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Journal du droit des jeunes

2003/7 (N° 227)


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Si l’Aide sociale à l’enfance était un marché, les analystes conseilleraient sûrement l’application d’une politique malthusienne pour diminuer les peurs, les craintes et les contraintes de plusieurs millions de familles atteintes du virus (malheureusement de plus en plus banalisé) de la « préca-exclusion »  !

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Y a-t-il un nouveau souffle dans l’Aide sociale à l’enfance [1][1] Il est à noter que des propositions ont dès à présent... ? Le 8 novembre 2002, Christian Jacob, ministre délégué à la Famille, adressait une lettre de mission à Pierre Naves, inspecteur général des affaires sociales, car les décisions de placement des enfants et adolescents constituaient par « leur nombre et leurs retentissements personnels un réel problème de société ». Déjà de nombreux rapports, études, expériences ont formulé des propositions en matière de protection de l’enfance. Tenant compte de cette réalité, le ministre souhaitait l’élaboration d’un rapport traduisant des voies opérationnelles et prioritaires. Cette initiative gouvernementale s’expliquait par la volonté de restaurer « les devoirs qu’appelle la parentalité » et de permettre aux enfants de pouvoir à terme assumer leur responsabilité. Ainsi, le groupe de travail présidé par Pierre Naves a rendu son rapport [2][2] Ce rapport peut être consulté sur le site internet :... sous forme de quinze « fiches-actions » le 17 juin dernier. Les rapporteurs ont notamment souhaité la mise en œuvre de certaines mesures retenues comme prioritaires à partir du second semestre 2003 accompagnée d’une démarche législative déterminant plus concrètement la politique publique en direction des enfants et adolescents en difficulté. Ils ont également souligné l’importance que soit davantage définie et respectée la notion « d’intérêt supérieur de l’enfant ».

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Il est nécessaire de lire ces propositions dans la dialectique réformatrice de l’actuel gouvernement. Le divorce, le droit de la famille, les tutelles, la décentralisation, la responsabilité pénale etc. toutes ces questions importantes touchent au problème de l’Aide sociale à l’enfance.

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La présentation des quinze « fiches-actions » s’effectue autour de trois axes (d’importance inégale) ainsi dégagés par les rapporteurs :

  • se donner les moyens de bien évaluer ;

  • renforcer des dispositifs ou des pratiques existantes ;

  • donner des bases juridiques explicites à des dispositifs innovants ou visant à fonder de nouvelles méthodes de travail.

I - Se donner les moyens de bien évaluer

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Ce premier objectif constituerait un ensemble de repères pour les professionnels du secteur qui pourraient ainsi augmenter l’efficacité de leurs actions. Cinq « fiches-actions » y ont été consacrées.

1 - La création d’un véritable « Observatoire de la protection de l’enfance » en 2005

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Constats - L’utilité des données statistiques, cliniques, épidémiologiques et pratiques a été unanimement reconnue par les professionnels concernés et les rapports officiels consacrés à la protection de l’enfance. Malgré les nombreuses données produites par les conseils généraux, les services de l’État et l’ODAS [3][3] ODAS : Observatoire national de l’action sociale d..., la qualité de l’observation dans le domaine de la protection de l’enfance demeure largement insuffisante. Le rapport observe que dans de nombreux départements les statistiques sont éparses, lacunaires voire contradictoires. Ces insuffisances se justifieraient par d’une part des divergences méthodologiques de recensement et d’autre part une mobilisation opérationnelle dans la matière relativement inconstante.

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Objectifs - La promotion des bonnes pratiques (notion certes très subjective exprimée au sommet des chefs d’État et de gouvernement de Nice en décembre 2000 !) exige la disposition d’informations fiables tant au niveau départemental que national. Ces données sont essentielles pour conduire des politiques publiques, articuler des actions efficaces, connaître les publics concernés et évaluer socialement, humainement et économiquement les dispositifs.

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Moyens humains - La clarification des objectifs s’impose. Ainsi, le rapport souligne que l’observation limitée à l’enfance maltraitée serait trop restrictive, il faudrait donc aller au delà. La conception d’un dispositif performant exige l’intervention parallèle d’acteurs de l’État (DREES, DGAS, DPJJ, autres directions ou services du ministère de la Justice), de l’ADF et conseils généraux, des fédérations d’organismes gérant les établissements et services qui participent à la protection de l’enfance. Concernant la mise en œuvre d’un dispositif performant, les acteurs requis sont : les magistrats et les responsables et personnels des DD et DR-PJJ, les responsables et personnels des conseils généraux, les responsables et personnels des établissements et services qui participent à la protection de l’enfance, et les services centraux de l’État chargés du recueil et du traitement des informations en provenance des départements.

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Impact financier - Les indications du rapport demeurent ici limitées. En matière de dépenses, il est proposé un appui financier de l’État auprès de la maîtrise d’œuvre dedeux ou trois systèmes d’informations pour les conseils généraux. Il s’agirait d’un concours financier de la DGAS et/ou de la DREES de façon à limiter les coûts tout en maintenant une certaine concurrence. Concernant les recettes, les rapporteurs estiment les gains en « efficacité » sur la protection de l’enfance à 20 millions d’euros par an.

