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Journal du droit des jeunes

2003/7 (N° 227)


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Après de nombreuses réorganisations, les services des Conseils généraux sont aujourd’hui clairement chargés de l’action sociale en faveur de l’enfance et de la famille L’observation de l’ODAS nous confirme même qu’il s’agit du premier poste des dépenses des conseils généraux !

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Les missions du service d’aide sociale à l’enfance sont bien définies par l’article 40 du Code de la famille et de l’aide sociale : « apporter un soutien matériel, éducatif, et psychologique aux mineurs, à leur famille, aux mineurs émancipés et aux majeurs âgés de moins de 21 ans confrontés à des difficultés sociales susceptibles de compromettre gravement leur équilibre ».

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S’y ajoutent depuis la loi du 10 juillet 1989 deux autres missions plus spécifiques : « mener en urgence des actions de prévention en faveur des mineurs menacés » et « mener, notamment à l’occasion de l’ensemble de ces interventions, des actions de prévention des mauvais traitements à l’égard des mineurs et, sans préjudice des compétences de l’autorité judiciaire, organiser le recueil des informations relatives aux enfants maltraités et participer à la protection de ceux-ci ».

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Cependant, la complexité du dispositif de protection de l’enfance, faite de l’assemblage de diverses législations et réglementations, administratives, pénales, ou sociales qui interviennent, à la fois pour prévenir et protéger, aboutit, en dépit des moyens engagés et de l’énergie dépensée, à une sorte de résistance à mettre en place des instances de coordination dans les départements.

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J’en prendrais deux exemples liés précisément à l’application cette loi du 10 juillet 1989 : la prévention et l’observation, en tentant de dégager quelques uns des blocages institutionnels, organisationnels et individuels qui sont à la source du problème.

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Ce sont les articles 34 et 42 de la première loi sur la décentralisation qui prévoyaient que chaque Conseil général devait se doter d’un règlement départemental d’aide sociale à l’enfance et d’un schéma départemental des établissements sociaux et médico-sociaux.

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Mais les règlements départementaux sont restés exceptionnels et seuls 56 départements s’étaient dotés d’un schéma, 20 ans après !

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Il aura fallu la loi du 2 janvier 2002 pour réitérer cette obligation en demandant cette fois-ci des schémas conjoints !

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À ce jour 65 d’entre eux ont élaboré un « guide du signalement » qui traite du circuit normal et du circuit en urgence. On observe cependant que si ces guides ne sont pas travaillés régulièrement, le turnover de tel procureur, juge d’enfant ou inspecteur ASE peut modifier sensiblement les pratiques et rendre les consignes souvent inopérantes ! C’est pourtant ce guide qui va déterminer, avec la Justice, ce qui relève de la prévention et du soutien accepté ou de l’aide contrainte judiciarisée. Mais le guide du signalement n’est en fait que la première partie d’une concertation, qui, selon la loi visait à organiser le recueil des informations, c’est-à-dire, créer un véritable observatoire départemental de l’enfance en danger.

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À ce jour, quelques rares observatoires départementaux ont vu le jour, mais par contre 93 départements regroupent à l’ODAS, selon la méthodologie proposée, les données chiffrées de leurs signalements. Même localement, l’accord sur les définitions et le croisement des données pour éliminer les doublons ne peuvent se mettre en place entre l’État (Justice) et l’ASE !

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Mais au-delà du principe d’indépendance des magistrats il faut aussi relever la grande misère matérielle des tribunaux !

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Cependant, en grande partie sous l’impulsion de cette méthodologie, progressivement les pratiques professionnelles autour du signalement évoluent. L’évaluation des situations de danger avant tout signalement, devient, à minima, une évaluation pluri -professionnelle pour croiser plusieurs points de vue sur une situation.

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Cette évaluation initiale suppose une organisation consensuelle entre les institutions éventuellement concernées (ASE, service social, PMI, santé scolaire, santé mentale, PJJ, police, gendarmerie, hôpitaux, médecine privée, et pourquoi pas tribunal…).

