s’éloigne de l’esprit de l’art. 10 de la Convention... sont pourtant rappelés dans la Chartre des droits fondamentaux et devraient faire partie intégrante de la future Constitution européenne [33][33] Chartre des droits fondamentaux de l’Union européenne,.... Le rappel dans le texte du projet de la prise en considération de « l’intérêt supérieur de l’enfant mineur » pour l’examen de la demande ne suffit nullement à assurer qu’il s’imposera à l’encontre des normes relatives au contrôle de l’immigration que nombre de pays adopteront en conformité avec la directive.

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Justifiant la mesure, le projet de directive précise : « La possibilité de limiter le droit au regroupement familial pour les enfants âgés de plus de 12 ans dont la résidence principale n’est pas chez le regroupant vise à tenir compte de la faculté d’intégration des enfants dès le plus jeune âge et garantit qu’ils acquièrent l’éducation et les connaissances linguistiques nécessaires à l’école ». En tenant pareil raisonnement, les auteurs du projet prennent vraiment le problème à l’envers et incitent les États membres à ne pas insister sur les politiques de soutien scolaire et l’accueil des primo-arrivants. Sur quoi pourrait porter l’examen « d’entrée » ? Sur les connaissances linguistiques avant l’arrivée dans le pays d’accueil ? Sur la faculté d’apprendre la langue du pays ? Sur la volonté des parents « d’intégrer » leurs enfants ? Tout cela paraît bien laisser à l’arbitraire de chaque administration le soin de distinguer les « bonnes » des « mauvaises » familles, voire les « bonnes » des « mauvaises » nationalités d’origine.

32

En ce qui concerne les jeunes de plus de 15 ans, la faculté d’autoriser leur entrée « pour d’autres motifs que le regroupement familial » est tout à fait hypocrite lorsqu’on sait qu’un enfant ne peut solliciter l’exercice d’une activité professionnelle et que le séjour en qualité d’étudiant est souvent limité à l’enseignement supérieur. Il ne lui resterait dans bien des cas que le dépôt d’une demande d’asile pour rejoindre sa famille…

33

Les enfants visés sont les enfants du regroupant et de son conjoint, mais aussi les enfants du seul regroupant ou du seul conjoint, lorsqu’ils en exercent la garde. Dans le cas d’une garde partagée avec le père ou la mère demeurant à l’étranger, le droit au regroupement disparaît pour devenir une faculté des États membres d’autoriser le séjour, sous réserve de l’accord de l’autre titulaire du droit de garde.

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Toutefois, en cas de mariage polygame, les États membres « peuvent imposer des restrictions concernant le regroupement familial des enfants mineurs d’un autre conjoint auprès du regroupant ». En appliquant aux enfants les mêmes restrictions qu’à l’égard d’une autre épouse, sans préciser les modalités d’un éventuel accord du conjoint vivant avec le regroupant, cette disposition constitue une rupture nette de l’égalité entre les enfants, allant à l’encontre des dispositions européennes interdisant les discriminations entre enfants naturels, adultérins… [34][34] « Certes, la « paix » des familles « légitimes » peut....

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Tout comme le conjoint ou le partenaire, l’enfant ne se voit reconnaître un véritable droit au titre de séjour autonome qu’après cinq ans de résidence et est susceptible de se voir retirer ou refuser le renouvellement du titre de séjour si, dans ce délai, il n’entretient plus de vie familiale effective.

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En cas du retour du regroupant « au pays », les enfants, même devenus majeurs, pourraient se voir refuser la prolongation de leur séjour s’ils ne bénéficient pas encore d’un titre de séjour autonome [35][35] Art. 16, 3 du projet..

37

Si l’article 17 [36][36] Voir note 27. du projet vient tempérer la rigueur des dispositions précitées, il n’ouvre toutefois aux enfants des migrants aucun droit dont la revendication pourrait être portée avec un succès certain devant les juridictions, à la différence des ressortissants de l’Union. L’intention des rédacteurs est claire quand il s’agit de ne pas les faire bénéficier des mêmes droits que les enfants de regroupants originaires d’un État membre. La dernière mouture du projet a supprimé toute référence à l’égalité aux droits des citoyens de l’Union quant à la garantie d’accès à l’éducation, à l’exercice d’une activité professionnelle et à la formation [37][37] Art. 14, 1 du projet : « Les membres de la famille.... Cette analogie eût permis de faire valoir les droits dérivés, découlant du regroupement familial pour maintenir sur le territoire les enfants ayant entrepris des études, suivi une formation ou exercé une activité [38][38] « Les enfants d’un citoyen de l’Union européenne qui....

