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Journal du droit des jeunes

2003/6 (N° 226)


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Ce qu’on a appelé longtemps « la réforme de la loi de 75 » était très attendu dans le secteur social et médico-social. En fait la loi 2002-2 du 2 janvier 2002 est plus qu’une réforme d’un texte ancien, c’est véritablement un nouvel ancrage du social et un recentrage sur une mission enfin définie. Comme l’écrivent, un peu sévèrement, mais non pas sans raisons, Jean-François Bauduret et Marcel Jaeger[1][1] Jean-François Bauduret - Marcel Jaeger, Rénover l’acion...  : « L’heure est venu de s’emparer de la loi pour redonner souffle à un secteur vieillissant, inquiet de la lenteur des changements, de l’usure des institutions, de leur plus faible attractivité pour les jeunes attirés davantage par « l’humanitaire », des effets à attendre de la pyramide des âges des professionnels... ».

D’où venons-nous ?

L’avant 1975

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Pendant longtemps, on a assisté à une confusion du sanitaire et du social. Les Hospices recevaient les enfants trouvés ou abandonnés, mais aussi les vieillards, infirmes, aveugles et incurables.

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Dans les années 70, l’Hôpital gérait encore nombre d’hospices pour personnes âgées, pour invalides et nombre de foyers de l’enfance. Encore aujourd’hui, les personnels de direction des foyers départementaux de l’enfance relèvent du statut de la fonction publique hospitalière. C’est la loi du 31 décembre 1970 qui va recentrer l’Hôpital sur sa fonction première : le soin et initier un clivage entre le sanitaire et le social, clarification nécessaire, même si un rapprochement s’opère aujourd’hui.

Les apports des deux lois du 30 juin 1975

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Le 30 juin 1975, furent promulguées deux importantes lois : la loi n° 75-534 d’orientation en faveur des personnes handicapées et la loi n° 75-535 relative aux institutions sociales et médico-sociales. Le point commun de ces deux lois est qu’il s’agit, d’une part, d’améliorer la situation des personnes fragilisées en créant de nouveaux droits (prestations, établissements, dispositifs) et, d’autre par,t de mettre de l’ordre dans ce secteur.

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Ainsi, toutes les orientations et toutes les attributions de prestations pour les personnes handicapées relèveront de deux commissions dont les décisions s’imposeront aux établissements, aux organismes payeurs et, avec une certaine possibilité (théorique) de choix, aux familles : la CDES (commission départementale de l’éducation spéciale) pour les enfants et adolescents, et la COTOREP (commission technique d’orientation et de reclassement professionnel) pour les adultes.

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Ainsi, les créations d’établissements seront soumises à autorisation, après avis d’une commission régionale, la CRISMS (commission régionale des institutions sociales et médico-sociales) qui veillera à leur qualité, à leur adaptation aux besoins et à une planification souple.

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A partir de ces textes (loi hospitalière de 1970 et loi sociale de 1975) les deux secteurs vont être nettement différenciés : le sanitaire relève de la loi hospitalière et des CRH (commission régionale hospitalière), le social de la loi sociale et de la CRISMS (commission régionale des institutions sociales et médico-sociales).

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Les deux lois de 1975 vont permettre un développement du secteur social et médico-social qui concerne toutes les personnes qui ont besoin d’une protection particulière, et dont la satisfaction ne peut être laissée à la seule économie de marché même si elle y a sa place : les enfants, les personnes handicapées, les personnes âgées, les personnes en difficulté d’insertion sociale.

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Mais les individus ne sont ni sanitaires ni sociaux : ce sont des personnes qui peuvent rencontrer des problèmes de santé et des difficultés.

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La prise en charge « sociale » fait partie du soin, par exemple lorsqu’on s’occupe de malades du sida, de personnes dépendantes (alcool, toxicomanie), ou même de personnes âgées.

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Aussi plusieurs lois (22 lois entre 1975 et 2002) ont peu à peu modifié et adapté ce dispositif.

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La loi hospitalière de 1991 unifiera les CRH et les CRISMS au sein des CROS (comité de l’organisation sanitaire et sociale), devenus en 2002 CROSMS ! ; l’ordonnance du 24 avril 1996 autorisera les établissements de santé publics et privés à créer et gérer des services et des établissements sociaux et médico-sociaux, à condition, bien sûr de respecter la législation du secteur social, notamment pour la qualification des personnels.

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La loi de 1975 était davantage une loi sur les institutions, c’est à dire sur « les murs », plus qu’en faveur des personnes. D’ailleurs c’est ce qui ressortira des premiers constats de la Direction générale de l’action sociale dès 1995 comme des orientations de Jacques Barrot lançant en 1996 le chantier de réforme : il faut « remettre l’usager au centre du dispositif ».

Une nouvelle définition de l’action sociale

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La loi de 1975 concernait les institutions ; elle visait les murs ; c’était l’action sociale « installée ». La loi 2002-2 concerne, et c’est beaucoup plus large, l’action sociale et médico-sociale.

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Pour la première fois le législateur donne une définition des finalités de l’action sociale et médico-sociale, en des termes d’une grande modernité.

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« L’action sociale et médico-sociale tend :

  • promouvoir, dans un cadre interministériel ;

    • l’autonomie et la protection des personnes ;

    • la cohésion sociale ;

    • l’exercice de la citoyenneté ;

  • prévenir les exclusions ;

  • et en corriger les effets.

Elle repose sur une évaluation continue des besoins et des attentes des membres de tous les groupes sociaux ».

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Il s’agit là d’un texte plus philosophique que juridique, au sens qu’il n’est pas vraiment créateur de droits, mais d’une très grande portée. Tous les mots sont forts et pourraient être analysés : autonomie, citoyenneté, cohésion sociale.

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L’idée que l’action sociale ne repose pas seulement sur une étude de besoins, ce qui était classique, mais aussi sur les attentes de la population entraîne une autre démarche : un schéma départemental qui n’associerait pas les « usagers » dans son élaboration serait hors la loi et devrait être censuré lors du contrôle de légalité.

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Elle repose sur deux principes : égale dignité de tous les êtres humains et accès équitable sur l’ensemble du territoire. Equitable, ne signifie pas égal. D’ailleurs le mot a été discuté et un amendement en ce sens du député Patrice Cavalho a été repoussé. L’équité est une égalité de droit, mais pas nécessairement de prestation. Il est équitable que riches et pauvres ne paient pas d’ impôts à égalité.

Une logique de citoyenneté

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Le mot « citoyen » réapparaît dans plusieurs lois récentes (loi de lutte contre les exclusions en 1998, loi sur les droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration en 2000). Le citoyen, c’est celui qui peut participer à l’organisation et au fonctionnement de la cité, celui qui peut décider de ce qui le concerne.

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Dans la déclaration des droits de l’homme et du citoyen, le citoyen a plus de droits que le simple être humain (par exemple participer à l’élaboration de la loi). « Faire son devoir de citoyen » signifie voter. C’est à dire prendre parole. Beaucoup de textes restreignent les droits des étrangers, considérés comme sous-citoyens.

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Les textes récents aménagent les droits des personnes dans ces divers secteurs : famille, hôpital, institutions, justice. Cela passe toujours par une prise de parole. La parole possible, c’est ce qui constitue la citoyenneté.