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Vecteurs juridiques - Le rapport invoque la nécessité d’une clarification législative des définitions [4][4] Les rapporteurs ont par exemple proposé des modifications... utilisées par les acteurs sociaux avec d’éventuels compléments dans des textes réglementaires ou par voie de circulaire. En outre, il faudrait vérifier les éventuels besoins de compléments à caractère législatif ou réglementaire pour l’utilisation du SNATEM comme opérateur du nouvel observatoire.

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Délais - Il s’agit d’une « conduite de projet » qui prévoit la décision de la nature de l’opérateur au second semestre 2003. Certains objectifs pourraient même être atteints dès 2004. Par ailleurs, les résultats opérationnels sur l’ensemble du territoire national devraient être obtenus dans environ cinq ans. Il est donc utile de créer des « sous-projets » dans le cadre d’une mission « pilote » répondant au souci d’efficacité du système de protection de l’enfance et de l’adolescence.

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Mode d’évaluation - Il faudrait créer la capacité de productions de données fiables et faciliter la création des « schémas départementaux de l’enfances ».

Glossaire

Des sigles, dans leur ordre d’apparition dans le texte

DREES : Direction de recherche de l’évaluation des études et des statistiques

DGAS : Direction générale de l’action sociale

DPJJ : Direction de la protection judiciaire de la jeunesse

ADF : Assemblée des départements de France

DD-PJJ : Direction départementale de la protection judiciaire de la jeunesse

DR-PJJ : Direction régionale de la protection judiciaire de la jeunesse

SNATEM : Service national d’accueil téléphonique pour l’enfance maltraitée

CNFPT : Centre national de la fonction publique territoriale

ASE : Aide sociale à l’enfance

IGAS : Inspection générale des affaires sociales

CHRS : Centre d’hébergement et de réinsertion sociale

DDASS : Direction départementale des affaires sanitaires et sociales

AEMO : Action éducative en milieu ouvert

AED : Action éducative à domicile

TISF : Technicien d’intervention sociale et familiale

MECS : Maison d’enfants à caractère sociale

2 - Le recensement et le développement des études « scientifiques » et pluridisciplinaires sur la protection de l’enfance

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Selon le rapport, il est nécessaire de capitaliser et de diffuser toutes les études au sein et par une seule unité pour améliorer les pratiques.

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Constats - Face à l’hétérogénéité du champ des études, il devient impératif de constituer un corpus commun de savoirs. Les études réalisées en France et à l’étranger sont très insuffisamment exploitées en raison de leur méconnaissance. Par ailleurs, il existe très peu d’études épidémiologiques (études de parcours d’enfants, études sur les effets des modalités de prise en charge). Enfin, les méthodologies employées doivent être davantage rigoureuses.

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Objectifs - À partir du second semestre 2003, il faudrait compléter le recensement des diverses études tant des acteurs publics que des intervenants privés. Les rapporteurs envisagent pour cette période d’identifier « un organisme support » pour lequel ils proposent le SNATEM. Puis, courant 2004, il est envisagé de renforcer ce lieu de ressources en lui octroyant des financements spécifiques. Dès cette période, les rapporteurs espèrent ainsi l’amélioration des pratiques des professionnels qui pourront puiser leurs ressources dans des champs pluridisciplinaires.

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Moyens - Parallèlement aux ressources accordées par le CNFE-PJJ, du CNEFEI, du CNFPT, de l’ENM, de l’ENSP…, il faudrait créer un mi-temps de documentaliste auprès de la DGAS pendant six mois. Enfin, les moyens humains et financiers des associations actives dans le domaine de la protection de l’enfance seraient également une source précieuse.

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Acteurs - Ils sont nombreux et d’horizons variés. Pour l’État, le personnel concerné est issu des affaires sociales, du ministère de la Justice et du ministère de la Recherche. Au niveau local ce sont les acteurs rattachés au CNFPT et aux conseils généraux. Il faut aussi compter sur les acteurs reconnus du monde de la recherche publique (universités, INSERM, CNRS…), les professionnels des établissements de la protection de l’enfance et les nombreuses associations actives dans le domaine.

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Impact financier - Il est recommandé de créditer dès 2004 d’un montant environ de 300 à 500 Keuros la réalisation d’une banque de données des études existantes. D’autres dépenses d’un montant comparable devraient s’échelonner pour permettre la maintenance de la banque de données, le co-financement d’études et la politique de diffusion. Enfin, l’amélioration des pratiques s’accompagnerait d’un gain de plus de quinze millions d’euros par an.

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Vecteurs juridiques - Éventuel besoin d’un décret pour la création d’une structure ad hoc.