Mineurs non accompagnés

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Dans la foulée de la Résolution du Conseil du 26 juin 1997 [39][39] Résolution du Conseil du 26 juin 1997 concernant les..., on eût espéré que la directive consacre les intentions des États membres, notamment lorsqu’ils s’engageaient de faire en sorte que le mineur puisse rester sur leur territoire tant que le retour dans les conditions prévues dans cette résolution n’est pas possible.

39

Silence radio ! Comme si le sujet risquait de fâcher… Alors que des milliers de mineurs non accompagnés demeurent dans les pays européens dans des statuts précaires, et, en général, sans disposer d’un droit de séjour autre que temporaire - quand un titre leur est délivré - le projet de directive ne s’engage guère en reconnaissant le droit au regroupement au seul mineur reconnu comme réfugié. Ce droit est limité aux ascendants au premier degré ou à « son tuteur légal ou [à] tout autre membre de la famille, lorsque le réfugié n’a pas d’ascendants directs ou que ceux-ci ne peuvent être retrouvés »[40][40] Art. 10.3 du projet..

40

Reconnaissons toutefois que cette question est abordée pour la première fois dans un projet de législation européenne dont les travaux sont avancés.

Ascendants

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Au même titre que les majeurs célibataires, les ascendants se voient conférer une sorte de « droit secondaire » au regroupement, faculté laissée à la discrétion de chaque État membre. Pour en bénéficier, ils doivent être à la charge du regroupant et être « privés du soutien familial nécessaire dans le pays d’origine »[41][41] Art. 4, 2, a) du projet.. Le projet ne précise pas si l’absence de membres de la famille supposés les soutenir dans le pays d’origine est requise ou si les conditions socio-économiques étant telles, les soutiens dont ils pourraient disposer ne sont pas suffisants pour répondre à des critères communs d’une vie conforme à la dignité humaine.

Critères subjectifs

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La demande de regroupement est accompagnée de pièces justificatives prouvant les liens familiaux et le respect des conditions prévues, notamment, celles relatives au « critère d’intégration » des mineurs de plus de 12 ans.

43

Le texte précise, à l’instar des dispositions applicables aux ressortissants de l’Union que la demande peut être rejetée « pour des raisons d’ordre public, de sécurité publique ou de santé publique »[42][42] Art. 6 du projet, fort proche de la rédaction de l’art..... Étrangement, les rédacteurs ont fait disparaître la mention selon laquelle ces raisons devaient être fondées exclusivement sur le comportement personnel du membre de la famille concerné. En ce domaine, la nécessaire individualisation des incriminations devrait empêcher les dérives ou les ukases édictés à l’encontre d’une communauté épinglée pour sa dangerosité. Sans s’écarter des textes européens, cette correction pourrait faire craindre que le membre de la famille se voie reprocher, non des faits, mais une situation de danger. Particulièrement à l’égard des enfants mineurs, dont certains pourraient avoir fait l’objet d’un suivi dans le cadre de l’éducation surveillée, il convient de se méfier de la tentative des États à se débarrasser un peu facilement des « classes dangereuses ».

44

On se demande pourquoi les rédacteurs du projet se sont cru obligés d’ajouter en note que « les notions d’ordre public et de sécurité publique couvrent aussi les cas où un ressortissant de pays tiers appartient à une association qui soutient le terrorisme international, qui soutient une association de ce type ou qui a des visées extrémistes ». Le terrorisme est défini dans des conventions internationales, mais l’extrémisme ? On sourit lorsqu’on peut considérer que certains partisans de « visées extrémistes » siègent dans plusieurs gouvernements européens… tout cela est une question de point de vue, c’est justement bien inquiétant !