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Il y a dès l’origine un lien entre personne et parole. « Persona », c’était le masque de bois porté par l’acteur de théâtre pour soutenir sa voie « per sonare ». L’accès à la personnalité se fait toujours par l’accès à la parole. L’être humain est un être parlant. Et la capacité juridique se définit comme la capacité à parler. A proférer une parole informée après communication de tous éléments susceptibles d’influencer son point de vue, une parole entendue et justement prise en compte, une parole directe ou une parole soutenue ou relayée par un avocat, un syndicat, un médiateur en cas de besoin.

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Les textes que nous venons d’évoquer et que nous allons analyser insistent tous sur cette prise de parole possible. Reprenons en les mots essentiels : « libre choix », « consentement éclairé », « accès aux informations », « participation directe », élaboration de « contrat de séjour », « association de l’enfant aux décisions qui le concernent » dans sa famille, « droit à l’information du malade », « il (le juge) entend les père, mère, tuteur et mineur » en matière d’assistance éducative, les informe du « droit de faire choix d’un conseil », « de consulter le dossier ».

Logique de mission ou logique de contrat ?

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L’action sociale nouvellement définie s’inscrit dans des missions élargies : Les « missions d’intérêt général et d’utilité sociale » et non plus seulement les missions de service public comme on disait auparavant.

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Par ailleurs, cette loi développe tout ce qui a trait à une démarche contractuelle. Alors, sommes-nous dans une logique de mission ou dans une logique de contractualisation ?

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On peut, en effet, agir « pour autrui » dans trois cadres différents :

  • Soit dans un système militant : les associations « proposent » et adhère qui veut (exemple ATD Quart Monde, CADCO, Fil d’Ariane) ;

  • soit dans un système marchand : il y a une offre de service et une demande et des rapports contractuels (exemple : formation, culture…) ; c’est de l’ordre de la transaction qui suppose une rencontre de deux volontés.

Mais peut-on passer un contrat avec quelqu’un qui n’a rien demandé ?

  • soit dans le cadre d’une mission : on n’est plus dans la simple proposition, ni dans le contrat puisqu’il y a un tiers qui missionne, et on rend compte à celui qui donne mission.

Dans ce cadre, il peut y avoir :

  • évaluation des besoins ;

  • système d’autorisation ;

  • schémas impératifs.

La mission ne se contractualise pas ; mais la prestation peut se contractualiser.

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Toute la question dans le secteur social et médico-social est que la prestation que l’on délivre se trouve à un point de jonction entre mission et service : comme l’a bien montré Jean-René Loubat, nous recevons une mission de la société et nous rendons un service aux personnes.

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« La mission ne se négocie pas, elle est définie à un niveau supérieur ; le plus souvent elle est balisée par des textes officiels. Le service quant à lui, représente une transaction entre un prestataire et un bénéficiaire »[2][2] Jean-René Loubat, Instaurer la relation de service....

Le contrat

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L’idée de rapports contractuels entre administrés et administration est apparue dans les années 80 avec notamment la loi sur le droit des familles dans leurs relations avec les services chargés de la protection de l’enfance [3][3] 6 juin 1984.. Mais le mot contrat n’y figure pas et l’admission à l’aide sociale à l’enfance est toujours une décision unilatérale du président du Conseil général susceptible de recours, y compris pour la prise en charge des majeurs de moins de 21 ans (appelée indûment Contrat jeunes majeurs). La loi sur le RMI en 1988 introduit clairement la notion de contrat. La nouvelle loi 20022 multiplie les démarches de type contractuel : information, remise obligatoire de documents, signature de contrat de séjour… On peut penser que ça va faire beaucoup de paperasse et de contraintes supplémentaires. En fait, on le sait aujourd’hui, la forme est protectrice des libertés. Ca veut dire que si la forme n’est pas respectée, ce sont les libertés qui en pâtissent. Depuis longtemps dans le secteur social on parle déjà de « contrat » ; on dit aux jeunes « t’as pas respecté le contrat » ; mais ce contrat, il est rarement écrit, c’est un contrat moral. La référence à cette notion est alors simplement un instrument de pouvoir pour renforcer, avec les meilleures intentions du monde, je veux bien le croire, (encore que…) la toute puissance des travailleurs sociaux et de l’administration sociale. Selon la phrase de Lacordaire « entre le fort et le faible, la loi protège le faible ». Contrat, règlement ce sont des documents qui permettent d’anticiper ; c’est préventif de l’arbitraire.

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Le contrat, c’est un engagement réciproque. Pour passer un contrat, il faut être au moins deux. Une condition substantielle du contrat, c’est la liberté.

Quels établissements et services sont concernés par ces dispositions ?

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La loi de 75 était centrée sur la prise en charge à temps complet ; la loi 2002-2 a étendu la liste des établissements et services (permanent/ temporaire, avec ou sans hébergement, Service d’aide médicale et de soins à domicile, centre d’addictologie (tabac, drogue, alcool), appartements de coordination thérapeutiques (sida, neurologie…).

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Notamment, sont concernés les lieux de vie (où s’effectuent ce que l’on appelle les « séjours de rupture »). Ils doivent désormais être autorisés par le président du Conseil général du département d’implantation, avoir un projet d’établissement, remettre un livret d’accueil, un règlement de fonctionnement… (art. L. 312-III).

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Liste des établissements et services concernés (art. L. 312-1 du Code) :

  1. établissements et services de l’aide sociale à l’enfance. La prévention spécialisée réintègre les missions de l’ASE (art. 82 de la loi) ;

  2. établissements et services d’enseignement et d’éducation spéciale (IMP, IMPro, IR, SESSAD, CMPP) ;

  3. CAMPS ;

  4. établissements et services de la PJJ ;

  5. CAT et rééducation professionnelle ;

  6. établissements et services pour personnes âgées ;

  7. établissements et services pour personnes handicapées ;

  8. établissements et services pour personnes en difficulté (CHRS…) ;

  9. établissements et services pour personnes connaissant des difficultés spécifiques (accueil de toxicomanes alcooliques, VIH…) ;

  10. foyers de jeunes travailleurs ;

  11. centres de ressources, de dépistage et d’information ;

  12. établissements et services à caractère expérimental.

Les lieux de vie et d’accueil sont concernés par le dispositif (autorisation, remise des documents, etc…).

Les objectifs de la loi 2002-2 du 2 janvier 2002

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Pour mettre en œuvre cette nouvelle finalité de l’action sociale, la loi se fixe trois objectifs :

  1. réaffirmer les droits de la personne

  2. prévoir les outils garantissant leur effectivité (la contractualisation)

  3. accroître les moyens de contrôle des pouvoirs publics.

Objectif n° 1 - Réaffirmer les droits de la personne

Personnes ou usagers ?

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Il est toujours difficile de désigner le « client » des services sociaux. Autrefois on parlait d’assisté, puis d’administré, le mot « client » fait trop commercial.

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A partir des années 80 on a introduit dans le domaine social le mot usager qui existait déjà dans d’autres domaines des services publics. La loi du 3 janvier 1986 emploie ce terme en créant le Conseil d’établissement (art. 8bis de la loi de 1975).

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Aujourd’hui le mot usager a vieilli. Pour faire un mauvais (mais habituel) jeu de mot, il est usagé. En effet, il définit l’individu par rapport à l’institution.

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Très heureusement la loi 2002-2 parle seulement de personnes (sauf dans les titres de section).

De nouveaux droits ?