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Délais - Pour la fin de l’année 2003, il faudrait compléter les recensements d’études entamés, créer un lieu ressource et mobiliser l’ensemble des acteurs. Puis à partir de 2004, un programme de travaux prioritaires devrait être prévu, des financements mobilisés, un réseau avec des partenaires européens et internationaux devrait être monté et les différents travaux diffusés.

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Mode d’évaluation - À partir de 2006, les publications produites et recensées seraient une première source d’évaluation effective.

3 - La réalisation de conférences de consensus sur le « diagnostic » et la méthodologie

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Ces conférences permettraient de transformer des conceptions teintées de préjugés. Ainsi par exemple les récentes conférences de consensus portant sur les victimes et les auteurs de violence sexuelle offrent d’autres voies pouvant être suivies par d’autres champs de la protection de l’enfance et de l’adolescence.

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Constats - Les déficits d’évaluation de situations et les difficultés d’en tirer des conséquences adaptées aux besoins des familles créent de trop nombreuses situations pathogènes irréparables pour les enfants. Mais encore, des séparations évitables sont réalisées, des séparations nécessaires repoussées tandis que des enfants et adolescents retournent chez leurs parents alors qu’ils sont exposés à des dangers. Par ailleurs, les rapporteurs soulignent l’emploi fréquent par les professionnels de l’ASE de l’expression « carences éducatives » pour décrire des situations et prendre des décisions or, elle demeure, pour de très nombreux praticiens, imprécise.

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Objectifs - Il faudrait des évaluations des situations qui intègrent tous les éléments de constats ; réduire le nombre de décisions administratives et judiciaires inadéquates et enfin limiter le nombre de décisions prises dans l’urgence.

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Moyens - Les rapporteurs souhaiteraient privilégier la notion d’intérêt supérieur de l’enfant énoncé à l’article 3 de la Convention internationale des droits de l’enfant au détriment de la notion « en danger » prévue par le Code civil.

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Impact financier - Il est prévu un maximum de 200 Keuros par conférence.

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Délais - Le rapport prévoit une conférence de consensus sur « les séparations précoces mère (et père ?) enfant » pour le premier semestre 2004. Parallèlement, les acteurs sociaux au niveau du département transmettraient leurs besoins d’approfondissements sur leurs problèmes récurrents. Puis avant la fin 2005, les informations nécessaires seraient diffusées et favorisées par la mise en place d’autres conférences de consensus.

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Mode d’évaluation - Des études monographiques devraient être diligentées dans certains départements. Le nombre de personnes formées par les conférences et l’analyse des effets de fonds produits seraient également des critères d’évaluation pertinents.

4 - L’identification d’une « structure-projet »

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La loi du 2 janvier 2002 sur la rénovation de l’action sociale et médico-sociale renforce l’importance de l’évaluation dans le respect de la délégation de compétences aux collectivités territoriales.

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Ainsi, la structure-projet permettrait la production des référentiels relatifs aux établissements et services participant à la protection de l’enfance et de l’adolescence.

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Constats - Les huit contrôles de services de l’ASE effectués par l’IGAS au cours des quatre dernières années ont montré que dans certains départements les règles fondamentales prévues par la législation étaient négligées alors que d’autres départements avaient au contraire fait des efforts très nets.

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Objectifs - Le premier affiché est de permettre la bonne mise en œuvre de la loi du 2 janvier 2002. Celui-ci doit s’inscrire dans la logique de la décentralisation. Enfin, il faudrait améliorer le service aux personnes au meilleur coût pour la collectivité.

33

Moyens - Les associations de protection de l’enfance et de l’adolescence constitueraient une source principale.

5 - La vérification de l’utilisation des référentiels

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Le contrôle et l’évaluation de l’utilisation des référentiels permettraient de tenir compte de la réforme de l’État et de l’importance des compétences décentralisées dans la protection de l’enfance et de l’adolescence.

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Moyens - Le rapport soulève la nécessité de clarifier les rôles dans le domaine du contrôle et de l’évaluation des établissements et services réalisés par des fonctionnaires. Le rapport cite comme exemple que peu de juges des enfants remplissent leurs obligations vis-à-vis des établissements dans lesquels sont accueillis des mineurs. La mauvaise définition du rôle des DR et DDPJJ vis à vis des établissements auxquels sont confiés des mineurs au titre de l’article 375 du Code civil est également soulignée. Deux types d’évolutions sont ainsi envisagées : soit le rôle de DR et DDPJJ évoluerait vers une vérification de la façon dont les services des conseils généraux remplissent leur mission à l’égard des mineurs confiés par le juge des enfants à l’ASE et effectuent leurs contrôles des établissements et services ; soit des modalités de contrôle communs seraient mises en place (juges des enfants, DR-DDPJJ et services du Conseil général).

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Impact financier - Les conseils généraux devraient participer aux coûts des évaluations externes tandis que l’État devrait garantir environ un million d’euros pour assurer le quadruplement du nombre de contrôles de type IGAS.