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Un tel dispositif, seul garant pour éviter les conflits de territoires et de disqualification mutuelle, préjudiciables aux enfants a été mis en place dans 67 départements sous des appellations diverses : Commission enfance, Commission d’évaluatioin…

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Si le fonctionnement de ces commissions est réel, il ne règle pas à ce jour le problème de l’évaluation des « parcours » des enfants dits « protégés ». Si l’évaluation initiale des situations s’est sensiblement améliorée, l’évaluation continue des réponses aux besoins des familles reste très lacunaire !

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Chacun sait que évaluer c’est juger, mais c’est aussi la peur d’être jugé ! La peur du professionnel mais pourquoi pas la peur de chacune des institutions qui prend en charge enfants et familles ? Mais en même temps, familles et jeunes, plus informés et mieux éduqués, viennent faire ouvrir leurs dossiers pour mieux comprendre la succession des mesures prises pour eux ! Les mesures prises ont-elles bien répondu à leurs besoins ?

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Et les incitations à la coordination se poursuivent et les textes législatifs s’empilent !Dans le champ de la protection de l’enfant et de sa famille, deux principes généraux se conjuguent : celui de la décentralisation et celui du droit constitutionnel. Le principe de la séparation des pouvoirs n’explique pas à lui seul cette résistance à organiser cette coordination entre les institutions, au risque, chacun le sait, d’en faire payer le prix aux enfants et à leurs familles !

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Coordination, concertation, coopération, partenariat, autant de termes utilisés indifféremment mais qui décrivent plus une modalité d’action qu’un véritable état d’esprit ! Il convient d’y distinguer la coordination institutionnelle, officielle et symbolique, de la coordination de terrain plus informelle et qui rassemble au quotidien, les professionnels impliqués autour d’une même famille quelque soient leurs institutions.

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Si les coordinations institutionnelles sont si lentes et si bloquées c’est sans aucun doute parce qu’il y a au départ, une différence de statut entre l’État (la Justice) et les autres collectivités (départements, communes) lui étant subordonnées ou méfiantes, et qui pourtant, assurent aussi des missions publiques !

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Qu’elles se déclinent en termes de protocoles, de schémas, de commissions, qu’il s’agisse de recommandations ou d’injonctions, on y voit cependant, dans les intentions, une réelle tentative de dépassement des interventions étatiques traditionnelles pour « pouvoir continuer ensemble ».

De la prévention à la protection

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« La prévention est structurée en France par la progressive légitimation de l’intervention des pouvoirs publics dans la sphère privée des familles en difficultés au titre de la protection des enfants »

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La prévention est généralement considérée comme l’ensemble des mesures pour écarter un danger ou un risque. Elle s’intègre donc dans une politique coordonnée de l’enfant et de la famille pour leur assurer un environnement social favorable.

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Y participent, l’éducation, la santé, l’économique, le logement, les sports et la culture ! Elle devrait donc mettre en action des équipes d’ordre social, éducatif, médical, et judiciaire. Elle consiste alors à ouvrir d’emblée, l’éventail des partenaires locaux susceptibles d’y être associés, y compris les bénévoles et tout le tissu associatif !

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Elle suppose aussi des professionnels encouragés dans leur créativité, leur droit à expérimenter, bénéficiant des garanties nécessaires pour éviter que les tensions entre institutions ne les incitent au « signalement judiciaire-parapluie » dans l’optique du risque zéro.

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Il est fréquent qu’un même service, un même professionnel assume à la fois des missions de prévention et des missions de protection. Ce passage de l’une à l’autre de ces missions suppose que cela soit aussi clair pour le professionnel que pour la famille d’où l’importance de l’évaluation pluri-institutionnelle continue et conjointe avec la famille. Hormis bien évidemment, les situations où la protection immédiate de l’enfant s’impose.