45

Enfin, le projet prévoit que « les États membres peuvent exiger des ressortissants de pays tiers qu’ils se conforment aux mesures d’intégration, dans le respect du droit interne »[43][43] Art. 7, 2 du projet.. Qu’est-ce à dire ? S’agit-il de l’apprentissage de la langue locale ? Il eût fallu le préciser. Ou des cours de cuisine régionale ? Un examen portant sur les pratiques culturelles ou religieuses ? Jusqu’où violera-t-on les consciences et la vie privée ? Certes, l’Europe dispose d’instruments garantissant la liberté de conscience et protégeant les personnes des ingérences de l’autorité publique. Le concept d’intégration demeure flou et on a encore fort tendance à l’envisager sous la forme d’un nombrilisme culturel un peu étroit. Le thème de l’intégration a été tellement galvaudé les dix dernières années qu’il a perdu tout sens. Une référence à l’adhésion et au respect des droits fondamentaux reconnus dans l’espace européen eût été plus précise.

Formalités et recours

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On l’a vu, les conditions doivent être remplies avant l’introduction de la demande. Si cela va de soi pour l’établissement des liens familiaux, la partie devient plus difficile lorsqu’il s’agit d’établir que les conditions relatives au logement sont réunies.

47

Le projet autorise les États membres à imposer au regroupant un délai d’attente de deux ans de séjour régulier avant de se faire rejoindre par les membres de sa famille. Ce délai pourrait passer à trois ans entre le dépôt de la demande de regroupement familial et la délivrance d’un titre de séjour aux membres de la famille lorsque « la législation existant dans un État membre à la date d’adoption de la présente directive tient compte de sa capacité d’accueil »[44][44] Art. 8 du projet..

48

La directive ne mentionnant pas la faculté des États membres à interdire le regroupement partiel ou le regroupement par un membre de la famille séjournant dans le cadre du regroupement familial, on doit considérer que les règles nationales en ce sens seront prohibées dans l’avenir [45][45] Notamment en France, l’article 29, al. 2 de l’ordonnance.... Par contre, le projet autorise les États membres à limiter l’application des dispositions relatives au regroupement familial aux réfugiés « dont les liens familiaux sont antérieurs à leur entrée sur le territoire »[46][46] Art. 9 du projet. Le chapitre V du projet comprend.... Cette réserve est en contradiction avec la Convention de Genève qui garantit au réfugié reconnu un droit égal aux autres étrangers [47][47] Convention internationale de Genève relative au statut....

49

La demande est examinée alors que les membres de la famille résident à l’extérieur du territoire de l’État membre, sauf dérogation autorisée par le projet. Les autorités publiques doivent notifier leur décision dans les neuf mois au plus tard. Ce délai peut être prorogé, sans qu’une limite soit indiquée, « dans les cas exceptionnels liés à la complexité de l’examen de la demande »[48][48] Art. 5, 4 du projet.. Cette notion de complexité suscitera certainement la perplexité !

50

Les décisions doivent être « dûment motivées ». Mais en l’absence de décision dans le délai, point de sanction ! « Toute conséquence de l’absence de décision à l’expiration du délai visé au premier alinéa doit être réglée par la législation nationale de l’État membre concerné ». Faudra-t-il aller puiser dans les ressources du « délai raisonnable » pour considérer dans l’avenir que certains états « poussent la charrette un peu loin » ?

51

On peut être stupéfait qu’une règle européenne incite à ce point les États membres à ériger l’arbitraire en règle de droit, en leur autorisant notamment l’allongement des délais d’attente et l’invocation de la complexité du dossier pour proroger les délais d’examen. De plus en plus l’impression prévaut que loin d’ériger un droit communautaire au regroupement familial, on tente de généraliser une simple faculté, laissée à la discrétion des États membres. En tout cas la liberté laissée aux États de traiter plus ou moins comme bon leur semble les demandes de séjour convainc d’un traitement discriminatoire entre migrants, selon que le regroupant soit originaire ou non d’un pays de l’Union. Les membres de la famille des ressortissants de l’Union, même originaires de pays tiers peuvent se faire rejoindre par leur famille, sans disposer nécessairement des titres de voyage et de séjour imposés par l’État d’accueil [49][49] « (…) un État membre ne peut pas refouler à la frontière....