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Vecteurs juridiques - Il faudrait bien évidemment publier les décrets d’application de la loi du 2 janvier 2002 et prévoir une intervention législative pour concrétiser le choix d’une extension des pouvoirs de contrôle à d’autres institutions.

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Mode d’évaluation - La qualité des évaluations et des contrôles serait évaluée par des professionnels. L’importance des changements introduits dans les organisations et l’articulation avec la production des « schémas départementaux de protection de l’enfance » seraient de fiables critères d’évaluation.

II - Renforcer des dispositifs ou des pratiques existantes

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Ce deuxième axe permettrait de valoriser et de généraliser les « bonnes pratiques », notamment en matière d’assistance éducative en milieu ouvert ou d’accès à leur dossier par les parents et les enfants confrontés à des décisions judiciaires. En outre, la formation des travailleurs sociaux ainsi que la capacité d’intervention des services de psychiatrie doivent être développées. Six « fiches-actions » sont destinées à mettre en œuvre cet objectif.

6 - L’amélioration du soutien aux familles concernées par des décisions judiciaires pour accéder à leur dossier

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Ici, la volonté est clairement exprimée de conforter la mise en œuvre de la réforme 2002.

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Constats - La possibilité pour les parents et mineurs de consulter leur dossier à été généralisée par le décret du 15 mars 2002. Le droit des usagers dans les établissements et services de la protection de l’enfance est de plus en plus effectif.

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Objectifs - Deux principaux. Le premier est de faciliter la mise en œuvre concrète de l’article 375-1 du Code civil selon lequel « le juge doit s’efforcer de recueillir l’adhésion de la famille ». L’effectivité de l’accès au dossier garantit le respect du principe du contradictoire et permet aux familles concernées de se dégager d’un lien de dépendance nourri par le manque de transparence. Le second objectif tend à modifier des pratiques des services tant à l’égard des parents que des juges. En effet, il s’agit d’éviter les écrits peu rigoureux qui au final ne dégagent pas plusieurs propositions concrètes ni ne proposent de solutions de progrès pour les parents. Quant aux juges, les écrits qu’on leur transmet sont trop souvent élaborés au dernier moment.

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Moyens - Face à la surcharge de travail des personnels de greffes des cabinets des juges, le rapport propose la contribution des personnels des établissements et des services qui rédigent (puis transmettent aux juges) les rapports et celle des services actifs dans la médiation familiale et/ou l’accès au droit (dont les associations travaillant en relation avec les CDAD [5][5] CDAD : Conseil Départemental d’Accès au Droit.). Néanmoins, favoriser l’accès au dossier dans des locaux adaptés aux consultations allègerait la charge de travail (par diminution des contentieux) et améliorerait la qualité des relations avec le justiciable pour les greffes.

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Impact financier - Les dépenses d’aides judiciaires demeureraient faibles au regard de l’expérience du TGI de Créteil selon laquelle un faible pourcentage de parents demandent à pouvoir consulter leur dossier. Quant aux recettes, elles seraient renforcées par une meilleure qualité du service et des économies budgétaires pour les conseils généraux.

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Délais - À partir du second semestre 2003, il faudrait prendre des décisions de recrutement de personnels supplémentaires dans les greffes. Dans l’immédiat, une communication interministérielle pourrait accélérer la mise en œuvre de modifications dans les pratiques des services et établissements.

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Mode d’évaluation - Le nombre de consultations aux greffes constituerait un indicateur partiel dans la mesure où la qualité de la relation entre les services et les familles devrait limiter le besoin pour ces dernières de consulter leur dossier. En outre, des études ad hoc auprès des professionnels (juges, éducateurs…) et des parents devraient être conduites.

7 - Le développement des structures d’accueil pour les femmes isolées et les parents accompagnés d’enfant(s)

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Cette fiche-action tend à accroître l’offre de places disponibles dans les diverses formes de dispositifs organisés par les CHRS (accueils collectifs, hébergement en logement banalisé avec accompagnement social…) afin de faire face à l’augmentation des situations familiales où le logement pose un problème crucial.

48

Constats - Le nombre de familles hébergées à l’hôtel, faute de place dans les CHRS, est trop important. Or, à qualité égale de prise en charge, l’hébergement en hôtel est plus coûteux qu’un accueil en CHRS. De plus, dans la première situation les conditions d’accompagnement et de suivi sont beaucoup moins favorables pour les parents et les enfants.

49

Objectifs - À court terme, il s’agirait de rendre effective l’application de l’article L. 222-5,4 CASF [6][6] L’art. L. 222-5, 4 CASF précise pour les départements... dans tous les départements en augmentant le nombre de places disponibles pour des parents accompagnés de leurs enfants mineurs. À moyen terme, il faudrait tenir compte des CHRS dans les dispositifs de protection de l’enfance d’un département et s’interroger sur une éventuelle modification législative qui fonderait la prise en charge non plus sur des critères d’isolement de la mère ou de l’âge de l’enfant mais sur un critère de protection de l’enfance.