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Le passage insidieux ou brutal, de la prévention à la protection, par exemple sous l’effet d’un « lâchage » hiérarchique, d’une peur ou d’un « burn-out », risque de compromettre à jamais la qualité du soutien offert à l’enfant et à sa famille. Le recours non pertinent au signalement judiciaire est à la fois l’équivalent d’une violence institutionnelle et la signature d’un renoncement des professionnels à l’action préventive !

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Encore faut-il que ces derniers - les professionnels - bénéficient d’un accompagnement assuré par leurs services, c’est-à-dire, d’une aide dans la prise de distance émotionnelle et affective, mais aussi que la cohérence, l’adaptation, et l’évaluation des interventions soit bien assurée. En un mot, que la coordination entre les partenaires de l’État et ceux des Conseils généraux et des Communes, soit sans cesse redéfinie, effective, vivante, et pas seulement incantatoire !

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Le lieu où se vit cette coordination, où se repère et se mesure l’évolution et les caractéristiques des flux des signalements, règlent les dysfonctionnements entre institutions, où se mettent en place, recherches-actions et études, où se rassemblent bibliographie et connaissances, où se transfèrent les bonnes pratiques, où s’observent les mutations de la population et où s’ajustent les réponses à donner, est bien l’observatoire départemental !

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Afin que chacun ne reste pas « charbonnier maître chez lui » il est indispensable de repérer, les obstacles à surmonter pour constituer des observatoires départementaux utiles aux politiques, aux décideurs, à tous les intervenants et surtout aux enfants et à leurs familles ! Seuls ces lieux où se vivent, la coordination, la réflexion, l’ajustement des pratiques, pourront alimenter utilement un Observatoire national qui à son tour pourra participer à un réel transfert d’expériences.

  • Des obstacles politiques, les rapports de pouvoir entre les institutions ou les personnes, et dans ce contexte de décentralisation qui doit-être le « maître-d’œuvre » ? et qui paie ?

  • Des obstacles géographiques où sans doute la taille et la configuration des départements compliquent cette mise en place particulièrement lorsque existent 2 ou 3 tribunaux « indépendants »

  • Des obstacles financiers : le coût de personnels spécialisés (épidémiologues, statisticiens…) mais surtout la difficulté à répartir les financements

  • Des obstacles juridiques : le montage juridique (association, GIP, ORS…) mais surtout l’autorisation de la CNIL pour éliminer les doublons, tout en préservant l’anonymat

  • Des obstacles méthodologiques : le problème des définitions, la difficulté pour choisir et limiter les informations à recueillir, l’obligation de cohérence entre les données locales et nationales, un accord préalable pour la présentation des résultats, et surtout un retour discuté des résultats observés aux professionnels fournisseurs de ces données !

  • Des obstacles psychologiques : ignorance (et donc désintérêt) des éléments de base de l’épidémiologie, peur d’être jugé et d’être comparé aux autres (institutions comme professionnels ! ) peur de sortir d’un système d’opacité souvent bien nécessaire face au doute ! Mais aussi l’interférence de l’histoire personnelle de chaque professionnel - y compris celle des magistrats ! - qui vont inconsciemment s’identifier à l’enfant « martyr » ou au parent « bourreau ».

Sur tous ces points il est possible de travailler. Le chantier est ouvert pour que les difficultés de ce « métier impossible » évitent ce passage rapide et brutal d’une aide préventive acceptée à une aide contrainte judiciarisée pour les familles. C’est cependant sur la base de ce constat et de ce chantier que la phase 2 de la décentralisation pourra s’envisager !

Plan de l'article

  1. De la prévention à la protection

Pour citer cet article

Gabel Marceline, « Le soutien à l'enfant en danger et à sa famille dans les départements », Journal du droit des jeunes, 7/2003 (N° 227), p. 40-41.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2003-7-page-40.htm
DOI : 10.3917/jdj.227.0040


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