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Quand il y a une nouvelle loi, on a toujours tendance à dire : « mais c’est ce qu’on faisait déjà ; on n’a pas attendu la loi pour respecter les droits des usagers ». En fait, c’est là une attitude défensive : il faut se laisser interpeller, remettre en question par chaque nouveau texte. Même si on est sensible aux droits des enfants et des familles, ces textes doivent apporter une remise en cause.

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Ces droits dont on parle ne sont pas des droits moraux, mais des droits juridiques définis par la loi.

Peut-on avoir des droits sans avoir de devoirs ?

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C’est aussi un leitmotiv de ceux qui craignent que les personnes prises en charge aient trop de droits.

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Il faut d’abord préciser de quels droits on parle. Le mot « droit » peut avoir trois sens :

  • quand on parle de « droits sur », il signifie des pouvoirs ; c’est par exemple le droit du maître sur l’esclave, des parents sur les enfants ;

  • « droit de » signifie « liberté ». C’est par exemple le droit de circuler, le droit de s’associer. Ce sont des libertés de circuler, de s’associer ;

  • « droit à » signifie « créance », ce qui est dû.

Les « droits-créances », c’est la sphère des droits de l’homme : ce sont des droits sans contrepartie. Parce que les devoirs ils s’en sont déjà acquittés. Pour les systèmes de prévoyance (Sécurité sociale, assurance) en payant les cotisations, pour les systèmes de solidarité en remplissant les conditions, ils sont des « ayants-droit ». Quand on dit qu’il n’y a pas de droit sans devoirs, cela veut dire : si l’individu a des droits, la société a des devoirs. Si l’enfant nouveau-né a droit à des soins, la société a le devoir de mettre en place un système de santé. Si la personne handicapée a droit à une prise en charge, à un accueil, la société a le devoir de les organiser.

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Ce n’est pas évidemment le nouveau-né ou la personne handicapée qui aurait des devoirs parce qu’on lui reconnaît des droits de personne humaine.

L’émergence d’un droit de la personne dans les institutions

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La notion de droits de la personne n’est pas une invention de cette loi. A travers de nombreux textes contemporains, on assiste à une évolution de la place de la personne dans les mentalités et dans le droit. La loi 2002-2 ne crée aucun droit nouveau. Elle rappelle, précise, organise des droits déjà affirmés par des textes plus anciens.

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Soulignons deux tendances importantes à travers une série de lois :

  • L’émergence d’un droit de la personne que l’on retrouve notamment dans ces lois :

    • loi du 6 juin 1984 sur le droit des familles ;

    • loi du 12 avril 2000 droits des citoyens dans leurs relations avec l’administration ;

    • loi du 2 janvier 2002 rénovant l’action sociale et médico-sociale ;

    • loi du 22 janvier 2002 sur l’accès aux origines personnelles ;

    • loi du 4 mars 2002 sur le droit des malades ;

    • décret du 15 mars 2002 accès aux dossiers judiciaires.

  • La prise en compte récente des maltraitances sexuelles :

    • loi du 10 juillet 1989 protection des mineurs maltraités ;

    • loi du 17 juin 1998 relative à la prévention et à la répression des infractions sexuelles ainsi qu’à la protection des mineurs ;

    • loi du 16 novembre 2001 relative à la lutte contre les discriminations ;

    • loi du 4 mars 2002 sur l’autorité parentale.

Les droits affichés

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L’action sociale doit respecter des principes éthiques et déontologiques contenus dans une Charte nationale établie par les gestionnaires et que les institutions s’engageront par écrit à respecter. (art. L. 311-2 du CASF). Cette charte sera publiée par arrêté du ministre des Affaires sociales.

Quels droits ?

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Sept droits généraux sont rappelés par l’article 7 de cette loi (art. L. 311-3 CASF) :

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Art. 311-3. - L’exercice des droits et libertés individuels est garanti à toute personne prise en charge par des établissements et services sociaux et médico-sociaux, dans le respect des dispositions législatives et réglementaires en vigueur ; lui sont assurés :

  1. le respect de sa dignité, de son intégrité, de sa vie privée, de son intimité et de sa sécurité ;

  2. le libre choix entre des prestations de maintien à domicile et une admission en établissement (sous réserve de décision judiciaire) ;

  3. une prise en charge et un accompagnement individualisé de qualité, respectant son consentement éclairé (à défaut celui du représentant légal) ;

  4. la confidentialité des informations le concernant ;

  5. l’accès à toute information ou document relatif à sa prise en charge ;

  6. une information sur ses droits légaux et contractuels et voies de recours ;

  7. la participation à son projet d’accueil (projet personnalisé) - art. 7 de la loi ;

  8. Le droit à une vie familiale - art. 13 de la loi.

Tous les mots sont ici importants. Il faut relever le mot « garanti ». Celui qui se porte garant doit payer à la place du créancier défaillant. Autrement dit si ces droits ne sont pas satisfaits, celui qui était en mesure de les satisfaire (établissement, organisme gestionnaire, ou même organe tarificateur si les moyens lui ont été demandés) pourrait voir sa responsabilité civile engagée. Comptons sur les associations de consommateurs pour agir dans ce sens.

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Ces droits, il faut les décliner au quotidien : aménagement des chambres, espaces privatifs, possibilité de téléphoner dans la discrétion, non diffusion systématique des informations personnelles (par exemple pour solliciter une admission : un rapport social peut porter atteinte au secret professionnel), transparence vis à vis de l’intéressé … Les outils prévus par la loi doivent permettre de passer de l’intention à la concrétisation.

Objectif n° 2 - Mettre en place des outils pour garantir l’effectivité de l’exercice des droits

51

Le problème actuel n’est pas de définir des droits : c’est d’assurer l’accès effectif à ces droits. On est en effet tous d’accord sur le droit à la dignité, à la santé, au logement, au travail, etc. Tout le problème est d’assurer leur effectivité. Pour avancer dans ce sens, la loi prévoit :

  • des documents,

  • des instances,

  • des procédures d’évaluation,

  • des sanctions

I - Les documents

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La loi en fait une énumération précise et les rend obligatoires. Certains existaient déjà, sous des appellations diverses, mais ils devront être revus dans un esprit nouveau. Comme l’écrit Jean-René Loubat, il ne s’agit pas de rebaptiser les documents anciens :

  • la plaquette de présentation qui deviendrait livret d’accueil ;

  • le projet éducatif qui deviendrait projet d’établissement.

Il faut penser et établir des documents nouveaux, dans l’esprit de cette nouvelle loi.

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Ces documents sont :

  • le livret d’accueil ;

  • la charte des droits et libertés ;

  • le règlement de fonctionnement ;

  • le contrat de séjour ;

  • le projet d’établissement ou de service.

1 - Le livret d’accueil
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(Décret relatif au contenu du livret d’accueil visé à l’article L. 311-4 du Code de l’action sociale et des familles)

55

Objectifs : Le livret d’accueil présente l’établissement ou le service et informe son titulaire sur ses conditions d’admission, de séjour et de sortie. Ses objectifs, selon la loi, sont de « garantir l’exercice effectif des droits » et de « prévenir tout risque de maltraitance ».

56

C’est un « mode d’emploi » : voilà où tu vas mettre les pieds.

57

Selon Bauduret et Jaeger [4][4] Op. cit. p. 105., « l’enjeu est… d’établir une cartographie précise des lieux et un inventaire rigoureux des prestations, accompagnements et interventions délivrées, afin de permettre au « visiteur » prochainement admis de disposer d’une information objective sur la gamme des services mis à sa disposition ».