50

Moyens - Davantage de personnels qualifiés accompagnés de modes originaux d’accompagnement par des bénévoles sélectionnés. Mais surtout, réels besoins en logements sociaux pour « les sorties de CHRS ».

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Impact financier - La création de nouvelles places de CHRS pourrait être entièrement compensée pour l’État par les recettes provenant des versements de conseils généraux (pour des dépenses qui sont légalement à leur charge en vertu de la répartition des compétences). Certes, de nombreux départements ont conclu des conventions tripartites (État, Conseil général et personne morale gestionnaire du CHRS), cependant certains conseils généraux refusent toujours d’assumer financièrement des prises en charge en CHRS de femmes relevant pourtant de l’article L. 222-5 CASF. Par ailleurs, en termes de recettes pour les conseils généraux, il faut souligner les répercussions positives d’une meilleure évaluation des besoins (exemple : diminution du nombre de séparations injustifiées) dont les retombées financières seraient vraisemblablement supérieures aux dépenses directes de prise en charge d’adultes avec enfants dans des structures favorisant le maintien des liens familiaux.

52

Délais - À très court terme, les DDASS devraient recenser le nombre d’adultes avec enfants en CHRS pour que les préfets puissent prévenir les conseils généraux des conséquences financières de l’application stricte de la loi. À court terme, il faudrait réfléchir à la modification des critères d’accueil pour privilégier celui de la protection de l’enfance. Enfin, à partir de 2004, il faudrait commencer à intégrer les données sur les CHRS accueillant des parents avec enfants dans les « schémas de protection de l’enfance et de l’adolescence ».

53

Mode d’évaluation - À travers des études de parcours des parents avec enfants ayant été accueillis en CHRS et par l’appréciation des effets induits sur la mise en place de services périphériques aux CHRS (haltes-garderies, relais enfantsparents…) ou complémentaires aux établissements classiques (exemple : relais parentaux).

8 - L’amélioration des conditions d’intervention des professionnels qui réalisent des AEMO ou AED

54

Cette fiche action tend à améliorer les modes d’actions existants.

55

Constats - Il existe de fortes disparités entre les départements : entre vingt cinq mesures et quarante ou plus par travailleur social. En outre, les rapporteurs constatent un manque de référentiels qui permettraient d’apprécier les moyens nécessaires et l’efficacité des services qui réalisent des AED et des AEMO.

56

Objectifs - Ils sont multiples. D’abord, le rapport souligne le besoin de généraliser la formulation de véritables projets de services qui servent de base à la contractualisation avec les conseils généraux. Par ailleurs, il faudrait définir des référentiels qui permettraient d’évaluer la pertinence des actions des professionnels. Ces référentiels devraient également permettre d’établir des « fourchettes de moyens » qui s’appliquent aux services afin de s’inscrire dans une logique de prise en charge par équipe pluridisciplinaire. Enfin, les AED doivent être bien distinguées des AEMO car les problématiques d’approches de la famille sont différentes.

57

Vecteurs juridiques - Les référentiels devraient être définis par voie réglementaire en application de la loi du 2 janvier 2002.

58

Délais - Pendant le second semestre 2003, les expériences innovantes devraient être diffusées. Puis, début 2004 serait mis en place un comité de sélection des expériences. Enfin, à la fin du premier semestre 2004, les rapporteurs souhaitent la publication des textes réglementaires d’application de la loi 2002.

59

Mode d’évaluation - Les pratiques seraient évaluées à travers non seulement l’étude des contenus des schémas départementaux de protection de l’enfance mais également par un système d’observations statistiques prenant en compte toutes les mesures sur un territoire (AEMO, AED, TISF…). Par ailleurs, l’efficacité des différents types d’aide ou de soutien serait appréciée par des études de parcours (exemple : étude de l’intérêt d’une AED en alternative à une AEMO…).

9 - L’organisation d’une « Conférence départementale de protection de l’enfance et de la famille » tous les deux ans

60

L’articulation des différents niveaux d’intervention et la coordination entre les différents acteurs seraient vraisemblablement renforcées par l’organisation biennale d’une conférence départementale de protection de l’enfance et de la famille.

61

Constats - Au cours des vingt dernières années, plusieurs comités, commissions ou autres instances de concertation ont été créés au niveau départemental. La situation est devenue complexe et nécessite donc des simplifications.

62

Objectifs - Les réunions biennale de l’ensemble des acteurs de la politique de la protection de l’enfance au sein de chaque département auraient vocation à diffuser les différentes initiatives, partager des savoirs et des informations, valoriser et évaluer les actions menées localement, diagnostiquer les nouveaux besoins… En définitive, ces réunions s’inscriraient dans le cadre d’une mobilisation nationale sur la valorisation des progrès dans la protection de l’enfance et de l’adolescence.

63

Moyens - L’efficacité de la conférence départementale est liée à l’existence d’un « secrétariat permanent » chargé de la préparation et du suivi de ses préconisations ou décisions.