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La disposition consacrée aux recours est de peu secours tant sa rédaction révèle de la prudence d’une souris sur un champ de mines [50][50] Art. 18 du projet : « Les États membres veillent à.... Si la garantie d’un recours juridictionnel est bien établie, le projet ne précise pas que les étrangers non ressortissants des pays membres de l’Union [51][51] Art. 9 et 10 de la directive 64/221/CEE du Conseil,... disposent des recours ouverts aux nationaux contre les actes administratifs.

L’exercice des droits

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Les membres de la famille du regroupant disposent de droits similaires aux ressortissants des pays membres de l’Union : accès à l’éducation ; à un emploi salarié ou à une activité indépendante ; à l’orientation, à la formation, au perfectionnement et au recyclage professionnels [52][52] Art. 14 du projet.. Toutefois, les États membres peuvent fixer les conditions dans lesquelles serait exercée l’activité salariée ou indépendante, prévoyant un délai qui ne peut dépasser une année au cours de laquelle la situation du marché du travail serait examinée. Une limitation peut être également imposée à l’accès à ces activités aux ascendants en ligne directe et aux enfants rejoignant la famille alors qu’ils sont majeurs. Ceux-là devront attendre de disposer d’un titre de séjour autonome pour exercer semblable activité.

Triste spectacle, mais un espoir

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Quel chemin parcouru de Tampere à Séville ! Les tendances exprimées dans les Conseils de l’Union européenne pour la création d’un « espace de liberté, de sécurité et de justice » privilégient tant qu’à présent les actions visant à lutter contre l’immigration clandestine et la traite des êtres humains et à renforcer les contrôles aux frontières [53][53] Voy. notam. « Rapport sur l’état de la situation concernant....

55

Il n’est pas si paradoxal qu’une Europe qui ne parvient pas à construire un espace de liberté de circulation pour les personnes qui y résident n’arrête pas d’élargir son territoire. Le signal aux pays candidats est clair : il faut contrôler les flux migratoires par l’adoption de législations restricitives et des mesures de police aux frontières.

56

Parallèlement, la Convention sur l’avenir de l’Europe planche sur une constitution européenne intégrant les droits fondamentaux contenus dans la Charte du même nom. Le respect de la vie familiale, le principe de non discrimination y figurent en bonne place. Pour autant que les pays encore réticents à en faire une source de droit admettent d’y intégrer les droits de l’homme, le respect de certains principes généraux pourront être invoqués à l’avenir dans les instances de l’Union.

57

Les discriminations établies entre les membres de la famille d’une nationalité d’un pays tiers selon que le regroupant dispose de la nationalité du pays d’accueil, d’un État membre de l’Union ou d’un pays tiers, pourraient à terme, être invoquées devant la Cour de Justice des communautés, lorsque celle-ci devra interpréter le droit communautaire à la lumière d’une Constitution contenant les droits fondamentaux.

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Cette perspective pourrait, à terme, privilégier les recours devant les juridictions communautaires. En effet, il y a actuellement peu d’espoir d’inverser la tendance de la Cour européenne des droits de l’Homme à considérer avec réticence les obstacles au regroupement familial comme des ingérences disproportionnées dans la vie familiale. Les recours devant cette juridiction ne sont pas nécessairement assurés de succès [54][54] « En matière d’immigration, l’article 8 [de la Convention....

59

Même si on peut se réjouir que l’objectif d’adopter une norme communautaire en matière de regroupement familial ne soit pas tombé aux oubliettes, le projet présenté par les travaux du Conseil est un signal très négatif. Même si l’on doit supposer que le « noyau dur » de l’Union ne va revenir sur tous les droits plus favorables accordés aux migrants, la rédaction de cette directive comporte un signal aux pays adhérents qu’il ne faut point trop en faire, et, de ce fait, renforce les tendances xénophobes qui se sont déjà exprimées dans les urnes.

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Les réactions ne se sont pas fait attendre, la Coordination européenne pour le droit des étrangers à vivre en famille considère que les conditions qui seraient imposées aux étrangers « risquent de légitimer dans un avenir prochain des cohabitations difficiles, pouvant être à l’origine de conflits sociaux douloureux et difficiles à surmonter »[55][55] Coordination européenne pour le droit des étrangers.... En tout cas, il convient d’allumer des contre-feux avant le feu des banlieues.