58

Forme : Le décret prévoit que les établissements, services et lieux de vie et d’accueil adaptent le contenu, la forme et les modalités de communication à leur public.

59

Il faut, selon les auteurs précités, que ce soit un « bel objet », très communicatif. Pourquoi pas, par exemple une bande dessinée pour un établissement d’enfants. Il doit être construit avec la participation des personnes déjà prises en charge.

60

Destinataires : Le livret d’accueil doit être remis ou adressé à la personne prise en charge et, le cas échéant à ses représentants légaux.

61

Ce n’est pas la plaquette de présentation qui est un document commercial destiné à l’extérieur.

62

Contenu : Doivent figurer au livret d’accueil, éventuellement sous forme d’annexes, des informations concernant l’établissement et des informations concernant les personnes prises en charge et leur famille :

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1) Informations concernant l’établissement, le service ou le lieu de vie et d’accueil :

  1. comment accéder : situation géographique, plan, indications ferroviaires, etc. ;

  2. noms des responsables : directeur, président du conseil d’administration, responsables des services ;

  3. l’organisation générale, conditions de financement et organigramme

  4. garanties souscrites en matière d’assurance ;

  5. Liste des personnes qualifiées et manière de les saisir (adresse, téléphone …).

2) Informations concernant les personnes prises en charge et leurs familles :

  1. les procédures d’admission sont explicitées ;

  2. les règles relatives aux recueil des traitements automatisés (loi du 6 janvier 1978) sont rappelées (secret médical, secret professionnel, droit d’accès, droit de s’opposer au recueil) ;

  3. possibilités d’accueil et d’hébergement des proches ;

  4. formes de participation des usagers.

Sont annexés au livret d’accueil :

  • la charte des droits et libertés ;

  • et le règlement de fonctionnement.

Date de mise en œuvre : neuf mois après publication du décret.

2 - La Charte des droits et libertés
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(Arrêté relatif à la Charte des droits et libertés de la personne accueillie, mentionnée à l’article L. 311-4 du Code de l’action sociale et des familles)

65

Cette charte de l’art. L. 311-4 remise aux personnes n’est pas la charte de l’art. L. 311-2 mentionnée plus haut, et qui est une sorte de code de déontologie à destination des gestionnaires.

66

Celle-ci est destinée aux personnes prises en charge. Pourquoi faire simple… Elle est arrêtée par les ministres compétents après avis du CROSS.

67

Contenu : Elle comporte douze articles :

  1. non-discrimination ;

  2. droit à une prise en charge ou un accompagnement adapté ;

  3. droit à l’information ;

  4. principe du libre choix ;

  5. droit à renoncer ;

  6. droit au respect des liens familiaux ;

  7. droit à la protection ;

  8. droit à l’autonomie ;

  9. principe de prévention et de soutien ;

  10. droit à l’exercice des droits civiques ;

  11. droit à la pratique religieuse ;

  12. respect de la dignité et de l’intégrité.

Sanctions : Injonction ; amendes.

3 - Le règlement de fonctionnement
68

(Décret relatif au règlement de fonctionnement institué par l’article L. 311-7 du Code de l’action sociale et des familles)

69

Le règlement de fonctionnement « définit les droits de la personne accueillie et les obligations et devoirs nécessaires au respect des règles de vie collective au sein de l’établissement ou du service ».

70

Ce n’est pas le « règlement intérieur » qui, lui, relève du code du travail (la nouvelle appellation évite cette confusion).

71

Objectifs : Permettre à toute personne de l’établissement de connaître les principes qui régissent la vie collective et les modalités pratiques d’organisation et de fonctionnement. Il définit les responsabilités au sein de l’établissement :

  • l’organisation institutionnelle ;

  • les contrôles exercés sur l’activité ;

  • le régime financier.

Modalités d’établissement : quatre étapes :

  1. élaboration par la direction de l’établissement ;

  2. consultation du personnel (comité d’entreprise ou délégués du personnel) ;

  3. avis du Conseil de la vie sociale (ou autre forme de participation) ;

  4. adoption par l’instance délibérante (Conseil d’administration de l’association ou commission de surveillance pour les établissements publics).

Publicité : le règlement prévoit les conditions de publicité ; c’est donc un élément à discuter dans les diverses instances ci-dessus. Ce peut être : l’affichage, la remise en mains propres pour les services à domicile ou la communication à chaque membre du personnel.

72

Révision : il prévoit la périodicité de sa révision qui ne peut être supérieure à cinq ans.

73

Contenu :

74

1) rappel des finalités de la prise en charge

  • rappel des valeurs qui animent la vie collective,

  • principales modalités concrètes d’exercice des droits,

  • dispositions de concertations des usagers,

  • modalités d’association des familles ;

2) rappel de l’organisation institutionnelle

  • composition du conseil d’administration ;

  • organigramme fonctionnel ;

  • accès et utilisation des locaux, déplacements, transports ;

  • mesures prévues en cas d’urgence ;

3) rappel des règles de vie collective :

  • description de ces règles ;

  • rappel que les faits de violence sur autrui sont passibles de condamnations pénales ;

  • rappel des mesures de protection des personnels dénonçant des faits de violence sur autrui dont ils sont témoins dans l’exercice de leurs fonctions (art. L. 313-24 CASF).

Style : Comme nous le rappelions à propos de ce qui s’appelait alors « le règlement intérieur[5][5] Voyage à travers les règlements intérieurs de quelques... », le règlement doit être écrit en termes positifs et ne pas être un catalogue d’interdits ;

75

Il doit poser des règles en termes d’engagements réciproques ; il doit être discuté avec les personnes accueillies, mais fixé par l’adulte.

76

Délai de mise en œuvre : neuf mois après publication du décret.

4 - Le contrat de séjour ou le document individuel de prise en charge
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(Décret relatif au contrat de séjour ou le document individuel de prise en charge prévu par l’article L. 311-4 du Code de l’action sociale et des familles)

78

Pourquoi un contrat ? La pratique du contrat dans l’action sociale se développe depuis quelques années, même s’il y a souvent un abus de ce mot. L’objectif est triple :

  • établir des relations partenariales, puisqu’il y a des engagements réciproques ;

  • s’engager dans une “démarche qualité”, puisque, dans la responsabilité contractuelle, il y a obligation de résultat (le résultat pouvant consister en la mise à disposition de moyens), sous peine de dommages et intérêts (art. 1146 du Code civil) ;

  • fixer nos responsabilités (obligation d’information ; partage du risque).

Limites : Le contrat résulte d’un accord de volonté. Ceci ne veut pas dire qu’il y a égalité : dans beaucoup de contrats (de soin, même de location) il y a un demandeur qui est dans le besoin et une personne qui peut apporter une prestation. Mais il y a liberté, et demande. Ce n’est pas toujours le cas dans l’action sociale.

79

Ainsi qu’on l’a écrit plus haut, on a affaire à un « marché captif », on est dans une logique de mission et non de marché. La mission s’impose, et on rend des comptes à celui qui a confié la mission. Toutefois on peut contractualiser sur la prestation Le raisonnement est celui-ci :

  • votre enfant nous a été confié par décision du…(cela, on ne peut en discuter) ;

  • nous nous engageons à…(c’est là l’espace du contrat).