64

Impact financier - Les dépenses seraient très faibles tandis que les économies potentielles importantes.

65

Vecteurs juridiques - Il faudrait une disposition législative ad hoc permettant de rationaliser des instances déjà existantes (exemples : commissions départementales de la loi du 19 août 1986, Conseil départemental et protection de l’enfance institué par le décret du 24 février 1967…).

66

Délais - Les conférences peuvent s’organiser au plus tôt sans attendre l’intervention législative.

67

Mode d’évaluation - Par le suivi du rythme de création et du contenu des réunions de ces conférences et par l’appréciation de la qualité des schémas de l’enfance.

10 - L’adaptation des modalités de formation des travailleurs sociaux aux besoins quantitatifs et qualitatifs de la protection de l’enfance et de l’adolescence

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Les difficultés des professionnels à faire face à des situations personnelles et familiales complexes renforcent l’idée d’un réel besoin d’efforts complémentaires pour la formation des professionnels.

69

Constats - La formation professionnelle est une clé importante pour l’amélioration de la politique de protection de l’enfance et de l’adolescence au regard de l’importance des phénomènes de souffrances décrits notamment par Marceline Gabel.

70

Objectifs - Le rapport énonce le souci d’accroître encore plus le nombre de professionnels formés au cours des cinq années à venir. Les professionnels seraient dès lors capables de conduire dans la durée des actions individuelles et pourraient élaborer des actions collectives concrètes.

71

Moyens - Stratégiquement, la formation des cadres d’établissements et de services (des conseils généraux et des associations) conduiraient plus facilement à des changements des pratiques des travailleurs sociaux.

72

Impact financier - Les collectivités territoriales devraient accroître leurs dépenses de formation en espérant d’un autre côté bénéficier à moyen terme des retombées budgétaires liées à l’efficacité de leurs actions.

73

Délais - Dès le vote de la loi sur les transferts de compétences, des discussions devraient avoir lieu entre les conseils régionaux et les conseils généraux. En 2004, il faudrait poursuivre la production de référentiels métiers. Mais les résultats les plus importants ne pourront être obtenus avant un délai minimum de cinq ans.

74

Mode d’évaluation - La qualité es formations et leur adéquations aux besoins seraient évaluées par des études auprès des personnes formées, des professionnels en poste et par l’importance des changements dans les organisations et dans les modalités d’intervention.

11 - Le développement des capacités d’intervention des services de psychiatrie pour prévenir et traiter des situations personnelles produisant des effets dans le champ de la protection de l’enfance et de l’adolescence

75

Selon les rapporteurs, cette question « n’est pas seulement un problème de santé psychique mais aussi un problème social et un des fondements d’une politique rénovée de protection de l’enfance et de l’adolescence ».

76

Constats - De nombreux enfants sont victimes d’états pathologiques irréparables suite aux difficultés d’accès à des diagnostics et des soins adaptés. Cependant, les services de pédopsychiatrie souffrent cruellement de moyens humains. Les services de psychiatrie pour adultes connaissent des difficultés du même ordre.

77

Objectifs - Triple : permettre des actions de dépistage précoce. Limiter le nombre de décisions administratives et judiciaires négligeant les pathologies psychiatriques. Limiter le nombre de cas de mineurs souffrant de pathologie qui s’expriment par des actes de violence déstabilisant pour les personnes et les institutions de prise en charge.

78

Moyens - Réels besoins de formation pour les pédopsychiatres, les psychologues cliniciens et autres professionnels confrontés à des situations nécessitant de telles compétences.

79

Impact financier - Les rapporteurs estiment le montant des dépenses évitées à plus de 100 millions d’euros par an pendant des dizaines d’années (mais l’impact effectif ne sera sensible que dans environ dix ans).

80

Délais - D’ici la fin de cette année, il faudrait augmenter le nombre de psychiatres, de psychologues cliniciens et renforcer la diffusion d’informations permettant un meilleur repérage des situations à risques.

III - Donner des bases juridiques explicites à des dispositifs innovants ou visant à fonder de nouvelles pratiques de travail

81

Ce troisième axe implique d’intégrer des dispositifs de soutien à la famille aussi bien dans le Code civil (C.C.) que dans le Code de l’action sociale et des familles (CASF), et d’utiliser les perspectives offertes par la loi du 4 mars 2002 en matière de délégation d’autorité parentale. Quatre fiches actions développent cet objectif.

12 - L’intégration dans le Code civil d’un dispositif éducatif intégrant le soutien à la famille (DEISAF)

82

Ce dispositif devrait permettre l’articulation entre séparation de l’enfant ou de l’adolescent d’avec ses parents et actions de milieu ouvert afin de lui faciliter son retour dans la famille. Il s’agit d’une volonté de développer ce type de pratiques à partir d’expérimentations réussies.

83

Constats - Les résultats obtenus par le SAPMN [7][7] SAPMN : Service d’Adaptation Progressive en Milieu... mis en œuvre dans le Gard montrent la validité de décisions qui assurent le strict respect du droit et souplesse dans leur mise en œuvre. Le postulat de départ étant que la séparation d’un enfant d’avec ses parents est une décision grave.