Notes

[1]

Traité instituant la Communauté européenne, article 63 (ex-article 73 K) 3) : « Le Conseil, statuant conformément à la procédure visée à l’article 67, arrête, dans les cinq ans qui suivent l’entrée en vigueur du traité d’Amsterdam : des mesures relatives à la politique d’immigration, dans les domaines suivants : 3) a) conditions d’entrée et de séjour, ainsi que normes concernant les procédures de délivrance par les États membres de visas et de titres de séjour de longue durée, y compris aux fins du regroupement familial ; 3) b) immigration clandestine et séjour irrégulier, y compris le rapatriement des personnes en séjour irrégulier ; 4) des mesures définissant les droits des ressortissants des pays tiers en situation régulière de séjour dans un État membre de séjourner dans les autres États membres et les conditions dans lesquelles ils peuvent le faire ».

[2]

« La directive ne lie les États membres qu’en ce qui concerne le résultat à atteindre. Elle leur laisse le choix de la forme et des moyens qu’ils adopteront pour réaliser les objectifs communautaires dans le cadre de leur ordre juridique interne. (…) Les dispositions d’une directive ne remplacent pas automatiquement les règles juridiques nationales, mais imposent aux États membres l’obligation d’adapter leur droit national aux dispositions communautaires », Klaus-Dieter Borchardt, « L’ABC du droit communautaire », Documentation européenne, Bruxelles, 2000, p. 69.

[3]

« Sans que cette disposition puisse entraîner de discriminations entre les travailleurs nationaux et les travailleurs en provenance d’autres États membres », art. 10 du Règlement n° 1612/68 du 15 octobre 1968. La suppression de cette restriction, accompagnée de la garantie d’un droit égal au logement, fait l’objet d’une proposition de directive de la Commission, soumise à l’examen du Conseil (Proposition de règlement modifiant le règlement n° 1612/68 du Conseil relatif à la libre circulation des travailleurs, COM 394/98).

[4]

Règlement N° 1612/68 du Conseil du 15 octobre 1968 relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté, art. 11 et 12.

[5]

Directive du 28 juin 1990, relative au droit de séjour (90/364/CEE), art. 1er. Des règles visent des catégories spécifiques : Règlement (CEE) 1251/70 de la Commission, du 29 juin 1970, relatif au droit des travailleurs de demeurer sur le territoire d’un État membre après y avoir occupé un emploi ; Directive 73/148/CEE du Conseil, du 21 mai 1973, relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des ressortissants des États membres à l’intérieur de la Communauté en matière d’établissement et de prestations de services ; Directive 75/34/CEE du Conseil, du 17 décembre 1974, relative au droit des ressortissants d’un État membre de demeurer sur le territoire d’un autre État membre après y avoir exercé une activité non salariée ; Directive 90/365/CEE du Conseil, du 28 juin 1990, relative au droit de séjour des travailleurs salariés et non salariés ayant cessé leur activité professionnelle ; Directive 93/96/CEE du Conseil, du 29 octobre 1993, relative au droit de séjour des étudiants.

[6]

Directive du 15 octobre 1968 relative à la suppression des restrictions au déplacement et au séjour des travailleurs des États membres et de leur famille à l’intérieur de la Communauté (68/360/CEE).

[7]

Directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964, pour la coordination des mesures spéciales aux étrangers en matière de déplacement et de séjour justifiées par des raisons d’ordre public, de sécurité publique et de santé publique.

[8]

Pologne, Tchéquie, Slovaquie, Hongrie, Slovénie, Lituanie, Lettonie, Estonie, Malte et Chypre.

[9]

Communication de la Commission au Conseil et au Parlement européen, « Une politique communautaire en matière d’immigration », Bruxelles, le 22.11.2000, COM(2000) 757 final.

[10]

Chartre des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 45.2.

[11]

JO C 116 E du 24.4.2000 et version modifiée COM(2000) 624.

[12]

COM(2002) 225 final, projet de directive du Conseil relative au regroupement familial du 28 février 2003.

[13]

La Charte sociale européenne du 18 octobre 1961, de la Charte sociale européenne révisée du 3 mai 1987 et de la Convention européenne relative au statut juridique du travailleur migrant du 24 novembre 1977 (art. 3, 4, b) du projet). De ces trois conventions, seule la première a fait l’objet d’une ratification de tous les États membres et pays candidats à l’adhésion à l’UE. Pour les deux autres, le déficit d’entrée en vigueur est encore patent.