Exemple de contrat de séjour

Entre l’établissement…

représenté par…

et… représenté par…

assisté de…

il est convenu ce qui suit :

Art. 1 : …….. est accueilli suite à une décision judiciaire - administrative, à compter du…….

Art. 2 : Un éducateur référent s’occupera plus spécifiquement de l’intéressé, des relations avec ses parents, de sa scolarité. Il s’agit de……

Tout changement - à la demande de l’établissement ou du jeune - fera l’objet d’un avenant au présent contrat.

Art. 3 : L’établissement s’engage à accueillir l’intéressé

en chambre individuelle - à deux lits - collective

et à mettre à sa disposition une armoire individuelle et le linge de maison nécessaire (draps, couvertures, serviettes ).

Art. 4 : Scolarité - L’intéressé est inscrit en classe de… à l’établissement scolaire, (collège ou lycée) de… Il s’engage à suivre la scolarité ainsi définie.

Art. 5 : Santé - (Signaler les traitements médicaux ou psychologiques particuliers)

Art. 6 : Une somme d’argent de poche d’un montant mensuel de… sera fournie

par l’établissement

par les parents

Art. 7 : L’habillement - (Qui le fournit ? Qui l’entretient ?)

Art. 8 : Sorties - transports (éventuellement)

Art. 9 : Le présent contrat prend effet à la date de sa signature et prendra fin au… (au plus tard l’échéance de la décision administrative ou judiciaire).

Art. 10 : Les contestations sur les termes ou l’application du présent contrat feront l’objet d’une procédure de conciliation amiable en présence de toutes les parties signataires. En cas d’échec, elles seront portées devant les Tribunaux judiciaires.

Fait à … …. le… ….

L’établissement représenté par :

Le bénéficiaire majeur

Le bénéficiaire mineur

Les représentants légaux :

Père

Mère

Tuteur

80

Dans quel cas établir un document individuel de prise en charge à la place du contrat de séjour ?

81

On établit un document individuel de prise en charge dans quatre cas :

  • en cas de refus de signature ;

  • s’il n’y a pas de séjour (exemple : actions éducatives à domicile) ;

  • si le séjour est inférieur à deux mois ;

  • dans le cas d’AEMO (qui résulte toujours d’une décision judiciaire, sinon il s’agit d’AED) (art. 1 III du décret).

Délais et échéances : le contrat de séjour ou le document individuel de prise en charge est :

  • établi lors de l’admission ;

  • remis à la personne ou à son représentant légal dans les quinze jours qui suivent l’admission ;

  • signé dans le mois ;

  • complété d’un avenant dans le délai de six mois précisant les objectifs et prestations ;

  • réactualisé chaque année.

Contractants :

  • la personne admise ;

  • si mineur (ou majeur protégé) : son représentant légal ;

  • dans ce cas, avis du mineur ;

  • et le représentant de l’établissement ou du service.

Pour la signature du contrat, la personne accueillie ou son représentant légal peut être accompagnée de la personne de son choix.

82

Durée : le contrat fixe la durée, les conditions et modalités de résiliation.

83

Contenu : le contrat comporte :

  1. la définition des objectifs de la prise en charge ; « un avenant précise dans le délai maximum de six mois les objectifs et les prestations adaptées à la personne. Chaque année, la définition des objectifs et prestations est réactualisée » (art. 5 du décret) ;

  2. la mention des prestations d’action sociale ou médico-sociale, éducatives, pédagogiques, de soins et thérapeutiques, de soutien ou d’accompagnement les plus adaptées à la personne ;

  3. la description des conditions de séjour ;

  4. selon la catégorie de prise en charge concernée, les conditions de la participation financière du bénéficiaire.

Mise en place : au plus tard, six mois après l’entrée en vigueur du décret pour les personnes accueillies.

84

Contentieux : tribunaux administratifs pour les établissements publics, tribunaux judiciaires pour les établissements privés.

5 - Le projet d’établissement ou de service
85

« Pour chaque établissement ou service social ou médico-social, il est élaboré un projet d’établissement ou de service qui définit ses objectifs, notamment en matière de coordination, de coopération et d’évaluation des activités et de la qualité des prestations, ainsi que ses modalités d’organisation et de fonctionnement. » (art. L 311-8 CASF).

86

Ce projet est établi :

  • pour cinq ans maximum

  • après consultation du Conseil de la vie sociale

  • avant le 4 janvier 2003 (un an après promulgation de la loi - art. 79 de la loi

Contenus imposés par la loi :

  • les objectifs, notamment en matière de coordination et coopération ;

  • les prestations proposées ;

  • les moyens mis en œuvre ;

  • les modalités d’organisation et de fonctionnement ;

  • l’évaluation.

(Pas de décret)

87

Pourquoi un projet d’établissement ?

  1. Le projet est un acte de management. Jean-René Loubat définit le management comme « l’art de mobiliser les hommes en vue d’atteindre un objectif commun ». C’est donc un élément mobilisateur, qui répond à la question : qu’est-ce qu’on veut faire ensemble ?

  2. Le projet est un acte de communication. Communication interne et externe, il répond aux questions :

    • qui sommes-nous ?

    • Quel service proposons-nous : objectifs, moyens mis en œuvre ?

    • Que faisons-nous ensemble et comment ?

    • A qui s’adresse ce service ? - Quelle procédure d’admission ?

    • Quelle évaluation et avec qui (parents, enfants, prescripteurs) ?

Exemple de plan de projet d’établissement

Le meilleur document est toujours le plus logique, le plus lisible et le plus clair.

Le projet d’établissement doit répondre à quelques questions simples :

1. Qui sommes-nous ?

  • C’est la présentation de l’organisme gestionnaire,

  • puis de l’établissement, ses objectifs et ses points forts (histoire, implantation, cadre légal (MECS, AED, formation …).

2. Que proposons-nous ?

  • Quels objectifs ?

  • Quelles prestations ?

  • Pour quelle population ?

  • Dans quel objectif ?

3. Avec quels moyens :

  • présentation des locaux,

  • l’organigramme et le personnel,

  • les moyens d’accès…

4. Comment ?

  • procédures d’admission (avec présentation des documents),

  • prestations offertes,

  • comment est organisé l’accueil,

  • l’action éducative (projet individuel, règlement de fonctionnement),

  • la scolarité,

  • les soins,

  • les loisirs, week-ends, vacances,…

  • quelle est la place des usagers (enfants et parents)

  • comment sont organisés les partenariats (ASE, justice, école)

5. Quelles garanties pour « le client » (famille, enfant, prescripteurs) : quel système d’évaluation mis en place ? avec qui ?

88

A qui revient-il d’écrire le projet d’établissement ?

  • acte de management, c’est au directeur qu’il incombe d’élaborer le projet de son établissement (comme il est explicité dans le document sur les attributions et niveaux de responsabilité des directeurs)

    C’est un acte de direction qui ne se délègue pas, ni à un subordonné, ni à une équipe, ni à un cabinet extérieur.

    Acte de management d’un établissement d’une association, le projet d’établissement s’inscrit dans une politique globale et un projet associatif dont il reprend les valeurs

  • Acte de management, il implique bien sûr l’ensemble des salariés, puisque c’est eux qu’il faut mettre en mouvement.

    C’est autant un processus qu’un résultat ; il ne peut être que participatif. D’où un processus à mettre en place (comité de pilotage ? groupes de travail ?). Eviter cependant la lourdeur et les « usines à gaz ».