84

Objectifs - Le but serait de développer les réponses modulables pour apporter une réponse concrète à des situations où le danger est seulement potentiel. Pour cela, il faudrait encourager l’évolution des MECS vers un rôle plus large favorisant les relations auprès des parents.

85

Impact financier - La mise en œuvre d’un DEISAF permettrait des économies budgétaires pour un Conseil général dans la mesure où il limite la durée de séparation d’enfants d’avec ses parents.

86

Vecteurs juridiques - Pendant le second semestre 2003, l’élaboration de circulaires pour officialiser le dispositif et favoriser l’évolution des MECS serait suffisante. Néanmoins, pour répondre au souci de sécurisation juridique de ce type de dispositif et pour afficher une réelle volonté de changement, une intervention législative en 2004 deviendrait nécessaire.

87

Délais - La préparation du projet de loi et sa discussion nécessitent au moins uin an puis il faut compter le temps non négligeable de la détermination des modalités de mise en œuvre. Avant la fin de l’année 2005, les décrets d’application devraient être publiés et le DEISAF mis en œuvre dans tous les départements.

13 - L’introduction dans le CASF d’une prestation éducative et sociale de soutien à la famille (PESSAF)

88

Il s’agit encore une fois de sécuriser juridiquement des pratiques existantes et de permettre aux pouvoirs publics d’affirmer leur volonté d’innovation dans le domaine de la protection de l’enfance et de l’adolescence.

89

Constats - Dans le cadre de la protection administrative, les professionnels se heurtent à une césure entre « milieu ouvert » et « prise en charge en institution ». Or une telle conception favorise des modalités d’actions stéréotypées malgré les dispositions du CASF qui énumèrent différents modes d’intervention.

90

Objectifs - Le but affiché est de promouvoir une diversité des formes d’accueil répondant effectivement aux besoins de l’enfant ou adolescent. Mais aussi, la traduction juridique répondrait à un souci de sécurisation des innovations pratiquées.

91

Vecteurs juridiques - Simple ajout d’un nouveau mode d’action à l’article 222-3.

92

Délais - identiques à ceux de la fiche action précédente.

14 - La formalisation d’une nouvelle prestation d’accompagnement budgétaire dans le CASF

93

La prestation d’accompagnement budgétaire doit être distinguée de la tutelle aux prestations sociales enfants dans la mesure où la première n’est pas le résultat d’une décision judiciaire et n’est pas non plus liée au niveau de rémunération des services chargés de la réaliser.

94

Constat - Il n’existe pas de prestation d’Aide sociale à l’enfance qui permette d’aider les familles dans la gestion de leur budget. Certains départements ont recours à des conseillères en économie sociale et familiale mais il ne s’agit pas d’une pratique généralisée. Or, la gestion du budget fournit la possibilité d’aborder des questions relatives à l’éducation.

95

Objectifs - L’intérêt consisterait à réaliser des actions éducatives sur la base de conseils budgétaires auprès des parents. Les rapporteurs imaginent ainsi, sur la base d’un contrat d’objectifs avec les familles, des rendez-vous toutes les deux semaines avec des conseillères en économie sociale et familiale afin de prévoir les choix de gestion rationnelle de la famille. Enfin, ce type d’intervention serait assimilé à une prestation ASE afin de prévenir le recours à une décision judiciaire.

96

Vecteurs juridiques - Il faudrait inscrire dans l’article L. 222-3 CASF une prestation d’accompagnement budgétaire personnalisé, effectuée par une conseillère en économie sociale et familiale.

97

Délais - La préparation et le vote du projet de loi devraient s’effectuer courant 2004.

98

Mode d’évaluation - L’évaluation de l’introduction de ce type de prestations s’apprécierait à travers l’étude des contenus des schémas départementaux de protection de l’enfance.

15 - Le développement de l’utilisation de la délégation d’autorité parentale

99

Cette dernière fiche action tend à démontrer l’intérêt d’utiliser, dans certaines situations, le partage de l’autorité parentale décidée par l’autorité judiciaire.

100

Constats - La loi du 4 mars 2002 a introduit la possibilité du recours à la délégation de l’autorité parentale lorsque les parents sont dans l’impossibilité d’exercer tout ou partie de leur autorité parentale. Son utilisation est encore peu fréquente (moins de 2.500 fois par an).

101

Objectifs - Il y en a deux principaux : développer pour les enfants confiés à l’ASE l’utilisation de la délégation de l’autorité parentale partielle et réfléchir au statut des enfants en « tutelle sociale ».

102

Vecteurs juridiques - Il faudrait mettre en place un groupe de travail qui évaluerait la mise en œuvre des changements introduits par la loi du 4 mars 2002. Puis, des expérimentations dans quelques départements (TGI et ASE) seraient mises en place à partir de 2004.