[14]

Art. 7, a) du projet.

[15]

Article 29, I, 2° de l’ordonnance du 2 novembre 1945, modifié par la loi n° 98-349 du 11 mai 1998.

[16]

Voy. art. 10 du Règlement n° 1612/68 du 15 octobre 1968 en note 3.

[17]

Art. 16, 1, a) du projet.

[18]

« La condition de disposer d’un logement considéré comme normal pour les travailleurs nationaux (..) s’impose uniquement comme condition d’accueil de chaque membre de la famille auprès du travailleur. Le regroupement de la famille une fois achevé, la situation du travailleur migrant ne saurait différer de celle des travailleurs nationaux au regard d’exigences relatives au logement. De ce fait, une législation nationale qui prévoit le non-renouvellement d’une autorisation de séjour d’un membre de la famille d’un travailleur migrant (…) en raison du fait que le logement de la famille ne peut plus, à la suite d’un événement nouveau, être considéré comme approprié selon les critères appliqués en la matière au lieu de résidence, alors que des sanctions de gravité comparable ne sont pas prévues à l’égard des nationaux, est, même compte tenu des pouvoirs réservés aux États membres pour faire face aux exigences de l’ordre public et de la sécurité publique, incompatible avec les obligations découlant de l’article 10, paragraphe 3, [du Règlement n° 1612/68 du 15 octobre 1968] » ; CJCE, arrêt du 18 mai 1989, Commission / Allemagne, 249/86, Rec. p. 1263.

[19]

Article 4 du projet.

[20]

« Lors de l’examen d’une demande concernant le partenaire non-marié du regroupant, les États membres tiennent compte, afin d’établir l’existence de liens familiaux, d’éléments tels qu’un enfant commun, une cohabitation préalable, l’enregistrement du partenariat ou tout autre moyen de preuve fiable », art. 5.2 du projet.

[21]

Article 12 de la Convention de sauvegarde des Droits de l’Homme et des Libertés fondamentales.

[22]

Art. 4.4 du projet. Le projet précise en note : « Le droit au regroupement familial doit s’exercer dans le nécessaire respect des valeurs et principes reconnus par les États membres, s’agissant notamment des droits des femmes et des enfants, respect qui justifie que des mesures restrictives puissent être opposées aux demandes de regroupement familial de ménages polygames ».

[23]

Art. 16, 1, b) et c) du projet.

[24]

Le titre de séjour autonome doit être délivré au plus tard après cinq ans de résidence. Toutefois, « en cas de rupture du lien familial, les États membres peuvent limiter l’octroi du titre de séjour visé au premier alinéa au conjoint ou au partenaire non-marié ». On ne peut être tout à fait rassuré par la disposition prévoyant la faculté de délivrer un titre de séjour « en cas de veuvage, de divorce, de séparation (…) »que « les États membres arrêtent des dispositions garantissant l’octroi d’un titre de séjour autonome en cas de situation particulièrement difficile » (art. 15 du projet). L’absence de garanties juridiques et le manque de précision du texte n’assurent pas l’exercice effectif des droits relatifs à la séparation et au divorce des époux.

[25]

« Aux fins de l’application de l’article 10 du règlement n° 1612/68, prévoyant le droit du conjoint du travailleur migrant de s’installer avec lui, le lien conjugal ne peut être considéré comme dissous tant qu’il n’y a pas été mis un terme par l’autorité compétente. Tel n’est pas le cas des époux qui vivent simplement de façon séparée, même lorsqu’ils ont l’intention de divorcer ultérieurement » ; CJCE, arrêt du 13 février 1985, Diatta / Land Berlin (267/83, Rec. p. 567).

[26]

Article 16 du projet.

[27]

Art. 17 du projet : « Les États membres prennent dûment en considération la nature et la solidité des liens familiaux de la personne et sa durée de résidence dans l’État membre, ainsi que l’existence d’attaches familiales, culturelles ou sociales avec son pays d’origine, dans les cas de rejet d’une demande, de retrait ou de non-renouvellement du titre de séjour, ainsi qu’en cas d’adoption d’une mesure d’éloignement du regroupant ou des membres de sa famille ».