  • L’intervention d’un cabinet extérieur peut s’avérer utile à ce niveau (c’est à dire pour l’animation, pas pour l’écriture finale qui est de la responsabilité du directeur).

Calendrier de remise des documents :

  1. Le livret d’accueil,

  2. La charte des droits et libertés,

  3. Le règlement de fonctionnement

    sont remis au moment de l’admission, c’est à dire avant l’accueil.

  4. Le contrat de séjour :

    remis dans les quinze jours ; signé dans le mois - complété par un avenant (projet personnalisé).

  5. Le projet personnalisé :

    de trois à six mois après l’admission.

  6. Le projet d’établissement est accessible à tous (parents, enfants, salariés),

    mais pas remis systématiquement.

II - Les instances

89

La loi du 2 janvier 2002 prévoit deux instances : un médiateur/conciliateur et le conseil de la vie sociale.

1 - Le Conciliateur/médiateur
90

Décret relatif à la personne qualifiée mentionnée à l’article L. 311-5 du Code de l’action sociale et des familles.

91

L’article 9 de la loi (art. L. 311-5 du Code) prévoit que toute personne prise en charge peut faire appel en vue de l’aider à faire valoir ses droits, à une personne qualifiée, qu’elle choisit sur une liste.

92

C’est ce qu’on appelle parfois par raccourcis « conciliateur » ou « médiateur », bien que ces termes soient un peu inadaptés.

93

Pourquoi ? Au départ, dans les projets de loi, il s’agissait d’un médiateur intervenant en cas de conflit.

94

Dans la loi, il s’agit d’une personne disponible pour aider la personne prise en charge ou accompagnée. Cette procédure est très proche du droit à l’accompagnement dans ses démarches prévu depuis 1984 devant l’aide sociale à l’enfance (et que l’on pourrait revendiquer devant le juge des enfants).

95

Qui le désigne ? Le préfet et président du Conseil général établissent une liste de personnes.

96

Elles « doivent présenter des garanties de moralité, de neutralité et d’indépendance », ainsi que des compétences et des connaissances en matière d’action sociale. Elles ne doivent pas détenir d’intérêts particuliers, ni être salariés dans les associations, établissements ou services intéressés par la demande.

97

Elles sont désignées pour trois ans.

98

Ces personnes sont des bénévoles. Elles ont une obligation de discrétion (ce n’est pas le secret professionnel, qui expose à des sanctions pénales).

99

Les frais occasionnés par leur mission sont pris en charge par l’Etat dans des conditions définies par arrêté interministériel.

100

A qui elle rend compte ? La personne qualifiée rend compte à l’intéressé des démarches entreprises et de leurs résultats.

2 - Le Conseil de la Vie sociale ou les autres formes de participation
101

Décret relatif au conseil de la vie sociale et aux autres formes de participation institués à l’article L. 311-6 du CFAS.

102

C’est la loi du 3 janvier 1985 qui avait introduit dans la loi de 75 un article 8bis disposant : « Les usagers, les familles et les personnels sont obligatoirement associés au fonctionnement de l’établissement par la création, notamment, d’un conseil d’établissement ». Le décret du 31 décembre 1991 en avait précisé la composition et les conditions de fonctionnement. Le nouvel article L. 311-6 ASF ne mentionne plus « les usagers » (terme banni) ni les familles, mais recentre sur les personnes directement concernées. Il dispose : « Afin d’associer les personnes bénéficiaires des prestations au fonctionnement de l’établissement ou du service, il est institué soit un conseil de la vie sociale, soit d’autres formes de participation ».

103

Quelles formes de participation ?

104

Trois formes de participation sont prévues :

105

1° - pour les établissements comportant un hébergement ou un accueil de jour continu, la constitution d’un conseil de la vie sociale est obligatoire.

106

Elle n’est pas obligatoire :

  • si l’établissement accueille majoritairement des mineurs de moins de onze ans ;

  • pour les services d’AEMO ;

  • pour les lieux de vie.

Dans ce cas, il est mis en place un groupe d’expression ou une autre forme de participation.

107

2° - lorsque l’association gère plusieurs établissements et services, il peut être constitué une instance commune ;

108

3° - pour les services dispensant des prestations à domicile : enquêtes de satisfaction ;

109

Ces formes de participation sont prévues dans le projet d’établissement.

110

Rôle : Les membres du Conseil de la vie sociale ou du groupe d’expression sont associés à l’élaboration et à la modification du règlement de fonctionnement ; ils sont consultés sur le projet d’établissement.

111

Le CVS ou le GE donne un avis et fait des propositions sur :

  1. l’organisation intérieure et la vie quotidienne ;

  2. les activités, l’animation socioculturelle et les services thérapeutiques ;

  3. les projets de travaux et d’équipement ;

  4. la nature et le prix des services rendus ;

  5. l’affectation des locaux collectifs ;

  6. l’entretien des locaux ;

  7. les relogements prévus en cas de travaux ou de fermeture ;

  8. les relations de coopération et d’animation développées en partenariat ;

  9. le règlement de fonctionnement ;

  10. toutes modifications substantielles touchant aux conditions de prise en charge.

Il est établi un « relevé de conclusions », approuvé lors de la prochaine séance, puis transmis au Conseil d’administration.

112

Les débats ne sont pas publics ; les salariés et les personnels sont tenus au secret professionnel ; les bénéficiaires à une obligation de réserve.

113

Composition et modalités de désignation

114

1. Conseil de la vie sociale

115

Le gestionnaire fixe le nombre et la répartition des membres. Le Conseil de la vie sociale comprend au moins :

  1. deux représentants des personnes accueillies ;

  2. un représentant des familles ;

  3. un représentant des personnels (salariés ou agents) ;

  4. un représentant de l’organisme gestionnaire.

Le nombre des représentants des bénéficiaires et de leur famille doit être supérieur à la moitié du nombre total des membres. Le directeur de l’établissement, ainsi qu’un représentant de la commune, participent aux réunions avec voix consultatives.

116

Le Conseil de la vie sociale peut appeler toute personne pour participer à ses travaux, à titre consultatif, notamment des bénévoles intervenants (association de parrainage) et des partenaires.

117

Désignation :

  • Les représentants des « usagers » et ceux des familles :

    • sont élus par vote à bulletin secret à la majorité des votants ;

    • les représentants des bénéficiaires ont onze ans révolus ;

    • est considéré représentant des familles tout parent du bénéficiaire jusqu’au 4° degré, ou toute personne disposant de l’autorité parentale ou représentant légal ;

    • en cas de nécessité le représentant des bénéficiaires peut être assisté d’un professionnel.

  • Les représentants des personnels sont élus :

    • par l’ensemble des personnels pour les établissements privés de moins de onze salariés ;

    • par les représentants du personnel pour les autres ou par les salariés faute de représentation ;

    • par les représentants syndicaux pour les établissements publics.

Les suppléants sont désignés dans les mêmes conditions.

118

Le temps passé aux réunions est considéré comme temps de travail (pour les salariés comme pour les bénéficiaires travailleurs handicapés).

119

Les représentants de l’organisme gestionnaire sont désignés par leur instance délibérante.

120

Le mandat des membres du Conseil de la vie sociale est de trois ans renouvelable une fois.

121

Le président du Conseil VS est élu au scrutin secret et à la majorité des votants, par et parmi les membres du conseil. Il en est de même pour le vice-président.