103

Les rapporteurs se sont focalisés sur des thèmes majeurs et des questions clefs du système de protection de l’enfance. Ils l’ont clairement annoncé, leur mission était ambitieuse : ils ont certes cherché à améliorer le fonctionnement du système français de protection de l’enfance à partir des propositions de nombreux rapports récents mais ils ont également tenté de provoquer des évolutions des fondements de la protection de l’enfance. Un tel dessein, à l’instar de nombreux autres, nécessitent l’acceptation des conclusions du rapport tant par les hommes qui nous gouvernent que par les hommes de terrain.

104

L’intervention législative devient urgente car « depuis 1989, aucun texte législatif, à valeur d’orientations mises en œuvre dans plusieurs champs, n’a été voté sur la protection de l’enfance et de l’adolescence ».

Notes

[1]

Il est à noter que des propositions ont dès à présent été mises en œuvre suite aux nombreux rapports rédigés en matière d’Aide sociale à l’enfance. À titre d’exemples : Synthèse de quatre rapports de contrôle de l’ASE (J. Blocqaux - B. Jacquet - J.-L. Vieillerbière ; mars 2002 ; IGAS- Inspection générale des affaires sociales), Accueils provisoires et placements d’enfants et d’adolescents : des décisions qui mettent à l’épreuve le système français de protection de l’enfance et de la famille (P. Naves - B. Cathala - J.-M. Deparis ; juin 2000- IGAS- IGSJ- Inspection Générale des Services Judiciaires, avec l’IDPJJ - Inspection de la Direction de la Protection Judiciaire de la Jeunesse), Le contradictoire et la communication des dossiers en assistance éducative (J.P. Deschamps, janvier 2001 - Ministère de la Justice), etc.

[2]

Ce rapport peut être consulté sur le site internet : www.famille.gouv.fr/rapports/protec_enf/intro.htm

[3]

ODAS : Observatoire national de l’action sociale décentralisée.

[4]

Les rapporteurs ont par exemple proposé des modifications de vocabulaire par une intervention parlementaire pour : « placer » (art. 375-7, al. 2 C.C.), « Aide sociale à l’enfance », « mesures », « …danger ou des conditions d’éducation gravement compromises… » (art. 375 C.C.)…Voir II.79/79 du rapport Naves.

[5]

CDAD : Conseil Départemental d’Accès au Droit.

[6]

L’art. L. 222-5, 4 CASF précise pour les départements leur « prise en charge par les services de l’Aide sociale à l’enfance… » des « femmes enceintes et leurs enfants de moins de trois ans qui ont besoin d’un soutien matériel et psychologique ».

[7]

SAPMN : Service d’Adaptation Progressive en Milieu Naturel.

Plan de l'article

  1. I - Se donner les moyens de bien évaluer
    1. 1 - La création d’un véritable « Observatoire de la protection de l’enfance » en 2005
    2. 2 - Le recensement et le développement des études « scientifiques » et pluridisciplinaires sur la protection de l’enfance
    3. 3 - La réalisation de conférences de consensus sur le « diagnostic » et la méthodologie
    4. 4 - L’identification d’une « structure-projet »
    5. 5 - La vérification de l’utilisation des référentiels
  2. II - Renforcer des dispositifs ou des pratiques existantes
    1. 6 - L’amélioration du soutien aux familles concernées par des décisions judiciaires pour accéder à leur dossier
    2. 7 - Le développement des structures d’accueil pour les femmes isolées et les parents accompagnés d’enfant(s)
    3. 8 - L’amélioration des conditions d’intervention des professionnels qui réalisent des AEMO ou AED
    4. 9 - L’organisation d’une « Conférence départementale de protection de l’enfance et de la famille » tous les deux ans
    5. 10 - L’adaptation des modalités de formation des travailleurs sociaux aux besoins quantitatifs et qualitatifs de la protection de l’enfance et de l’adolescence
    6. 11 - Le développement des capacités d’intervention des services de psychiatrie pour prévenir et traiter des situations personnelles produisant des effets dans le champ de la protection de l’enfance et de l’adolescence
  3. III - Donner des bases juridiques explicites à des dispositifs innovants ou visant à fonder de nouvelles pratiques de travail
    1. 12 - L’intégration dans le Code civil d’un dispositif éducatif intégrant le soutien à la famille (DEISAF)
    2. 13 - L’introduction dans le CASF d’une prestation éducative et sociale de soutien à la famille (PESSAF)
    3. 14 - La formalisation d’une nouvelle prestation d’accompagnement budgétaire dans le CASF
    4. 15 - Le développement de l’utilisation de la délégation d’autorité parentale

Pour citer cet article

Ouhmida Houda, « Les quinze " fiches-actions " du rapport Naves », Journal du droit des jeunes, 7/2003 (N° 227), p. 42-48.

URL : http://www.cairn.info/revue-journal-du-droit-des-jeunes-2003-7-page-42.htm
DOI : 10.3917/jdj.227.0042


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