[28]

Art. 1 de la Convention internationale relative aux droits de l’enfant.

[29]

Art. 4, 2, b) du projet.

[30]

Dont il faut simplement établir qu’ils sont à la charge du regroupant et sont privés du soutien familial nécessaire dans le pays d’origine, voir infra.

[31]

Art. 4, 1, al. final du projet : « Par dérogation, lorsqu’un enfant a plus de 12 ans et arrive indépendamment du reste de sa famille, l’État membre peut, avant d’autoriser son entrée et son séjour au titre de la présente directive, examiner s’il satisfait à un critère d’intégration, dont l’examen serait prévu par sa législation existante à la date de la mise en œuvre de la présente directive ».

[32]

On s’éloigne de l’esprit de l’art. 10 de la Convention internationale relative aux droits de l’enfant : « Conformément à l’obligation incombant aux États parties en vertu du paragraphe 1 de l’article 9, toute demande faite par un enfant ou ses parents en vue d’entrer dans un État partie ou de le quitter aux fins de réunification familiale est considérée par les États parties. dans un esprit positif, avec humanité et diligence. Les États parties veillent en outre à ce que la présentation d’une telle demande n’entraîne pas de conséquences fâcheuses pour les auteurs de la demande et les membres de leurs familles ».

[33]

Chartre des droits fondamentaux de l’Union européenne, art. 24. « 2. Dans tous les actes relatifs aux enfants, qu’ils soient accomplis par des autorités publiques ou des institutions privées, l’intérêt supérieur de l’enfant doit être une considération primordiale ».

« 3. Tout enfant a le droit d’entretenir régulièrement des relations personnelles et des contacts directs avec ses deux parents, sauf si cela est contraire à son intérêt ». Projet de Constitution européenne, art. 3.4. et 5.1.

[34]

« Certes, la « paix » des familles « légitimes » peut parfois être troublée si l’enfant « naturel » entre juridiquement dans la famille de sa mère à l’égal de l’enfant issu d’un mariage, mais cette considération n’autorise pas à le priver de droits fondamentaux », CEDH, arrêt Marckx, 27 avril 1979.

[35]

Art. 16, 3 du projet.

[36]

Voir note 27.

[37]

Art. 14, 1 du projet : « Les membres de la famille du regroupant ont droit, au même titre que celui-ci, à :

  1. l’accès à l’éducation ;

  2. l’accès à un emploi salarié ou à une activité indépendante ;

  3. l’accès à l’orientation, à la formation, au perfectionnement et au recyclage professionnels ».

[38]

« Les enfants d’un citoyen de l’Union européenne qui se sont installés dans un État membre alors que leur parent exerçait des droits de séjour en tant que travailleur migrant dans cet État membre sont en droit d’y séjourner afin d’y poursuivre des cours d’enseignement général, conformément à l’article 12 du règlement (CEE) n° 1612/68 du Conseil, du 15 octobre 1968, relatif à la libre circulation des travailleurs à l’intérieur de la Communauté. Le fait que les parents des enfants concernés ont entre-temps divorcé, le fait que seul l’un des parents est un citoyen de l’Union et que ce parent n’est plus un travailleur migrant dans l’État membre d’accueil ou le fait que les enfants ne sont pas eux-mêmes des citoyens de l’Union n’ont à cet égard aucune incidence » ; CJCE, 17 septembre 2002, Baumbast/Royaume-Uni.

[39]

Résolution du Conseil du 26 juin 1997 concernant les mineurs non accompagnés ressortissants de pays tiers ; Journal officiel n° C 221 du 19/07/1997 p. 0023 – 0027.

[40]

Art. 10.3 du projet.

[41]

Art. 4, 2, a) du projet.

[42]

Art. 6 du projet, fort proche de la rédaction de l’art. 10 de la directive 68/360 du 15 octobre 1968.

[43]

Art. 7, 2 du projet.

[44]

Art. 8 du projet.

[45]

Notamment en France, l’article 29, al. 2 de l’ordonnance du 2 novembre 1945 et en Belgique l’art. 10, al. 1, 4° de la loi du 15 décembre 1980.

[46]

Art. 9 du projet. Le chapitre V du projet comprend un certain nombre de dispositions dérogatoires applicables aux réfugiés. Nous ne les étudions pas dans le présent article.

