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Journal du droit des jeunes

2003/6 (N° 226)


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« Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour la nation. Toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l’inadaptation de ses ressources... a droit à une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent ou s’y maintenir » (art. 1er de la loi 90-449 du 31 mai 1990).

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Le 15 mars de chaque année marque la fin du répit hivernal pour les locataires en difficulté, qui, à la suite d’impayés, ont fait l’objet d’une décision judiciaire d’expulsion.

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Cette date fait basculer ceux-ci dans l’insécurité, l’angoisse du lendemain sans logis et cela même si dans des situations de détresse, les préfectures peuvent refuser d’accorder au bailleur le concours de la force publique.

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Il doit être rappelé qu’au cours de l’année 2001 plus de 81.000 jugements ou ordonnances de référé ont prononcé l’expulsion de locataires, un chiffre en hausse par rapport aux années précédentes.

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Pourtant, depuis 1990, plusieurs interventions du législateur ont tenté de faire reculer la précarité dans ce domaine et ont réaffirmé la valeur constitutionnelle du droit au logement.

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L’objectif poursuivi est celui de « tendre à ramener aux seuls cas de mauvaise foi les situations dans lesquelles le juge sera amené à ordonner l’expulsion et …en permettant de dégager des solutions favorables aux deux parties, à concilier la mise en place du droit au logement et le respect du droit de propriété » (circulaire du 9 février 1999, JO 17 février 1999).

Le juge, seule autorité habilitée à arbitrer entre le droit de propriété et le droit au logement

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La loi du 29 juillet 1998, relative à la prévention des exclusions, avait prévu en son article 119 que « lorsque le représentant de l’Etat dans le département accorde le concours de la force publique, il s’assure qu’une offre d’hébergement tenant compte, autant qu’il est possible, de la cellule familiale est proposée aux personnes expulsées ».

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Cette disposition a été rejetée par le Conseil constitutionnel, dans sa décision 98.403 du 29 juillet 1998.

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Le gouvernement avait plaidé qu’il ne reposerait sur le préfet qu’une obligation de moyens et que la loi nouvelle « n’avait pas entendu faire de l’hébergement de la personne expulsée une condition préalable à l’expulsion ». En conséquence, l’atteinte à la force obligatoire des décisions de justice et à l’autorité de la force jugée, invoquée par l’opposition parlementaire, n’était pas constituée.

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Le Conseil n’a pas accueilli ces arguments et a retenu que « toute décision de justice a force exécutoire, qu’ainsi elle peut donner lieu à une exécution forcée, la force publique devant, si elle est requise, prêter main forte à cette exécution ; qu’une telle règle est le corollaire du principe de la séparation des pouvoirs ; que si, dans des circonstances particulières, tenant à la sauvegarde de l’ordre public, l’autorité administrative peut, sans porter atteinte au principe sus-invoqué, ne pas prêter son concours à l’exécution d’une décision juridictionnelle, le législateur ne saurait subordonner l’octroi de ce concours à l’accomplissement d’une diligence administrative ».

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Si, de fait, le refus de concours de la force publique est le rempart principal, le plus généralement utilisé, contre l’expulsion forcée sans relogement, le Conseil rappelle par sa décision qu’il n’en constitue pas moins un manquement de l’Etat (art. 16 de la loi du 9 juillet 1991), une faute. Même si ce refus est légitime comme motivé par un risque de trouble à l’ordre public, il est, à tout le moins, constitutif d’une rupture de l’égalité devant les charges publiques et entraîne la responsabilité sans faute de l’Etat.

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Il suit bien de la décision du Conseil Constitutionnel que seul le juge judiciaire a qualité pour accorder au locataire des délais ou pour conditionner l’expulsion à l’existence d’une proposition de relogement digne.

Le dispositif légal de prévention judiciaire de l’expulsion

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Des lois successives sont venues affirmer cet office du juge, comme outil de la prévention de cette exclusion qu’est l’expulsion. L’architecture du dispositif législatif est très complète, elle doit être décrite.

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Aux termes de l’article 114.1 de la loi du 29 juillet 1998, « le juge peut, même d’office, accorder des délais de paiement, dans les conditions prévues aux articles 1244.1 et 1244.2 du Code civil, au locataire en situation de régler sa dette locative ». Durant ces délais et sous réserve de leur respect, les effets de l’acquisition de la clause résolutoire et par là même l’expulsion, sont suspendus, de plein droit.