122

2. Le Groupe d’expression

123

Le groupe d’expression ne peut excéder dix personnes et comprend :

  1. deux représentants des bénéficiaires ;

  2. un représentant des familles ;

  3. un représentant du personnel ;

  4. un représentant de l’organisme gestionnaire.

Les représentants des bénéficiaires et des familles, représentent dans tous les cas plus de la moitié des membres du groupe.

124

Désignation : Les bénéficiaires sont invités par écrit ou toute autre forme à se porter candidat au groupe d’expression.

125

Le groupe doit être constitué dans les deux mois qui suivent par l’administration de l’établissement.

126

Modalités de fonctionnement : Le conseil de la vie sociale est réuni au moins trois fois par an. Les avis ne sont valablement émis que si le nombre de représentants des bénéficiaires et des familles est supérieur à la moitié des présents ayant voix délibérative. Si tel n’est pas la cas la question est soumise à l’ordre du jour d’une prochaine séance. Le secrétariat est assuré par un représentant des bénéficiaires, assisté si besoin en est.

127

Les réunions du groupe d’expression sont précédées de l’envoi de l’ordre du jour dans les huit jours qui précèdent la séance. Un président de séance et deux assesseurs sont désignés à chaque réunion.

128

Le CVS et le groupe d’expression sont mis en place dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi.

129

Les instances existantes à la publication du décret sont mises en conformité dans le délai d’un an à compter de la publication du décret.

III - L’évaluation

130

La question de l’évaluation a longtemps été discutée dans ce secteur et a longtemps été l’objet de résistance notamment de la part des syndicats de psychiatres. Bauduret et Jaeger citent ce communiqué « Le monstre gestionnaire, le plus froid des monstres froids, a sa logique. Le plus dramatique est qu’il tente non seulement de nous l’imposer, mais de nous faire participer à son élaboration. Car remplir ces fiches et ces grilles, n’est-ce pas déjà, en trichant avec nous-mêmes, nous faire les transmetteurs d’une volonté codifiée ? ». Ces débats de ceux qui craignent que leur pratique soit interrogée sont maintenant dépassés.

131

La loi prévoit deux types d’évaluation :

132

1) Une auto-évaluation :

  • évaluation des activités et de la qualité des prestations ;

  • sur la base de recommandations de bonnes pratiques professionnelles ;

  • validées ou élaborées par un conseil national de l’évaluation sociale et médico-sociale ;

  • dont les résultats sont obligatoirement communiqués tous les cinq ans aux organismes chargés du contrôle et de la tarification.

2) Une évaluation externe (introduit par amendement d’un député, madame Bachelot) :

  • obligation tous les sept ans ;

  • par organisme indépendant qui devrait respecter un cahier de charges. celui-ci comportera :

    • une obligation d’indépendance ;

    • l’utilisation de référenciels (validés par CNESMS) ;

    • respect de principes méthodologiques.

Un financement devra être prévu.

133

Le Conseil National de l’évaluation : l’article L. 312-8 CASF prévoit la mise en place d’un Conseil National de l’évaluation qui aura pour mission de valider et sélectionner les procédures, références, recommandations, donner son avis sur les organismes habilités.

134

Les sanctions : affirmer des principes, prévoir des moyens, tout cela serait purement incantatoire si des sanctions n’étaient prévues. Il n’y a pas d’obligation sans sanction.

135

La loi 2002-2 du 2 janvier 2002 prévoit :

  • des sanctions administratives : procédures d’injonction, non renouvellement de l’autorisation ou de l’habilitation ;

  • des possibles sanctions pénales (contraventions) art. 46 de la loi ;

  • à cette fin, les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales seront assermentés ce qui entraîne ;

  • des possibilités de procès-verbaux, de saisies, de saisine directe du procureur sans passer par leur hiérarchie).

Mieux contrôler, c’est en effet le troisième objectif de cette loi.

Objectif n° 3 - Accroître les procédures de pilotage en établissant un lien entre planification, programmation et allocation de ressources

136

La loi du 2 janvier 2002 affirme quels sont les droits des personnes prises en charge par les établissements et services d’action sociale, impose un certain nombre d’instruments pour s’assurer de leur effectivité. Le dernier apport de cette loi, c’est d’accentuer les pouvoirs de contrôle et les moyens de pilotage de l’administration.

137

Trois moyens pour cela :

  • un renforcement des instruments de planification et de leur portée : ainsi le schéma devient contraignant et opposable ;

  • un encadrement plus strict des procédures d’autorisation et d’habilitation ;

  • un renforcement des moyens de contrôle et de leur efficacité.

1 - La planification

138

Rôle du CROSS : Les sections sociales du Comité national et des Comités régionaux de l’organisation sanitaire et sociale se réunissent au moins une fois par an, en vue d’évaluer les besoins, d’analyser leur évolution et de proposer des priorités.

139

Tous les ans, ces sections élaborent un rapport qui est transmis, selon le cas, au ministre ou aux autorités locales concernées. On n’est donc plus dans l’implicite et le flou.

140

Les Schémas : des schémas d’organisation sociale et médico-sociale sont établis à trois niveaux :

  • national : schéma arrêté par le ministre pour certaines catégories d’établissement dont la liste est fixée par décret, pour lesquelles les besoins ne peuvent être appréciés que nationalement ;

  • départemental pour les autres. Le schéma départemental (de l’enfance, des personnes âgées, des personnes handicapées, de la lutte contre l’exclusion …) est arrêté conjointement par le préfet et le président du Conseil général, après avis d’une commission départementale consultative dans laquelle les personnes accueillies ou susceptibles de l’être sont représentées.

    En cas de désaccord, il est prévu des schémas disjoints, arrêtés par le préfet au président du Conseil général, suivant le domaine principal de compétence (voir article L. 312-5 CASF pour plus de précisions). Si deux ans après la publication de cette loi (c’est à dire le 4 janvier 2004) les schémas départementaux n’ont pas été arrêtés, il revient au préfet de les arrêter dans les trois mois.

    Nous sommes prêts à prendre des paris sur l’inefficacité de cette clause !

  • régional : les éléments des schémas départementaux d’une même région, afférents aux établissements et services de compétence Etat, sont regroupés dans un schéma régional arrêté par le préfet de région. Ce même préfet de région arrête le schéma pour certains établissements (addictologie, rééducation professionnelle).

Durée de validité : cinq ans.

141

Contenu : le schéma :

  1. apprécie la nature, le niveau et l’évolution des besoins ;

  2. dresse le bilan de l’offre existante ;

  3. détermine les perspectives de développement et notamment les besoins de création, transformation, suppression ;

  4. précise le cadre de coopération et coordination ;

  5. définit les critères d’évaluation.

Les autres moyens de coordination et de coopération
142

Afin de coordonner ces actions, une convention pluriannuelle de coordination et de coopération (art. L. 312-16 CASF) et des contrats pluriannuels d’objectifs et de moyens (art. L. 313-11 CAS) sont proposés.

2 - Les procédures l’autorisation et d’habilitation

143

Autorisations :

144

Ce que la loi modifie : la création, transformation, extension des institutions sont soumises à autorisation, après avis du CROSS art. L. 31361 CASF). Ceci existait depuis 1975. Mais la loi introduit plusieurs nouveautés :

  1. l’autorisation, jusqu’ici illimitée, est désormais accordée pur une durée de quinze ans ;

  2. les demandes d’autorisation sont reçues au cours de périodes déterminées par décret ;

  3. un calendrier d’examen est fixé par le préfet de région ;

  4. si les dotations ne permettent pas de financer un projet, il fait l’objet d’un classement.