[47]

Convention internationale de Genève relative au statut des réfugiés du 18 juillet 1951, art. 7.1 : « sous réserve de dispositions plus favorables prévues par cette convention, tout état contractant accordera aux réfugiés le régime qu’il accorde aux étrangers en général ».

[48]

Art. 5, 4 du projet.

[49]

« (…) un État membre ne peut pas refouler à la frontière un ressortissant d’un pays tiers, conjoint d’un ressortissant d’un État membre, qui tente de pénétrer sur son territoire sans disposer d’une carte d’identité ou d’un passeport en cours de validité ou, le cas échéant, d’un visa, lorsque ledit conjoint est en mesure de prouver son identité ainsi que le lien conjugal et s’il n’existe pas d’éléments de nature à établir qu’il représente un danger pour l’ordre public, la sécurité publique ou la santé publique au sens des articles 10 de la directive 68/360 et 8 de la directive 73/148.

2) Les articles 4 de la directive 68/360 et 6 de la directive 73/148 doivent être interprétés en ce sens qu’ils n’autorisent pas un État membre à refuser de délivrer un titre de séjour et à prendre une mesure d’éloignement à l’encontre du ressortissant d’un pays tiers, qui est en mesure de rapporter la preuve de son identité et de son mariage avec un ressortissant d’un État membre, au seul motif qu’il est entré irrégulièrement sur le territoire de l’État membre concerné » ; CJCE, arrêt MRAX/Belgique, 25 juillet 2002, C-459/99.

[50]

Art. 18 du projet : « Les États membres veillent à ce que le regroupant et/ou les membres de sa famille aient le droit de contester en justice les décisions de rejet de la demande de regroupement familial, de non-renouvellement ou de retrait du titre de séjour, ou d’adoption d’une mesure d’éloignement.

« La procédure et les compétences en ce qui concerne l’exercice du droit visé au premier alinéa sont fixées par les États membres concernés ».

[51]

Art. 9 et 10 de la directive 64/221/CEE du Conseil, du 25 février 1964 et le principe général de non discrimination.

[52]

Art. 14 du projet.

[53]

Voy. notam. « Rapport sur l’état de la situation concernant le suivi des conclusions de Séville relatives à l’asile et à la migration », 25 novembre 2002, Conseil (14707/02) insistant sur la concrétisation des mesures de contrôle des frontières extérieures, et maintenant l’objectif d’aboutir à une directive sur le regroupement familial.

[54]

« En matière d’immigration, l’article 8 [de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’Homme et des libertés fondamentales] ne saurait s’interpréter comme comportant pour un État l’obligation générale de respecter le choix, par des couples mariés, de leur résidence commune et de permettre le regroupement familial sur son territoire » (CEDH arrêt Gül/Suisse, 19 février 1996 et arrêt Ahmut/Pays-Bas, 29 novembre 1996). Dans les deux cas, la Cour a examiné si la venue des enfants dans le pays d’accueil constituait le seul moyen pour les requérants de développer une vie familiale avec leur enfant, pour conclure que rien ne les empêchait de réaliser le regroupement dans le pays d’origine. Dans le second cas, le regroupant disposait de la double nationalité néerlandaise et marocaine.

[55]

Coordination européenne pour le droit des étrangers à vivre en famille, avenue du parc 89, 1060 Bruxelles, coordeurop@skynet.be

Plan de l'article

  1. La libre circulation, un droit pour les ressortissants des États membres
  2. La libre circulation des ressortissants des pays tiers : un droit balbutiant
    1. Les quinze s’entendent sur bien peu de choses
  3. Une citoyenneté au rabais
  4. Conditions préliminaires
  5. Conditions relatives aux membres de la famille
  6. Conjoint et « partenaire »
  7. Enfants
  8. Mineurs non accompagnés
  9. Ascendants
  10. Critères subjectifs
  11. Formalités et recours
  12. L’exercice des droits
  13. Triste spectacle, mais un espoir

Pour citer cet article

Rongé Jean-Luc, « Des droits minimaux à un minimum de droits », Journal du droit des jeunes, 5/2003 (N° 225), p. 35-42.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2003-5-page-35.htm
DOI : 10.3917/jdj.225.0035


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