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Dès l’abord, il nous faut remarquer que l’article 1244.1 permet d’accorder des délais de paiement, dans la limite d’une durée maximale de 24 mois, au débiteur en difficulté économique. La décision d’octroi de ces termes sera fondée sur ces difficultés.

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L’article 114.1 ajoute une condition inusitée à l’octroi de ces délais, l’existence de facultés pour le débiteur de redresser sa situation dans un délai, somme toute assez bref, c’est à dire sur le caractère relatif des difficultés économiques qu’il connaît.

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Il est, ainsi, affirmé que le juge ne doit pas obliger le locataire à des paiements qu’il ne pourrait raisonnablement pas supporter et dont le défaut de respect sera sanctionné, voire stigmatisé. Il y a là un principe qui devrait irriguer notre entier droit civil et s’appliquer à d’autres matières. De notre point de vue, le débiteur ne pouvant apurer son passif dans le délai biennal devrait être orienté vers la procédure de surendettement.

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Est-ce à dire que pour ce qui concerne les locataires insolvables ou impécunieux, qu’il conviendrait de définir comme ceux ne pouvant relever de cet apurement en 24 mois, l’expulsion même en l’absence de relogement ne pourrait être évitée ?

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La loi répond par la négative et, aux termes de l’article L. 613.1 du Code de la construction et de l’habitation, énonce que « le juge qui ordonne l’expulsion peut, même d’office, accorder des délais renouvelables excédant une année aux occupants de locaux d’habitation, chaque fois que le relogement des intéressés ne pourra avoir lieu dans des conditions normales ». « La durée de ces délais ne peut en aucun cas être inférieure à 3 mois ni supérieure à 3 ans » (art. L. 613.2 du même Code).

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Il est évident que les difficultés de relogement sont notamment caractérisées en présence de difficultés économiques ou sociales graves.

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Il doit être précisé que le locataire pourra obtenir ce sursis même après prononcé de l’expulsion et durant toute la phase de mise en œuvre de cette voie d’exécution, en saisissant successivement le juge des référés, puis le juge de l’exécution.

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Il est certain que dans le prononcé de cette « suspension » de l’expulsion, il sera pris en considération la qualité du bailleur et de telles décisions concerneront, principalement, les offices HLM qui, en application de l’article R441.4 du Code de la construction et de l’habitation, ont pour mission d’attribuer, en priorité, leurs logements aux personnes en difficulté (ainsi, CA Paris, 23 juillet 1993, Administrer, mars 1994, 59).

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Enfin, l’article L613.2.1 du Code de la construction et de l’habitation prévoit que « le juge qui ordonne l’expulsion (même s’il accorde des délais de paiement ou ordonne le sursis à cette mesure) peut, même d’office, décider que l’ordonnance ou le jugement sera transmis, par les soins du greffe, au représentant de l’Etat dans le département, en vue de prise en compte de la demande de relogement ».

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L’intéressé sera inscrit dans le plan départemental d’action pour les personnes défavorisées, (créé par l’article 4 de la loi du 31 mai 1990, modifié par l’article 31 de la loi 98-657 du 29 juillet 1998), qui doit accorder une priorité aux personnes ou familles menacées d’expulsion.

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Cette notification doit permettre à la préfecture, durant les délais de mise en œuvre de l’expulsion, de rechercher une solution de relogement.

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Au delà, cette action administrative de relogement contribuera à la libération du local, ce qui sera parfois essentiel lorsqu’il est propriété d’un particulier, qui a évidemment besoin de recevoir des paiements réguliers du loyer.

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Le juge dispose bien d’un ensemble de solutions, adaptables aux diverses situations qui lui sont soumises aussi bien pour ceux dont les difficultés passagères peuvent être résorbées que pour ceux qui sont insolvables. Ces solutions permettent, au surplus, d’appréhender distinctement les baux accordés par des institutionnels de ceux intéressant des propriétaires particuliers.

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L’équilibre invoqué par la circulaire précitée du 9 février 1999 est respecté.

Le rôle de l’administration et les enquêtes sociales

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Toutefois, ces principes ne peuvent rester que lettre morte si le juge, qui peut user de ces pouvoirs d’office et donc, même hors la comparution des locataires, n’a aucune information quant à la situation économique et sociale de ces derniers.