Ceci a pour objectif de mettre fin au système « premier arrivé, premier servi »

145

Critères d’attribution de l’autorisation initiale : Dans la première version de la loi de 1975, l’autorité administrative (à l’époque préfet) vérifiait seulement la qualité du projet et s’il répondait à un besoin. Par la suite, la compatibilité avec les enveloppes est apparue. Le schéma quant à lui était seulement indicatif.

146

Les critères sont désormais beaucoup plus stricts. Il y en a quatre :

  1. compatibilité avec les objectifs et les besoins fixés par le schéma. Le schéma est désormais opposable ;

  2. satisfaire aux règles d’organisation et de fonctionnement fixées par la loi (notamment projet d’établissement et règlement de fonctionnement) et prévoir les démarches d’évaluation et les systèmes d’information ;

  3. présenter un coût non hors de proportion avec le service rendu (ce peut être aussi un motif de refus d’habilitation - art. 32) ;

  4. présenter un coût de fonctionnement en année pleine compatible avec le montant des dotations.

Eventuellement l’autorisation peut être assortie de conditions particulières.

147

Renouvellement : le renouvellement est lié aux résultats de l’évaluation externe : si elle est satisfaisante, il y a une tacite reconduction, sinon l’administration enjoint à l’établissement de présenter une demande de renouvellement.

148

Validité : elle est soumise aux résultats d’une visite de conformité (art. L. 313-6 CASF).

149

Effets de l’autorisation : elle entraîne, sauf avis contraire, habilitation à recevoir les bénéficiaires de l’aide sociale. Les établissements à caractère expérimental sont autorisés pour cinq ans maximum.

150

Sanctions : la création, transformation, extension non autorisés (y compris des lieux de vie) est punie de prison et d’amende (art. L. 313-22 CASF).

3 - Les contrôles

151

La nouvelle loi légitime les contrôles et augmente leur efficacité. Les textes antérieurs parlaient de « surveillance ». Il est précisé que le contrôle est exercé dans l’intérêt des usagers (art. L. 313-13 CFAS).

152

Pour renforcer cette efficacité, les inspecteurs des affaires sanitaires et sociales sont assermentés et peuvent dresser des Procès-verbaux et saisir le procureur.

153

En cas d’infractions ou de dysfonctionnements, l’autorité administrative dispose de trois voies :

  1. porter plainte ou dresser procès-verbal, ce qui peut donner lieu à amendes (art. 313-21 CASF)

  2. prononcer une injonction d’y remédier dans un délai fixé (art. 313-14 CASF), avec possibilité, s’il n’est pas satisfait à cette injonction, de désigner un administrateur provisoire ;

  3. fermeture (art. 313-15 CASF) en cas d’ouverture sans autorisation ou au titre de l’ordre public.

Dispositions financières
154

Les contrôles s’exercent aussi au travers des budgets et de l’allocation de ressources.

155

Tout le Chapitre IV de la loi est consacré à ces aspects.

156

Ils ne sont pas cependant l’objet de la présente étude centrée sur le droit des personnes, d’autant que les décrets ne sont pas encore publiés.

Protection des salariés
157

Le grand objectif de cette loi, c’est d’améliorer la qualité des établissements et services. Parmi cette recherche de bien-être figure la lutte contre les maltraitances et violences institutionnelles, et cela est rappelé à plusieurs reprises. Aussi fallait-il protéger les travailleurs sociaux dénonçant les mauvais traitements, plusieurs s’étant trouvés en difficulté avec leur employeur.

158

Reprenant ce que nous avions nous-même proposé, et qui était déjà inclus dans la loi de lutte contre les discriminations, l’article 48 de la loi introduit un nouvel article L. 314-24 ainsi rédigé : « Dans les établissements et services mentionnés à l’article L. 312-1, le fait qu’un salarié ou un agent a témoigné de mauvais traitements ou privations infligés à une personne accueillie ou relaté de tels agissements ne peut être pris en considération pour décider de mesures défavorables le concernant en matière d’embauche, de rémunération, de formation, d’affectation, de qualification, de classification, de promotion professionnelle, de mutation ou de renouvellement du contrat de travail, ou pour décider la résiliation du contrat de travail ou une sanction disciplinaire.

159

En cas de licenciement, le juge peut prononcer la réintégration du salarié concerné si celui-ci le demande. »

160

Cette protection est rappelée aux salariés et aux agents dans le règlement de fonctionnement.

En conclusion

161

Cette loi :

  • accorde plus de droits pour les personnes ;

  • entraîne plus d’exigences et de contraintes pour les gestionnaires ;

  • donne plus de pouvoirs pour les pouvoirs publics.

Notes

[*]

Pierre Verdier est directeur général de la Fondation La Vie au Grand Air

[1]

Jean-François Bauduret - Marcel Jaeger, Rénover l’acion sociale et médico-sociale - Histoire d’une refondation Dunod 2002.

[2]

Jean-René Loubat, Instaurer la relation de service en action sociale et médico-sociale Dunod 2002

[3]

6 juin 1984.

[4]

Op. cit. p. 105.

[5]

Voyage à travers les règlements intérieurs de quelques institutions éducatives, de Pierre Verdier et Bernard Bobillot, in Journal du droit des jeunes n° 186 juin 1999.

Plan de l'article

  1. D’où venons-nous ?
    1. L’avant 1975
    2. Les apports des deux lois du 30 juin 1975
      1. Une nouvelle définition de l’action sociale
    3. Une logique de citoyenneté
    4. Logique de mission ou logique de contrat ?
    5. Le contrat
      1. Quels établissements et services sont concernés par ces dispositions ?
      2. Les objectifs de la loi 2002-2 du 2 janvier 2002
      3. Objectif n° 1 - Réaffirmer les droits de la personne
        1. Personnes ou usagers ?
        2. De nouveaux droits ?
        3. Peut-on avoir des droits sans avoir de devoirs ?
        4. L’émergence d’un droit de la personne dans les institutions
        5. Les droits affichés
        6. Quels droits ?
      4. Objectif n° 2 - Mettre en place des outils pour garantir l’effectivité de l’exercice des droits
        1. I - Les documents
          1. 1 - Le livret d’accueil
          2. 2 - La Charte des droits et libertés
          3. 3 - Le règlement de fonctionnement
          4. 4 - Le contrat de séjour ou le document individuel de prise en charge
          5. 5 - Le projet d’établissement ou de service
        2. II - Les instances
          1. 1 - Le Conciliateur/médiateur
          2. 2 - Le Conseil de la Vie sociale ou les autres formes de participation
        3. III - L’évaluation
      5. Objectif n° 3 - Accroître les procédures de pilotage en établissant un lien entre planification, programmation et allocation de ressources
        1. 1 - La planification
          1. Les autres moyens de coordination et de coopération
        2. 2 - Les procédures l’autorisation et d’habilitation
        3. 3 - Les contrôles
          1. Dispositions financières
          2. Protection des salariés
  2. En conclusion

Pour citer cet article

Verdier Pierre, « Les décrets d'application de la loi rénovant l'action sociale et médico-sociale », Journal du droit des jeunes, 6/2003 (N° 226), p. 23-34.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2003-6-page-23.htm
DOI : 10.3917/jdj.226.0023


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