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C’est pourquoi, la loi du 29 juillet 1998, déjà citée et la circulaire visée plus avant ont confié aux préfectures une mission d’enquête et une obligation d’information des tribunaux d’instance. Il doit être communiqué au juge le résultat d’une enquête sociale administrative portant sur la situation des locataires, sur les causes de l’impayé et recherchant la mise en place, pour les familles le nécessitant, des aides susceptibles d’être mobilisées. L’Etat doit également transmettre au juge l’ensemble des éléments de la procédure administrative et sociale, y compris les éléments recueillis par la SDAPL et la CAF (circulaire du 9 février 1999 précitée).

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Il doit être relevé que cette intervention de l’administration dans un litige civil, ce partenariat, est tout à fait spécifique à cette matière ; elle témoigne de l’importance sociale de ce contentieux, de l’attention apportée à la mise en œuvre du droit au logement.

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Il suit de ces textes, qui se distinguent par leur complétude, que le juge d’instance, systématiquement informé de la situation des débiteurs, pourrait rechercher une solution judiciaire adaptée propre à prévenir, pour les familles de bonne foi, toute expulsion sans relogement.

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Cependant, force est de constater que de multiples décisions judiciaires sont rendues qui prononcent l’expulsion immédiate de familles en grandes difficultés, notamment surendettées ou bénéficiaires des minima sociaux, sans dispositif aidant à leur relogement et cela même en présence de bailleurs institutionnels. Il convient de s’interroger sur les causes de ce relatif échec.

Un dispositif insuffisant, s’il ne s’accompagne pas d’une nouvelle appréhension par le juge de son rôle

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À de rares et très critiquables exceptions, les préfectures ont bien mis en place un dispositif d’enquêtes sociales et les débiteurs sont convoqués devant un travailleur social avant la tenue de l’audience judiciaire.

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Cependant, nombreux sont ceux qui ne se présentent pas à ce rendez-vous. Dès lors, il est transmis au juge d’instance un rapport de carence et sans aucun élément d’information celui ci ne peut rendre une décision adaptée, éclairée.

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Cette désaffection, qui pour ce qui concerne ma juridiction représente, à titre d’exemple, plus de la moitié des situations, peut bien évidemment être le signe de la mauvaise foi, elle reflète bien plus souvent la désinsertion sociale, l’impossibilité pour les débiteurs d’affronter une réalité qui leur échappe, la crainte du tribunal, l’incompréhension et surtout le sentiment d’un échec inéluctable.

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Il faut ajouter et regretter que, le plus souvent, l’Etat, même en l’absence de résultat de l’enquête, ne communique pas au moins les données en possession des CAF, notamment les déclarations de ressources annuelles, qui permettraient de connaître la composition familiale et le montant des revenus. Le tribunal muni de ces données pourrait, ainsi, être à tout le moins informé de la perception de minima sociaux (RMI, AAH…) ou de la présence d’enfants.

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Mais surtout, l’effet resté relatif du dispositif découle, à mon sens, d’une évolution trop lente, bien qu’en marche, de la culture judiciaire. De nombreux juges d’instance ne font pas usage de leur faculté d’accorder d’office des délais de paiement ou d’ordonner un sursis à l’exécution de l’expulsion.

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Il doit être, en premier lieu, affirmé que la prise en considération des situations individuelles par le juge entre en conflit avec l’exigence toujours croissante de productivité judiciaire, notamment dans des contentieux dits de masse et qui devraient, pour certains, être traités comme tels. Il a ainsi été récemment reproché à un juge d’instance, exerçant dans le sud de la France, de ralentir les procédures, en ce qu’il renvoyait à une audience ultérieure des affaires dans l’attente de la réception de l’enquête sociale préfectorale.

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Par ailleurs, il faut rappeler que la justice civile s’est construite sur le principe selon lequel l’objet du procès civil est déterminé par les prétentions respectives des parties à l’instance (article 4 du nouveau Code de procédure civile). Le juge, dans ce cadre, a fonction d’arbitrer entre des arguments et des demandes formulées par des parties qui se sont présentées devant lui.

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Les dispositions précitées et les pouvoirs explicitement accordés au tribunal de statuer d’office, en l’absence même de toute comparution du locataire, heurtent d’évidence ce principe procédural général, qui interdit qu’il soit accordé à un des plaideurs des choses qu’il n’a pas sollicité.

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Il est craint par beaucoup que le juge quitte sa fonction d’arbitre pour devenir un acteur même du procès et il a pu être prétendu par certains qu’une telle intervention contreviendrait à l’obligation d’impartialité.

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Au surplus, il est invoqué que ce dispositif protecteur assimilerait le locataire à un incapable, auquel il conviendrait de se substituer… éternel reproche de l’assistanat.

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Cependant, ces réticences se fondent sur un mythe, celui de l’égalité des parties devant la justice. Or, la réalité des prétoires impose de constater qu’il est exceptionnel qu’un locataire soit assez informé pour connaître l’existence des dispositions qui le protègent et puisse les invoquer à son profit. L’assistance de services sociaux, eux mêmes souvent peu au fait des évolutions du droit, n’est pas d’un secours suffisant. L’aide juridictionnelle ne vient qu’insuffisamment corriger cette faiblesse, dès lors que pour la grande majorité des locataires défaillants le recours au juge ne peut leur être d’aucun secours ; la procédure, à leur sens, ne peut qu’aboutir à une sanction pure et simple de leur faute, le prononcé de leur expulsion. Dans ces conditions, il est inutile de constituer avocat.

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Soulignons, à cet égard, que des barreaux et des tribunaux situés dans des métropoles (Marseille, Lyon notamment) ont mis en place des dispositifs favorisant l’accès aux conseils, à travers des permanences de ceux-ci, lors même de l’audience ou dans les juridictions.

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Face à cette égalité toute théorique, le législateur a privilégié une approche équitable, plus proche de la réalité. Parce que le droit au logement est un droit fondamental dont il faut promouvoir l’effectivité, parce que notre société ne peut tolérer que des familles en difficulté soient mises à la rue, le juge est appelé à compenser la faiblesse d’une des parties au litige.

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Il est, par la même, rappelé au juge qu’il est partie intégrante de l’Etat, de la puissance publique et est, ainsi, obligé à participer à la mise en œuvre du droit au logement et à la prévention d’une exclusion sociale, qui d’évidence met à mal la cohésion sociale.

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A ceux qui craignent une « dénaturation » de la fonction arbitrale du juge, il doit être répondu que l’office de celui-ci doit être défini par la loi, non pas de façon uniforme, mais pour chaque type de contentieux, au regard de l’enjeu et des réalités sociales.

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Au surplus, la Justice reste bien dans sa fonction juridique en affirmant l’existence de droits concurrents et en arbitrant entre ceux ci.

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Il est également certain que la culture judiciaire reste marquée par la présence de la sanction. Surseoir à une expulsion en attente de relogement reviendrait pour certains à promouvoir l’impunité de locataires fautifs, et, là encore, à assister ceux ci.

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Mais, il a été précisé que le dispositif ne s’appliquait qu’en présence de difficultés rencontrées par ces derniers et était exclusif de leur éventuelle mauvaise foi.

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Par ailleurs, l’expulsion n’est jamais que suspendue.

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Enfin et surtout, il doit être rappelé que le défaut de paiement restera sanctionné et qu’il sera toujours prononcé une condamnation à payer les loyers échus et les sommes à échoir du fait de l’occupation future (loyers ou indemnités d’occupation) ; le propriétaire pourra recouvrer ces sommes par tous moyens et notamment aux termes de saisies sur rémunérations ou mobilières.

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Seul est protégé le droit d’habiter un logement digne.

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Il convient bien pour le monde judiciaire d’appréhender la fonction spécifique, qui lui a été assigné par le législateur approuvé par le Conseil constitutionnel, celle d’assurer l’effectivité du droit au logement et de prévenir l’exclusion née d’une expulsion sans relogement.

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Il a fallu du temps aux juristes pour assimiler un droit de la responsabilité privilégiant souvent la garantie à la faute ou pour accepter d’abandonner la théorie de l’autonomie de la volonté en matière de droit de la consommation, il en faudra également pour que l’évolution décrite soit assimilée. Le mouvement est cependant en marche et il doit être espéré que la faculté accordée aux juges de s’intéresser d’office aux difficultés de logement des foyers défavorisées ou en difficultés soit assimilée par ceux ci à un devoir de concourir à la prévention des expulsions et, ainsi, à la paix sociale.

Notes

[*]

Juge d’instance a Vienne.

Plan de l'article

  1. Le juge, seule autorité habilitée à arbitrer entre le droit de propriété et le droit au logement
  2. Le dispositif légal de prévention judiciaire de l’expulsion
  3. Le rôle de l’administration et les enquêtes sociales
  4. Un dispositif insuffisant, s’il ne s’accompagne pas d’une nouvelle appréhension par le juge de son rôle

Pour citer cet article

Rigal Etienne, « Le juge civil instrument de la lutte contre l'exclusion », Journal du droit des jeunes, 6/2003 (N° 226), p. 17-20.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2003-6-page-17.htm
DOI : 10.3917/jdj.226.0017


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